成都市雙流區(qū)村（居）民議事會在基層群眾民主自治中的實踐與思考

李聰+黃菊+柏世波+鄭貴安

改革開放以來，中國共產黨團結帶領人民在發(fā)展社會主義民主政治方面取得了重大成就，成功開辟和堅持了中國特色社會主義政治發(fā)展道路，為實現(xiàn)最廣泛的人民民主確立了正確方向。成都市雙流區(qū)在黨中央、省委和市委的正確領導下，沿著中國特色社會主義政治發(fā)展道路前進，以村（居）民議事會為抓手，貫徹落實基層群眾自治的基本政治制度，在基層群眾民主自治中為完善基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出了有益的探索和實踐。

一、雙流區(qū)村（居）民議事會產生的基本背景

按照《村（居）民委員會組織法》的規(guī)定，村（居）民會議、村民代表會議都有議事、決策、監(jiān)督的職能，之所以專門設立村（居）民議事會，是為了更好的發(fā)揮村（居）民民主自治的作用，破解村（居）民會議難召集、村民代表大會難議決、村級事務群眾難參與、村（社區(qū)）兩委難監(jiān)督和基層群眾形式上有權、實際上無權等問題。

《村（居）民委員會組織法》對村（居）民會議、村民代表會議有嚴格的參會人數(shù)規(guī)定。召開村（居）民會議要求18周歲以上的村（居）民都要參加，而且參會人數(shù)必須達到過半數(shù)或者三分之二以上戶的代表，會議才有效;召開村民代表會議，要三分之二以上的代表參會，會議才有效。在這種情況下，召開村（居）民會議、村民代表會議就存在參會人數(shù)多、會議規(guī)模大、會場不好找、開會成本高、會議難組織、人數(shù)到不齊等一系列問題。

村（居）民會議、村民代表會議不好開，導致的結果就是村（社區(qū)）兩委干部逐漸大包大攬、扮演起了代民作主的角色，很多事情都是村（社區(qū)）干部“拍板”，就出現(xiàn)了工作不透明、辦事不公開、群眾不清楚的情況，即使村組干部做的是好事，辦的是正事，也得不到群眾的理解和支持，導致群眾不明白、干部不清白，干部拼命干、群眾冷眼看。尤其是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進程中，村級事務逐漸增加，群眾總認為干部以權謀私，干群矛盾突出。在這樣的背景下，就迫切要求改革，要對村（社區(qū)）基層自治管理的主體、方式、途徑進行轉變。

2008年，成都市推行村民議事會試點工作，雙流區(qū)首創(chuàng)了“村兩委+議事會”的新型基層治理機制，就是在原有村黨組織、村委會的基礎上增設議事會，它是一個“人員規(guī)模適度、能代表群眾利益、具有議事決策監(jiān)督權”的機構，在授權范圍內行使村級自治事務決策權、監(jiān)督權、議事權，討論決定村級日常事務、監(jiān)督村委會工作。雙流區(qū)議事會推行8年以來，不斷優(yōu)化完善基層治理體系，現(xiàn)已形成黨組織領導、議事會決策、村（居）委會執(zhí)行、監(jiān)委會監(jiān)督的“一核多元、合作共治”的基層治理體系。

二、雙流區(qū)村（居）民議事會運行的民主路徑和有益做法

目前，雙流區(qū)134個村（社區(qū)）均建立了議事會制度，全區(qū)共有議事會成員4408人。2015年，全區(qū)議事會成員平均參會率達92.1%;共收集公共服務、經濟發(fā)展等類型議題3315個，通過“議事日”議決議題3238個，涉及資金21845萬元，實現(xiàn)了民事民議、民事民定、民事民辦、民事民管，成為村級治理的有力抓手，受到群眾充分肯定。雙流區(qū)設立村（居）民議事會制度8年來，圍繞中國共產黨的領導、依法治國和人民當家做主，探索了基層群眾自治的民主路徑，建立了“四固四化”制度。

（一）雙流區(qū)村（居）民議事會對基層群眾自治民主路徑的探索

雙流區(qū)村（居）民議事會的運行牢牢把握住村（居）民民主自治這個核心，始終圍繞民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這四個方面堅持和完善基層群眾自治制度。

1.民主選舉。民主選舉是雙流區(qū)村（居）民議事會良好運行的基礎，每個村（社區(qū)）的村（居）民議事會成員21—49人，每個村（居）民小組有兩個以上村（居）民議事會成員名額，村（居）民小組議事會成員不少于5人，規(guī)模較小的，村（居）民小組議事會成員不少于3人。村（居）民議事會召集人通過選舉產生，村（居）民小組議事會召集人，從村（居）民小組議事會成員中選舉產生。村（居）民議事會成員，由各村（居）民小組有選舉權的村（居）民從本小組議事會成員中選舉產生。村（居）民小組議事會成員，由本小組有選舉權的村（居）民選舉產生。

