政府投資項目決策中公眾參與問題研究

摘要：公眾的適度參與有助于政府投資項目決策有效性的提升，本文圍繞公眾參與的主體范圍和基本方式、項目決策公眾參與方式的選擇和制度保障等進行了深入分析和論述，認為應(yīng)該根據(jù)項目的特性（即公益性和專業(yè)性的強弱）適用不同的參與方式，并提出通過建立和完善政府回應(yīng)制度、公開聽證制度和專家論證制度等以保障公眾的有效參與，進而提升決策質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：項目決策 公眾參與 制度保障

政府投資項目決策中公眾的參與程度與決策有效性之間存在密切聯(lián)系，但二者之間并非簡單的正相關(guān)關(guān)系，過度的參與往往會抑制政府項目投資決策的有效性，只有適度參與才會促進政府投資項目決策有效性的提升。如何通過制度的設(shè)計來保障政府投資項目決策中公眾的適度參與是需要解決的重要問題。

一、公眾參與的主體范圍和基本方式

近年來，出于市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實要求和政治實踐的逐步認同，公眾參與在我國各級立法、行政決策、政府管理和基層治理中廣泛出現(xiàn)，但總體上公眾參與體制的制度化程度較低，公眾缺乏可依據(jù)的法律規(guī)則和程序規(guī)范對公共決策施加影響。[1]究其原因，在于公共決策的專業(yè)性要求和公眾參與的民主性要求之間較難平衡，特別是作為政府投資項目決策，其相對于一般公共決策具有更高的專業(yè)屬性，其決策自主權(quán)與參與權(quán)之間的矛盾更是難以回避。為把握好適度參與的邊界，找準專業(yè)性與參與性的合理平衡，必須直面與適度參與相關(guān)的兩個基本要素，包括參與的主體（即公眾參與政府投資項目決策的主體范疇）和參與的方式（即公眾影響決策的途徑或方式）。

對于公眾參與的主體范圍，學(xué)界認識存在差異，大部分學(xué)者在研究和界定公眾參與的內(nèi)涵和定義時只是對參與主體籠統(tǒng)的加以表述，對參與主體并未做出明確的界定，只是籠統(tǒng)的指出參與的主體是公民和群眾。[2]也有學(xué)者對公眾參與的范圍進行了明確的厘定，將其界定為“利益相關(guān)者”，[3]但筆者認為，將公眾參與的主體限定為與決策過程和結(jié)果存在利害關(guān)系的利益相關(guān)群體在認識上有失偏頗，因為在包括政府投資決策在內(nèi)的公共決策過程中，不乏大量與決策并無直接利害關(guān)系，但基于個體的專業(yè)優(yōu)勢、價值偏好、公民良知和社會責(zé)任感而參與公共決策的評論并對決策施加影響者（通常稱為專家），如果將這一群體排除在公眾參與主體之外，與這一制度的設(shè)計初衷和實踐需求難免背道而馳，這一點在政府投資決策中更是如此。政府投資項目決策參與的主體應(yīng)該既包括與決策事項具有利害關(guān)系的一般公眾，也包括對政府投資決策進行分析論證且與決策事項毫無利害關(guān)系的專家學(xué)者。

關(guān)于公眾參與決策的方式，學(xué)界的認識存在較大差異，代表性的觀點有以下幾種：“美國學(xué)者謝莉﹒R﹒安斯汀在《市民參與的階梯》一文中， 根據(jù)公眾意見的效力大小把公眾參與決策的方式分為八類： 包括操縱、治療、通知、咨詢、安撫、伙伴、代理權(quán)力、市民控制”。[4]“OECD公眾參與形式藍本則將公眾參與形式主要概括為關(guān)鍵公眾接觸、公民調(diào)查、公眾通知和評論程序、公開聽證、顧問機構(gòu)等”。[5]國內(nèi)有學(xué)者總結(jié)出公眾參與行政決策的基本形式有意見征求、座談會、聽證會、公告評價、媒體轉(zhuǎn)達意見、利害關(guān)系人提出自己決策提案以及全民公決等。[6]“臺灣地區(qū)學(xué)者許宗力根據(jù)公眾意見的效力標準把公眾參與分為陳述意見、聽證、參與決定、公民投票”。[7]綜合國內(nèi)外學(xué)者的理論觀點和公共決策實踐，筆者將包括政府投資項目決策在內(nèi)的公共決策參與方式歸納為以下四種：

