農(nóng)村基層干部怠政現(xiàn)象的原因分析

易新濤

〔摘要〕 當(dāng)前，農(nóng)村基層干部隊(duì)伍中產(chǎn)生怠政現(xiàn)象的原因是多方面的。崗位職責(zé)模糊，缺少必要邊界，工作千頭萬緒，使農(nóng)村基層干部產(chǎn)生了工作上疲于應(yīng)付的倦怠感；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府“一刀切”式的決策，“一竿子插到底”式的執(zhí)行，養(yǎng)成了農(nóng)村基層干部工作上嚴(yán)重的依賴感；降低行政成本的絕對(duì)化推行，客觀上使農(nóng)村基層干部在應(yīng)對(duì)日常工作中產(chǎn)生了一種無奈感；不同指向的各種監(jiān)督相互疊加，具體標(biāo)準(zhǔn)不明確，使農(nóng)村基層干部產(chǎn)生一種難以全身心投入工作的焦慮感；收入較低，上升渠道狹窄，使農(nóng)村基層干部形成對(duì)工作前景的嚴(yán)重失落感。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村基層干部，怠政，為官不為

〔中圖分類號(hào)〕D262.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）05-0051-06

黨的十八大以來，黨中央通過采取一系列有效措施全面從嚴(yán)治黨、正風(fēng)肅紀(jì)，黨風(fēng)政風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)，黨群干群關(guān)系得到了很大的改善。然而，當(dāng)前農(nóng)村基層干部隊(duì)伍在一定程度上存在著怠政現(xiàn)象，即在依法履行職責(zé)、行使權(quán)力過程中呈現(xiàn)出為官不為、“庸懶散”“混日子”“磨洋工”等消極的工作狀態(tài)。它不僅引起廣大群眾的不滿，也引起黨中央的高度重視。2016年1月18日，在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上，習(xí)近平指出，當(dāng)前干部隊(duì)伍中“一個(gè)突出問題是部分干部思想困惑增多、積極性不高，存在一定程度的‘為官不為。對(duì)這個(gè)問題，我們要高度重視，認(rèn)真研究，把情況搞清楚，把癥結(jié)分析透，把對(duì)策想明白，有針對(duì)性地加以解決”。很顯然，治理農(nóng)村基層干部怠政現(xiàn)象，是時(shí)代發(fā)展的應(yīng)然之義。而治理要真正落到實(shí)處，就必須首先弄清其產(chǎn)生的緣由。正如馬克思所說：“研究必須充分地占有材料，分析它的各種發(fā)展形式，探尋這些形式的內(nèi)在聯(lián)系。只有這項(xiàng)工作完成以后，現(xiàn)實(shí)的運(yùn)動(dòng)才能適當(dāng)?shù)財(cái)⑹龀鰜??！?〔1 〕111

一、崗位職責(zé)模糊，缺少必要邊界，工作千頭萬緒，使農(nóng)村基層干部產(chǎn)生了工作上疲于應(yīng)付的倦怠感

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府事實(shí)上是一個(gè)全能型組織。按照《中國共產(chǎn)黨章程》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等相關(guān)法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委屬于黨的基層級(jí)織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的政權(quán)組織。在現(xiàn)實(shí)中，它們承擔(dān)著貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策和上級(jí)的指示、命令、決定，全面領(lǐng)導(dǎo)本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)，以及教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等，還要執(zhí)行“上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令”，“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”。20世紀(jì)90年代以來，“七站八所”被垂直管理后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府相應(yīng)的權(quán)力大幅減少，但所承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任卻依然如故，在事權(quán)不對(duì)等的現(xiàn)實(shí)面前，“一無權(quán)，二無錢，全靠嘴皮搞宣傳”。而且，基于全心全意為人民服務(wù)的唯一宗旨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府還具有職能擴(kuò)張的一般慣性。加之黨和政府提供的這些公共物品和公共服務(wù)，一般需要較高的成本，在消費(fèi)上的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和不可分割性，客觀上造成了提供這些公共物品和公共服務(wù)的人力成本無限增加。因此，作為全能型組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的工作職責(zé)相對(duì)模糊，缺少工作的基本邊界。上級(jí)部門的行政命令、工作任務(wù)、考核指標(biāo)最終都要層層下壓落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府肩上。除政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、司法、招商、交通、稅收等多項(xiàng)任務(wù)要保質(zhì)保量按時(shí)完成之外，還有諸如計(jì)生、維穩(wěn)、安全、信訪等名目繁多的“一票否決制”和“第一責(zé)任書”。甚至一些銀行、保險(xiǎn)部門的費(fèi)用收繳、發(fā)放等也往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府代為完成。

農(nóng)村“兩委會(huì)”有日益行政化傾向。在2015年6月召開的全國農(nóng)村基層黨建工作座談會(huì)上，習(xí)近平再次強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村工作千頭萬緒，抓好農(nóng)村基層組織建設(shè)是關(guān)鍵，無論農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)如何變化，無論經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織如何發(fā)育成長，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動(dòng)搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱”。在現(xiàn)實(shí)中，村黨支部不僅要承擔(dān)各級(jí)黨委下達(dá)的工作任務(wù)，還要組織本地黨務(wù)活動(dòng)，開展支部創(chuàng)建工作。按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)一方面要負(fù)責(zé)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治事務(wù)；另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府“對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”，“人民政府有關(guān)部門委托村民委員會(huì)開展工作”，村民委員會(huì)事實(shí)上被視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的下級(jí)機(jī)關(guān)，被披上濃厚的行政外衣，甚至被納入政府管理體系，承擔(dān)著基層政府下達(dá)的大量行政事務(wù)。“上面千條線，下面一根針，大事小情總要穿過這根針”。千頭萬緒、紛繁復(fù)雜、無邊無際的各種工作轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)村“兩委會(huì)”。一些地方農(nóng)村“兩委會(huì)”不得不修建辦公大樓，進(jìn)行職能分工，設(shè)立專門的辦公室，建立上下班、值班等制度，甚至設(shè)有專門的食堂。

