公共資源利用中議事會制度的探索

秦強

[摘 要]公共資源的有效利用問題一直是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。議事會通過其合理的工作機制，能夠有效解決地方公共資源的利用問題。議事會的工作機制與自主治理理論中長期存續(xù)使用公共池塘資源所具有的八大條件相契合，因此，以自主治理理論來分析議事，會使公共資源得到有效利用。

[關(guān)鍵詞]議事會；公共資源；自主治理理論

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.06.140

[中圖分類號]D921.8 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）06-0-03

公共資源的有效利用一直是我國社會發(fā)展所追求的目標之一。是否有效利用公共資源與保持社會可持續(xù)發(fā)展之間有緊密的相關(guān)性。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政府為了政績需要，往往采用粗放式經(jīng)濟發(fā)展方式，將自己任職期間的經(jīng)濟建設(shè)搞上去，忽視了公共資源的有效利用和地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

2013年，山東青島市城陽區(qū)棘洪灘街道在農(nóng)村社區(qū)全面推行以“請居民參與、聽居民意見、讓居民監(jiān)督”為主要內(nèi)容的“市民議事”制度，探索有效利用地區(qū)公共資源的有效方式。

1 議事會的主要指向

議事會作為解決社區(qū)矛盾的一種新手段，它不同于以往政府主導(dǎo)的社區(qū)管理模式，是一個由社區(qū)“兩委”代表、居民代表、黨員代表、企業(yè)代表及新市民代表等多元主體所組成的，在完全信息的結(jié)構(gòu)下，通過平等對話和共同協(xié)商等方式，解決社區(qū)公共事務(wù)的自治性組織。為有效解決社區(qū)問題，青島市棘洪灘街道對議事會方式進行了探索。棘洪灘街道社區(qū)議事會建立于2013年，其所屬的中華埠社區(qū)通過社區(qū)議事會主要解決了中心大街道路硬化、出租閑置房屋等問題；前海西社區(qū)主要解決了社區(qū)文化活動場所建設(shè)、排水溝疏通、社區(qū)綠化帶建設(shè)等問題；西毛社區(qū)主要解決了社區(qū)資金使用、房屋改造等問題（資料來源于對青島市棘洪灘街道的調(diào)研）。通過分析兩街道議事會解決的主要問題，發(fā)現(xiàn)社區(qū)議事會關(guān)乎社區(qū)發(fā)展的公共資源問題，特別是公共資源使用問題，如資金使用、車位管理、房屋拆遷等。

公共資源使用問題在公共管理領(lǐng)域一直被認為是難以解決的問題。在理論上，比如：公地悲劇理論、集體選擇理論、囚徒困境理論等認為理性經(jīng)濟人集體使用有限公共資源時，會造成利益損失、資源衰竭。而在實際生活當中，公共資源使用問題也仍是困擾政府，尤其是基層政府的一個難題，因為現(xiàn)行的利維坦模式并不能有效解決這一難題。然而，通過分析棘洪灘街道社區(qū)議事會這一基層治理新模式，卻發(fā)現(xiàn)社區(qū)議事會可以有效解決公共資源使用問題，其有效性的原因就在于它科學(xué)的工作機制。

2 社區(qū)議事會的工作機制

2.1 多元主體參與

社區(qū)議事會作為解決社區(qū)公共資源問題的場所，強調(diào)所有涉及利益關(guān)系的社區(qū)居民代表、企業(yè)代表、社區(qū)黨員代表及社區(qū)工作人員代表等多元主體的共同參與。在棘洪灘街道，議事會參加主體須由社區(qū)“兩委”成員代表、社區(qū)黨員代表、社區(qū)居民代表、企業(yè)代表、新市民代表等組成。社區(qū)議事會及其工作人員扮演的是服務(wù)者、組織者、議事平臺與機構(gòu)制度的提供者。這一工作機制與元治理理論不謀而合，因為多元主體在政府提供的規(guī)則制度下共同協(xié)商討論體現(xiàn)的正是元治理理論的內(nèi)核。

2.2 完全信息結(jié)構(gòu)

信息完全是居民參與公共事務(wù)的基礎(chǔ)條件。社區(qū)議事會的完全信息結(jié)構(gòu)主要通過其公開、透明的問題呈現(xiàn)方式形成。一方面，社區(qū)居民可通過這一公開、互動的交流平臺獲取更多的他人信息；另一方面，居民也可通過公開的信息呈現(xiàn)方式主動獲取社區(qū)信息。在棘洪灘街道，社區(qū)議事會要求務(wù)必將上一次市民議事活動檔案保存完善，并及時張貼《意見建議處理情況公示》和《下一輪議事活動通知單》，盡最大可能擴大居民知情權(quán)。所以，社區(qū)議事會是完全信息結(jié)構(gòu)的，它能夠讓人們在知曉全部信息的前提下，各抒己見，充分反映問題，從而推動社區(qū)公共資源問題的解決。