（一）公眾評論

是指行政機關(guān)將擬決事項有關(guān)情況公之于眾，公眾通過書面或口頭的方式表達自己的意見。這是一種最基本的參與形式，參與強度較弱。其優(yōu)點在于成本經(jīng)濟，容納公眾參與的主體量大，特別是在網(wǎng)絡(luò)信息時代，大量信息可以通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布和接受，無需花費大量的人力、物力和財力將眾多參與主體組織起來進行解釋和討論。其缺陷在于可能使決策者被大量“意見”所淹沒，往往會影響行政效率。加之公眾評論反饋的意見只起參考作用，對決策者的限制缺乏剛性，往往流于形式，無法真正促進科學(xué)理性決策。

（二）公開聽證

是指行政機關(guān)在進行重大決策時，選擇具有代表性的社會公眾，通過陳述、交流、協(xié)商直至抗辯，最終形成決策結(jié)論的一種公眾參與形式。其優(yōu)點在于能激勵決策參與者充分表達意見并進行現(xiàn)場質(zhì)證，便于揭示各方主張的利弊得失，為行政機關(guān)提供較為充分的決策信息。同時，要求根據(jù)聽證記錄進行決策，有利于參與者的決策參與權(quán)真正得到尊重和落實。但是，公開聽證的對抗式程序容易擴大行政決策成本，造成公共資源浪費。

（三）專家論證

是指相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)專家就行政機關(guān)提出的決策事項和內(nèi)容從專業(yè)技術(shù)角度提出意見，供行政機關(guān)決策時參考。它是公眾參與的又一重要形式，類似于OECD國家中的顧問機構(gòu)（Advisory bodies）。專家論證能夠基于技術(shù)專家超然獨立的地位和對科學(xué)負責(zé)的態(tài)度，抑制行政自由裁量權(quán)的過度發(fā)揮，克服利害關(guān)系人參與可能會出現(xiàn)的“利益牽引”或“出賣公益”等問題。加之專家論證形成的參與意見相對集中，不會造成“參與爆炸”，而且能夠在一定程度上解決對抗式參與造成的資源過度耗費。但是，行政機關(guān)也有可能會利用專家論證來支持或粉飾自己預(yù)設(shè)的決策偏好，利用專家論證躲避公眾對決策選擇的批評。

（四）公眾投票

是指公眾通過投票表決直接完成決策，沒有中間環(huán)節(jié)的一種決策方式。它等同于安斯汀《市民參與的階梯》一文中的“市民控制”方式。有學(xué)者認為“這種具有決定權(quán)的參與方式一般只涉及國家主權(quán)等重大政治問題，對于專業(yè)性和技術(shù)性較強的行政決策不太適用”。[8]作者認為，政府投資項目決策作為一種典型的團體決策，在當今許多國家都是由民意代表通過合議制的形式形成決策結(jié)論，因此在代議民主制度下，包括政府投資項目決策在內(nèi)的諸多公共決策行為并不完全排斥公眾投票這一決策參與方式。

二、項目決策公眾參與方式的選擇

具體到政府投資項目決策，如何把握好適度參與的邊界，找準專業(yè)性與參與性的合理平衡，選擇與政府投資項目決策相匹配的決策參與形式，是保證參與有效運行進而實現(xiàn)政府投資項目科學(xué)有效決策的關(guān)鍵。

（一）公眾評論參與方式的適用性分析

公眾評論包括兩種形式，一種是針對不特定對象的公開征詢，我國在規(guī)則制定時的征求意見以及決策時的問卷調(diào)查都屬此類。二是針對特定對象的定向咨詢。比如美國的規(guī)章制定協(xié)商委員會就是其典型形式。[9]類似于我國由行政機關(guān)主導(dǎo)的意見征求或座談會。

這種參與方式具有參與主體廣泛多元、參與時間和地點限制小、參與成本相對較低等優(yōu)點。但也存在“信息泛濫”造成意見整理及回復(fù)困難、政府回避正面矛盾以及缺乏回應(yīng)機制導(dǎo)致公眾消極參與等弊端。政府投資項目決策是否適用公眾評論的參與方式，應(yīng)該具體問題具體分析，對于專業(yè)性較強的政府投資項目決策應(yīng)該排斥這種參與方式的適用，因為專業(yè)性要求較高，對公眾評論帶來的信息需求就較小，加之如果對公共評論的回應(yīng)性提出要求，還會額外增加決策者的負擔(dān)。相反，對于公益性強而專業(yè)性較弱的政府投資項目，特別是事關(guān)發(fā)展全局的重大公益性投資項目，則應(yīng)強化公眾評論的決策參與方式。我國在實施重大公益性建設(shè)項目決策過程中進行的意見征詢、公眾調(diào)查、項目公示等活動都是這一認識的實踐印證。問題是如何通過制度的設(shè)計來規(guī)范這類公眾評論參與方式以揚長避短。