2.民主決策。民主決策是雙流區(qū)村（居）民議事會良好運行的關鍵環(huán)節(jié)，在會前就要求做好議題提出、議題審查、議題告知、征求意見等工作，會中充分保障議事會成員發(fā)表意見的權利，按一人一票原則，對村（居）民會議授權范圍內的事項進行表決，對村（居）民（代表）會議授權范圍以外的村級事務和村（居）兩委重大決定，在廣泛收集民意、民愿基礎上民主建言。

3.民主管理。民主管理是雙流區(qū)村（居）民議事會良好運行的核心內容，村（居）民會議難召開，兩委干部大包大攬，造成了村（居）民形式上有權，實際上無權的問題，雙流區(qū)村（居）民議事會在議事會成員定期走訪聯(lián)系戶的基礎上，行使各項權利并履行各項義務，每月25日定時召開議事會，議決屬于村（居）民自治的重要內容，充分發(fā)揮村（居）民作為基層自治主體民主管理村級事務的重要作用。

4.民主監(jiān)督。民主監(jiān)督是雙流區(qū)村（居）民議事會良好運行的重要組成部分，雙流區(qū)村（居）民議事會的民主監(jiān)督分為議事會對村（居）委會的監(jiān)督，有權撤銷村（居）委會不合適的決定;村（居）務監(jiān)委會對村（居）民議事會的監(jiān)督，監(jiān)督委員會成員全程監(jiān)督會議討論、表決等情況，并對當次會議參會人數(shù)是否符合要求、會議議程是否按照規(guī)定程序、會議討論是否民主、表決結果是否有效等情況簽署意見;村（居）民對村（居）民議事會的監(jiān)督，村（居）民議事會的會議時間、會議地點、參會人員、會議議題、決議情況等要素都要進行公示，村（居）民（代表）會議有權撤銷村（居）民議事會不適當?shù)臎Q定。

（二）建立“四固四化”制度

為了規(guī)范完善村（居）民議事會的運行，更好的發(fā)揮村（居）民議事會在基層自治中的良好作用，雙流區(qū)建立了“四固四化”制度。

1.固定四個時間，促進議事會運行常態(tài)化。固定每月20日、23日、25日分別為議事會議題審查日、會議通知日、議事日和議事結果公告日，破解議事會召開隨意、時間無保障的問題。

2.固定四類人員，促進議事會運行民主化。除應出席會議的議事會成員外，固定村（居）務監(jiān)督委員會、兩委成員、兩代表一委員、提出訴求的黨員群眾等4類人員列席會議，主動納諫接受監(jiān)督。

3.固定四項議程，促進議事會運行規(guī)范化。一是傳達學習上級黨委政府決策部署、重要會議、重要文件精神;二是通報黨務、村（居）務、財務公開情況;三是通報議事會議決事項辦理執(zhí)行情況;四是討論決議當月議題。

4.固定四項制度，促進議事會運行科學化。一是議事會成員聯(lián)系村（居）民制度，明確每名成員聯(lián)系10—15戶群眾;二是議題兩級審查制度，黨組織和監(jiān)委會聯(lián)席會議審查議題后，報鎮(zhèn)（街道）駐村（社區(qū)）工作組審定;三是聯(lián)系指導制度，鎮(zhèn)（街道）黨政主要領導每月逐村指導議事會，區(qū)級部門黨建指導員、鎮(zhèn)（街道）包片領導和駐村干部每月列席指導議事會;四是村級事務決策咨詢制度，全區(qū)建立基層治理、物業(yè)管理、法律法規(guī)等12個專業(yè)咨詢組，為議事會決策提供專業(yè)咨詢

三、雙流區(qū)村（居）民議事會運行中存在的問題

雙流區(qū)探索議事會運行以來，積累了很多有益的經驗和做法，但也存在著一些問題和不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是在議事會整個程序上，部分村（社區(qū)）議事會相對不夠規(guī)范，有的議事會成員走訪聯(lián)系戶不積極，議題征求意見不充分，議題討論不熱烈，歸檔整理不及時、不規(guī)范，議事會記錄本不完整、不全面。

二是在議題方面，一是議題把握不準確，存在越權議題和找不到合適議題的現(xiàn)象。二是提出的來源比較單一，據不完全統(tǒng)計，村（社區(qū)）“兩委”提出的議題占90%以上，其他來源僅占10%。三是議題內容單一，基本上都是關于公共資金使用的議題，缺乏有效管理村級事務的方式方法智慧調整的議題。