2.3 協(xié)商民主

社區(qū)議事會不同于以往政府主導(dǎo)的管理模式，其強調(diào)更多的是一種治理。它充分尊重每一位參與主體的發(fā)言權(quán)，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對公共資源問題的解決。例如：在棘洪灘街道中華埠社區(qū)關(guān)于土地資源的使用上，對于有限的土地資源應(yīng)該如何分配、租用土地的價格如何制定、隨意占用土地者如何懲罰等問題，該社區(qū)通過召集具有土地訴求的居民代表、企業(yè)代表等利益主體，在議事會這一平臺下，保障各方代表充分發(fā)表意見，彼此了解對方處境，最終通過共同協(xié)商制定的土地資源使用規(guī)則實現(xiàn)了該社區(qū)公共土地資源的有效使用。

2.4 現(xiàn)場完成的直接回應(yīng)

參與社區(qū)事務(wù)的居民無疑是想獲取自身利益的最大化。如果居民的利益得到實現(xiàn)，就會產(chǎn)生正向激勵，利益如果得不到實現(xiàn)，這種激勵就會消退。社區(qū)議事會強調(diào)的是一種現(xiàn)場完成的直接回應(yīng)。在居民反映問題后，各參與主體在議事會現(xiàn)場就可以發(fā)表意見，對問題進行協(xié)商解決。對于現(xiàn)場不能解決的問題，問題本身會責(zé)任到人，并要求責(zé)任人及時反饋解決結(jié)果，同時各方主體也可對反饋結(jié)果進行共同監(jiān)督。這種現(xiàn)場完成的直接回應(yīng)促使人們的利益以最短的時間實現(xiàn)，不僅提高了議事會辦事效率，而且也激勵了多元主體主動參與到社區(qū)議事會當中來。棘洪灘街道議事會工作流程如圖1所示。

社區(qū)議事會的工作機制具有鮮明的時代特征，同時也符合現(xiàn)實的迫切需要。在麥子店街道和棘洪灘街道社區(qū)議事會的具體運行中，筆者發(fā)現(xiàn)正是這一工作機制使社區(qū)公共資源問題得到有效解決。筆者通過以下幾點，分析了工作機制能夠有效解決社區(qū)公共資源問題的原因。

3 社區(qū)議事會工作機制有效性分析

依據(jù)棘洪灘街道社區(qū)議事會的具體運行情況，筆者分析發(fā)現(xiàn)社區(qū)議事會工作機制的有效性一方面是因為它順應(yīng)了時代的需要，符合人們的需求；另一方面，作為一個復(fù)雜性綜合系統(tǒng)，這一工作機制的有效性還依賴于其他相關(guān)因素的集合。各因素之間相互作用、相互補充，最終使社區(qū)議事會工作機制發(fā)揮出處理社區(qū)公共資源的系統(tǒng)效用。

圖1 棘洪灘街道議事會工作流程

3.1 邊界明確

邊界是指一種穩(wěn)定的秩序，具有限制和調(diào)整的屬性。社區(qū)議事會的邊界主要強調(diào)社區(qū)本身以及社區(qū)利害關(guān)系人的邊界。社區(qū)議事會邊界明確指社區(qū)本身范圍和議事會參與主體有明確的界線。首先，社區(qū)議事會解決的是本社區(qū)的問題，尤指社區(qū)內(nèi)公共資源問題。社區(qū)邊界比較明確，不涉及其他社區(qū)。其次，對于提取一定資源單位的利害關(guān)系人，社區(qū)議事會規(guī)定的也十分明確，即本社區(qū)的居民代表、工作人員代表以及相關(guān)的企業(yè)代表、社會組織代表等。邊界明確使社區(qū)居民知曉誰是社區(qū)議事會的參與主體、社區(qū)議事會可以解決哪些范圍內(nèi)的問題，從而使社區(qū)議事會工作機制在解決公共資源問題時具有針對性。