（二）公開聽證參與方式的適用性分析

公開聽證具有保障決策參與者各方現(xiàn)場陳述質(zhì)證、充分表達意見并根據(jù)聽證意見實施決策的制度優(yōu)勢。具體到政府投資項目決策過程中，公開聽證搭建了一個決策參與者相互交流和溝通的平臺，有助于公眾利益的表達和利益的平衡，可以在一定程度上提高項目建設(shè)的公眾可接受度?？偟膩碚f，公開聽證作為一種公眾深度參與決策的形式，完全適應(yīng)政府投資項目決策的需要，是比較適合和可行的決策參與形式，對于其在運行中存在的參與主體代表性不夠強、聽證程序不夠規(guī)范等問題完全可以通過制度的設(shè)計和規(guī)范加以糾正和完善?？紤]到聽證引起的行政決策成本擴大問題，可以考慮將公開聽證參與方式的適用范圍限定在事關(guān)公眾切身利益的重大政府投資項目決策范圍之內(nèi)，這樣既發(fā)揮了公開聽證對于提高政府投資項目決策公眾參與度進而提升項目決策科學(xué)性、民主性和有效性的制度優(yōu)勢，又可以防止這種參與方式的廣泛適用而造成決策成本的升高和公共資源的浪費。

（三）專家論證參與方式的適用性分析

專家論證除克服公開聽證固有的參與成本較高和公眾評論存在的信息過量難以回應(yīng)的問題，以及利害關(guān)系人參與不可避免的利益偏好弊端，更重要的是在建設(shè)項目決策中專家的純技術(shù)考量能快捷、有效、深入的為決策者提供有用信息，能夠利用自身的知識儲備和研究分析能力做出理性分析和判斷以強化建設(shè)項目決策的技術(shù)理性，而且專業(yè)的論證及其科學(xué)的依據(jù)也必然會對行政自由裁量權(quán)在一定程度起到抑制作用，從而提升項目決策的有效性，這在專業(yè)性較強的政府投資項目決策中尤其如此。但是，現(xiàn)實操作中專家論證往往流于形式，專家論證符號化和空洞化現(xiàn)象嚴重，沒有很好地發(fā)揮對項目決策的技術(shù)支撐作用和對政府公權(quán)的引導(dǎo)限制作用，這些都源于專家論證制度化的缺失，表現(xiàn)為專家論證適用范圍無依據(jù)、專家論證過程不公開、專家選擇標準不明確、專家論證程序不規(guī)范、專家論證效力無保障等問題，專家論證制度往往成為政府體現(xiàn)決策正當性和回避公眾監(jiān)督的“獨門暗器”，走向制度功能的反面。總之，專家論證的參與方式與專業(yè)性較強的政府投資項目決策具有適用性，關(guān)鍵是要通過制度的設(shè)計和完善以發(fā)揮專家論證參與方式對科學(xué)有效決策的促進作用，同時對其存在的弊端加以控制和規(guī)避。

（四）公眾投票參與方式的適用性分析

由于政府投資決策本質(zhì)上是一種團體性決策，前文提到在代議民主制度下，政府投資項目決策并不完全排斥公眾投票的決策參與方式。根據(jù)各國的立法和實踐，由公眾直接或者通過代議機關(guān)對特別重大的政府投資項目進行投票表決是公眾參與政府投資項目決策的典型形式。可見，公眾投票理應(yīng)適用于事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大政府投資項目決策，問題是公眾表決參與重大政府投資項目決策的參與主體、參與程序、投票人的責(zé)任等問題缺乏明確的法律依據(jù)和規(guī)范，需要法律制度的跟進。

綜上，在政府投資項目決策參與形式的選擇上，對于公益性強而專業(yè)性較弱的政府投資項目應(yīng)強化公眾評論的決策參與方式；對于事關(guān)公眾切身利益的重大政府投資項目應(yīng)適用公開聽證的參與方式；對于專業(yè)性較強的政府投資項目決策適宜專家論證的參與方式；對于事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局和國民經(jīng)濟發(fā)展命脈的重大政府投資項目決策則適合公民投票的決策參與方式。

三、項目決策公眾參與的制度保障

確定了政府投資項目決策參與的形式后，面臨的問題就是如何結(jié)合我國特有的制度環(huán)境和基礎(chǔ)，通過具體法律制度的設(shè)計和完善，以保障決策參與功能的有效發(fā)揮。本文主要就政府回應(yīng)制度、公開聽證制度和專家論證制度進行分析并提出完善有關(guān)法律制度的設(shè)想。