三是個別議事會成員能力素質與工作要求不適應。一些議事會成員對民主的認識有偏差，個別議事會成員全局觀念、大局意識不強，講局部利益多、顧集體利益少，重權利輕義務。

四是在村（社區(qū)）議事過程中，部分村（社區(qū)）議事會存在流于“形式”的問題，議事不夠充分，議事會成員發(fā)言不積極，列席人員發(fā)言少，圍繞一個議題展開爭論的情況不多，沒有充分發(fā)揮出集民智議民事的作用。

四、對雙流區(qū)村（居）民議事會的思考與建議

走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，必須堅持中國共產黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心，黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。成都市雙流區(qū)推行議事會8年來，在整個村（居）民議事會的推動設立和基本框架的構建上，是黨領導人民進行中國特色社會主義民主建設發(fā)揮領導核心的主動作為，是一切為了群眾、一切依靠群眾和從群眾中來、到群眾中去的群眾路線的生動實踐。雙流區(qū)村（居）民議事會的設立和運行，更好的保障了人民群眾當家做主，促進了基層群眾自我管理、自我教育、自我服務。在推動村（居）民議事會的規(guī)范運行上，各個層面都制定了相應的規(guī)范性文件，充分體現(xiàn)了黨領導人民依法治國理念的踐行。

人民民主是社會主義的生命，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化，就沒有中華民族的偉大復興?；鶎用裰髯鳛橹袊厣鐣髁x政治建設的重要部分，是實現(xiàn)最廣泛的人民民主的基礎。新形勢要求不斷改進和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式，不斷提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水準。完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，是社會主義民主政治建設的必然要求。

由管理到治理是一個從工作理念、工作方式、制度設計到機制構建，全方位的、艱難的、長期的轉變過程。雙流區(qū)村（居）民議事會的探索實踐還有很長的路要走，有很多地方需要完善規(guī)范。當前，關鍵要貫徹落實好相關的制度辦法，并在日常的工作中不斷發(fā)現(xiàn)和解決新情況新問題，特別是要注意構建長效的工作機制

（一）進一步強化黨的領導

村（居）民議事會接受村（社區(qū)）黨組織領導，村（居）民議事會由村（社區(qū)）黨組織書記負責召集并主持，可以說，村（社區(qū)）黨組織書記相當程度上決定著村（居）民議事會運行的好壞。要進一步選優(yōu)配強村（社區(qū)）黨組織書記，由責任感強、熱心公共事務、懂政策、明程序的黨員擔任村（社區(qū)）黨組織書記，將村（社區(qū)）議事會運行情況作為考評重要依據，推動建立能上能下制度，切實保障村（居）民議事會運作中黨的領導核心作用。

（二）加大對議事會成員的培訓力度

好的制度要產生好的效果，還需要人來執(zhí)行，議事會成員的能力素質可以通過學習教育得到顯著提升。通過培訓學習教育，提高議事會成員為民服務意識、有序議事意識、當家作主的意識，提高議事會成員民主議事、規(guī)范議事、科學議事的能力，讓議事會成員真正做好信息員、參謀員、宣傳員。

（三）提高議事會議題的質量

要明確村（居）民議事會的權力邊界，確定由村（居）民會議授權的事項才能作為議題進行決議，明確屬于村（社區(qū)）兩委決定的事項，村（居）民議事會不應越權議事，防止議事會成為村（社區(qū)）兩委推卸責任不敢擔當?shù)摹皳跫啤薄?/p>

（四）激發(fā)群眾的政治參與意識

有的群眾議事會成員對涉及到自身利益的事情才關心，事不關己就漠不關心，要通過宣傳教育，更好的引導群眾認識到自身利益和集體利益的密切關系，增強集體責任感和榮譽感，增強參與村（社區(qū)）事務的積極性，要能將與集體利益密切相關的問題發(fā)現(xiàn)出來，通過村（社區(qū)）議事會集思廣益解決現(xiàn)實問題。

（五）落實好各項規(guī)章制度

為促進村（民）議事會的規(guī)范化運行、雙流區(qū)圍繞議事程序、議事日、議事會成員管理、監(jiān)委會、部門指導等制發(fā)了多個文件，好的制度要起到好的效果，關鍵還在于執(zhí)行，上級部門要定期不定期對村（居）民議事會運行情況進行檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題要立即責成整改，要解放思想實事求是，對不和時宜的規(guī)定進行調整，不斷完善各項規(guī)章制度。

黨中央提出要擴大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。習近平總書記也指出“保證和支持人民當家作主不是一句口號、不是一句空話，必須落實到國家政治生活和社會生活之中?！彪p流區(qū)要繼續(xù)堅持以村（居）民議事會作為落實基層民主的著力點，不斷完善基層民主制度，暢通民主渠道，健全議事機制，保障人民當家作主。