3.2 供需平衡

供給與需求情況作為反映市場運行的晴雨表，是經(jīng)濟發(fā)展關(guān)注的兩大基本問題。社區(qū)的供給一般指社區(qū)物資、資金、勞動等。需求一般指人們占用公共資源的單位、時間、技術(shù)等。對于社區(qū)供給與需求之間的矛盾，可以在社區(qū)議事會中尋求共同的解決之道。分析發(fā)現(xiàn)，雖然各社區(qū)發(fā)展情況不同，供給需求存在很大差距，但社區(qū)議事會卻能很好地促進二者平衡。原因在于，社區(qū)議事會作為居民集體的議事場所，對于社區(qū)內(nèi)道路、資金、環(huán)境等公共資源都較為了解，在議事會決定一項策略時，居民集體會考慮到當?shù)厍闆r，以有限的資源實現(xiàn)最大的價值。

3.3 集體決定

社區(qū)議事會的運行程序與規(guī)則是由居委會或街道辦在聽取民意，取得多數(shù)人同意之后而建立的，居民不僅能夠參與到規(guī)則的制定當中，而且對操作規(guī)則具有較強的影響力。對于社區(qū)公共資源的使用，政府僅是議事場所和規(guī)則的提供者，與其他主體之間是一種平等關(guān)系，最終決策是由多元主體在進行充分民主協(xié)商的基礎(chǔ)上形成的公共意志，而不是政府單方面的意志。更重要的是，集體決定的規(guī)則能夠在聽取民意的同時，激發(fā)居民參與社區(qū)議事會的積極性，提高居民參與意識，從而進一步推動民主政治的發(fā)展。

3.4 互相監(jiān)督

社區(qū)議事會既是居民表達意見的地方，也是居民進行監(jiān)督的場所。一方面，社區(qū)議事會定期召開，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人員會向居民公布社區(qū)資源的使用、維修、保護情況，接受居民的監(jiān)督；另一方面，對于居民反映的問題，社區(qū)議事會設(shè)有問題反饋表，對于問題解決的時間、居民的滿意度會有及時的跟蹤，從而在具體環(huán)節(jié)上實現(xiàn)監(jiān)督。此外，在議事過程中，由于多元主體都是利益相關(guān)者，彼此之間互相了解，能夠在信息真實、透明的基礎(chǔ)上實現(xiàn)互相監(jiān)督。而對于損害公共資源、違反資源使用規(guī)定者，社區(qū)議事會可通過廣播、公告欄、法律等不同層次的制裁手段對違反使用者進行懲罰。

3.5 規(guī)則穩(wěn)定

社區(qū)議事會運行規(guī)則具有較強的穩(wěn)定性。它的規(guī)則是在社區(qū)居委會主持下，充分聽取民意后建立起來，是居民整體決定的結(jié)果，而不受政府或單個居民意志的影響。議事會強調(diào)的規(guī)則不多但卻抓住了關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要包括多元主體參與、平等發(fā)言、多數(shù)人同意等。此外，議事會規(guī)則的穩(wěn)定性還表現(xiàn)在當外部威權(quán)威脅到規(guī)則穩(wěn)定時，只有在居民整體協(xié)商同意、充分授權(quán)之后才可進行改變。在麥子店街道和棘洪灘社區(qū)議事會的具體運行當中，兩街道議事會規(guī)則從建立初期到現(xiàn)在基本沒有發(fā)生改變，多元主體按照既定、易行的規(guī)則，有效地保障了公共資源的有效使用。

社區(qū)議事會能夠有效解決社區(qū)公共資源使用問題，依賴于其工作機制的充分發(fā)揮，而工作機制有效性發(fā)揮的背后，其實隱藏著如邊界明確、供需平衡、集體決定、相互監(jiān)督和規(guī)則穩(wěn)定等若干因素相互發(fā)生作用的結(jié)果。面對公共資源問題，奧斯特羅姆在其自主治理理論當中曾指出，長期存續(xù)的公共池塘資源治理模式具有一定的相似性。

4 社區(qū)議事會制度與自主治理理論的對比分析

自主治理理論由埃莉諾·奧斯特羅姆提出，主要闡述了如何走出集體行動困境以實現(xiàn)公共池塘資源有效使用等問題。她通過分析瑞士托拜耳高山牧地、菲律賓桑赫拉灌溉水渠等地區(qū)公共資源的使用方式，總結(jié)出長期存續(xù)使用公共池塘資源具有八大相似性，即清晰界定邊界、占用和供應(yīng)規(guī)則與當?shù)貤l件相一致、集體選擇的安排、監(jiān)督、分級制裁、沖突解決機制、對組織的最低限度的認可、嵌套式企業(yè)。她認為，當這八大原則同時滿足時，公共池塘資源在一定程度能夠?qū)崿F(xiàn)有效持續(xù)使用。從某種意義上，如果仔細審查同樣作為解決公共資源使用的社區(qū)議事會制度，會發(fā)現(xiàn)社區(qū)議事會工作機制有效性發(fā)揮所依賴的因素與自主治理理論所強調(diào)的八大相似性其實是一種暗契關(guān)系。