（一）政府回應(yīng)制度

在我國，公眾評論參與方式的形式多樣，但存在一個共同的弊端就是參與的有效性不足，其主要根源在于回應(yīng)機制的缺失，表現(xiàn)在公眾意見是否得到采納完全取決于政府的主觀意愿，公眾意見往往被決策者拒絕和忽視，公眾評論的參與形式成為走過場的形式主義和政治點綴。因此，通過立法確立政府投資項目決策政府回應(yīng)制度就顯得尤為重要，政府回應(yīng)制度要求政府將公眾意見采納與否及其理由向決策參與者予以回復(fù)和反饋，并將此作為一項基本的程序義務(wù)。只有這樣才能激發(fā)公眾參與的熱情，表現(xiàn)出對政府投資項目決策更多的關(guān)注，提升公眾參與的有效性。

（二）公開聽證制度

根據(jù)我國現(xiàn)有立法，只有《立法法》、《行政處罰法》、《行政許可法》和《價格法》規(guī)定了聽證制度，但在政府投資項目決策領(lǐng)域，仍然缺乏法律層面的依據(jù)。因此，充分借鑒國外相關(guān)制度和國內(nèi)其他領(lǐng)域的聽證制度成熟做法，通過立法構(gòu)建政府投資項目決策聽證法律制度很有必要。[10]在具體的制度設(shè)計上要規(guī)范以下內(nèi)容：

1、聽證的參與主體

要注重代表的完善性，至少應(yīng)包括政府代表，即與項目建設(shè)相關(guān)的政府部門代表；專家代表即與項目建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者代表；群眾代表即項目建設(shè)所在地與項目建設(shè)具有利害關(guān)系的企業(yè)和個人。

2、聽證的適用范圍

從橫向來講，考慮到聽證成本較高問題，應(yīng)將公開聽證參與方式的適用范圍限定在事關(guān)公眾切身利益的重大政府投資項目范圍之內(nèi)，那么何為“重大”則應(yīng)以項目的投資規(guī)模和項目的作用、地位、影響范圍以及社會關(guān)注度作為考量標準。從縱向來講，并非決策的每個環(huán)節(jié)都進行聽證，按照我國目前的基本建設(shè)程序規(guī)定，建議在項目的立項環(huán)節(jié)和征地拆遷補償環(huán)節(jié)實行公開聽證制度。

3、聽證的基本程序

首先是聽證的啟動，應(yīng)包括法律規(guī)定、行政機關(guān)決定和當事人意定三種啟動標準，法律規(guī)定是指法律規(guī)定的實施項目決策應(yīng)當聽證的事項；行政機關(guān)決定是指行政機關(guān)認為需要聽證的涉及公共利益的重大政府投資項目決策事項；當事人意定是指行政機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，在作出決策前告知利害關(guān)系人享有聽證的權(quán)利，是否啟動聽證程序由相對人自主決定。其次是聽證的過程，包括聽證信息的通知公告、聽證主持人的指定和回避、聽證過程中的證據(jù)提交和申辯質(zhì)證、聽證筆錄的制作和確認等。最后是聽證結(jié)果的運用，可以考慮引進《行政許可法》所確立的聽證“案卷排他性”原則，規(guī)定聽證筆錄應(yīng)該作為政府投資項目決策的唯一依據(jù)。

（三）專家論證制度

我國到目前為止已經(jīng)建立了一些有關(guān)專家論證的參與規(guī)范，但總體上缺乏權(quán)威統(tǒng)一的規(guī)定，僅限于一些規(guī)范性文件層面的零散規(guī)定，缺乏法律法規(guī)層次的系統(tǒng)規(guī)范。在具體制度設(shè)置上表現(xiàn)出專家論證過程不公開、專家選擇標準不明確、專家論證程序不規(guī)范、專家論證效力無保障等問題，因此，應(yīng)該通過立法明確以下內(nèi)容：（1）明確專家遴選的標準。將專家知識結(jié)構(gòu)和社會背景的均衡性作為選擇專家的標準，杜絕因為知識結(jié)構(gòu)和社會背景的單一造成專家意見的有失偏頗和利益傾向。（2）確立專家論證的公開制度。一方面是專家遴選的公開，遴選標準、過程和結(jié)果應(yīng)當向社會公示，限制決策機關(guān)選擇專家的無限裁量權(quán)，防止專家成為行政機關(guān)決策傾向的代言人。另一方面是專家論證過程和專家建議方案要向社會公開，接受社會各界的監(jiān)督，這樣可以在保障專家論證功能發(fā)揮的同時，抑制專家自身可能存在的消極懈怠現(xiàn)象。（3）保障專家論證效力。即通過立法強化政府對專家論證的回應(yīng)機制，要在決策結(jié)論中對專家論證意見的采納情況進行解釋說明。

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（張昭，1978年生，陜西省發(fā)展改革委政策法規(guī)處處長，博士。研究方向：法經(jīng)濟學(xué)、宏觀經(jīng)濟管理）