自主治理理論強調(diào)清晰界定邊界，認為公共池塘資源本身必須予以明確，有權(quán)從公共設(shè)施資源中提取一定資源單位的個人或家庭也必須予以明確確定，而社區(qū)議事會強調(diào)邊界明確，參與主體為社區(qū)居民，問題范圍為社區(qū)內(nèi)公共資源問題。自主治理理論強調(diào)占用和供應(yīng)規(guī)則與當?shù)貤l件相一致，認為規(guī)定占用的時間、地點、技術(shù)和資源單位數(shù)量的占用規(guī)則要與當?shù)貤l件及所需勞動、物資和資金的供應(yīng)規(guī)則相一致，而社區(qū)議事會強調(diào)通過協(xié)商民主達到供給與需求相平衡；自主治理理論強調(diào)集體選擇的安排，認為絕大多數(shù)受操作規(guī)則影響的個人應(yīng)該能夠參與操作規(guī)則的修改，而社區(qū)議事會強調(diào)集體決定，聽取多元集體的意見。自主治理理論強調(diào)監(jiān)督、分級制裁和沖突解決機制，而社區(qū)議事會也相應(yīng)設(shè)有監(jiān)督機制、公開信息機制、公共協(xié)商論壇，對于違反占用者也依據(jù)其嚴重程度進行分層次懲罰。最后，自主治理理論強調(diào)對組織的最低限度的認可，認為占用者設(shè)計自己制度的權(quán)力應(yīng)當不受外部政府威權(quán)的挑戰(zhàn)，而社區(qū)議事會擁有一套穩(wěn)定的規(guī)則，規(guī)則的制定需要得到居民集體的同意，在居民充分協(xié)商、授權(quán)之后才可進行改變。

然而，自主治理理論與社區(qū)議事會工作機制有效性因素并不是在每一點都暗契。對于嵌套式企業(yè)而言，自主治理理論認為嵌套式企業(yè)應(yīng)當存在，應(yīng)將占用、供應(yīng)、監(jiān)督、強制執(zhí)行及沖突解決等放在一個多層次的嵌套式企業(yè)中加以組織，而社區(qū)議事會并沒有一套嵌套式企業(yè)。究其原因，奧斯特羅姆提供嵌套式企業(yè)是由于她所研究的公共資源處于區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等具有一定規(guī)模、層級的地域中，問題的解決也是受到多層次組織的影響。而社區(qū)議事會卻不然，因為社區(qū)議事會本身就處于一個最基層的社區(qū)當中，它不同于區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地的公共資源問題，當本身就處于最基層時，也就無需處于嵌套式企業(yè)當中。通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)議事會制度與自主治理理論其實在實際上屬于一種暗契關(guān)系，兩者強調(diào)的核心原則具有一致性。既然自主治理理論能夠運用這些原則成功解決公共資源問題，那么社區(qū)議事會制度能夠有效處理社區(qū)公共資源問題也就不足為奇了。

社區(qū)議事會作為我國社區(qū)自主治理的先進模式，現(xiàn)已在全國范圍內(nèi)流行起來。通過分析棘洪灘街道社區(qū)議事會的具體運行，可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)議事會解決的是困擾社區(qū)發(fā)展的公共資源問題。面對這一難題，社區(qū)議事會主要依靠其工作機制，即多元主體參與、完全信息結(jié)構(gòu)、協(xié)商民主和現(xiàn)場完成、直接匯報解決。而對比奧斯特羅姆長期存續(xù)的公共池塘資源八大相似性，則可以進一步發(fā)現(xiàn)，社區(qū)議事會工作機制有效性發(fā)揮所依賴的相關(guān)因素與長期存續(xù)的公共池塘資源八大相似性因素其實是一種暗契關(guān)系，這也更加證明了社區(qū)議事會確實能夠有效解決社區(qū)公共資源問題。

主要參考文獻

[1][美]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)治理之道[M].余遜達，陳旭東，譯.上海：上海譯文出版社，2012.

[2]陳興淋.組織邊界的理論及其應(yīng)用[J].學(xué)術(shù)界，2008（2）.