農(nóng)村基層干部的具體崗位職責(zé)也缺少明確的界域，工作難度大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府、農(nóng)村“兩委會(huì)”所肩負(fù)的繁重任務(wù)得由基層干部來完成。除了比較明確的職責(zé)外，基層干部，甚至包括農(nóng)村“兩委會(huì)”的委員，在工作職責(zé)上無一例外地都要“完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他各項(xiàng)工作”。由于直接服務(wù)基層廣大群眾，點(diǎn)多、線長、面廣，涉及千家萬戶，因此，農(nóng)村基層干部不得不承擔(dān)繁雜的日常工作，還要面對(duì)各類錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾和問題。在當(dāng)前，由于我國改革步入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，社會(huì)轉(zhuǎn)型勢(shì)不可擋，利益關(guān)系多樣化，價(jià)值理念多元化，農(nóng)民的政治、經(jīng)濟(jì)等利益訴求各異，各類矛盾更加凸顯且交織互聯(lián)，發(fā)展任務(wù)更加繁重，工作局面顯得更加復(fù)雜，工作難度越來越大。因此，農(nóng)村基層干部常年忙于各種事務(wù)，難有歇息，年復(fù)一年，如履薄冰，身心日益疲憊。

要解決這個(gè)問題，就必須結(jié)合農(nóng)村和農(nóng)村工作的具體實(shí)際，明確農(nóng)村基層組織及其干部的工作邊界，制訂清晰且具體的職責(zé)清單。為了認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)全面深化改革的要求，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2015年3月24日印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，要求通過建立權(quán)力清單和相應(yīng)責(zé)任清單制度，進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府工作部門職責(zé)權(quán)限，為制訂農(nóng)村基層干部的職責(zé)清單提供了基本前提和行動(dòng)指南。按照上述指導(dǎo)意見的精神，根據(jù)農(nóng)村工作實(shí)際、農(nóng)村基層組織的定位和職能分工，明確農(nóng)村基層干部的工作邊界，給農(nóng)村基層干部制訂明確且具體的職責(zé)清單，主要包括責(zé)任事項(xiàng)、職責(zé)邊界等內(nèi)容，明確而具體地規(guī)范基層干部哪些可為哪些不可為，應(yīng)該干什么不該干什么，以及必須承擔(dān)的責(zé)任。在制訂農(nóng)村基層干部職責(zé)清單的過程中，要注意幾個(gè)問題：一是堅(jiān)持黨組織在農(nóng)村工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位；二是將作為基層國家行政機(jī)關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和作為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織的村民委員會(huì)相區(qū)別；三是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持有限政府原則，理清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，即必須運(yùn)用國家強(qiáng)制力來維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序運(yùn)行的領(lǐng)域和問題由政府實(shí)施有效治理，將市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的問題交由市場(chǎng)來解決，將社會(huì)自治的問題交給社會(huì)組織和社會(huì)力量；四是充分考慮農(nóng)村工作的實(shí)際和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的需要；五是在理順職能的前提下制訂出農(nóng)村基層干部的職責(zé)清單，而不是在現(xiàn)有職能體系下具體工作分工的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)化。制訂職責(zé)清單，明確規(guī)范農(nóng)村基層干部做什么不做什么，有利于消除他們心中可為不可為的困惑，也讓他們從千頭萬緒、長年累月的疲于奔命中解脫出來，真正做到給他們降壓減負(fù)，從而有利于他們?cè)诟L時(shí)間內(nèi)，以飽滿的精神狀態(tài)高效率地服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府“一刀切”式的決策，“一竿子插到底”式的執(zhí)行，養(yǎng)成了農(nóng)村基層干部工作上嚴(yán)重的依賴感

按照既定的體制和制度設(shè)計(jì)，在堅(jiān)決執(zhí)行黨和國家的大政方針、確保全國政令統(tǒng)一和暢通的前提下，縣（市）及以上黨委和政府要全面領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各項(xiàng)事業(yè)，有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有步驟穩(wěn)妥地推行各項(xiàng)改革措施，通過決策、執(zhí)行、監(jiān)督和控制等途徑，集中人力、物力、財(cái)力，有序推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，在現(xiàn)實(shí)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、控制中，一些地方仍然存在著權(quán)力過分集中的問題。

在宏觀決策方面，一是為了整體發(fā)展和工作的“一盤棋”，加之對(duì)重大事項(xiàng)的界定過于籠統(tǒng)模糊，縣（市）及以上黨委和政府的決策范圍越來越廣，決策的事務(wù)越來越多，近乎于事無巨細(xì)，漫無天際，無所不包，無所不容。二是由于有些領(lǐng)導(dǎo)不注重事前充分的調(diào)查研究，不重視將中央和上級(jí)要求與本地實(shí)際有機(jī)結(jié)合，不注重征求廣大群眾和專家智囊的意見建議，不重視應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)決策的具體方法和技術(shù)，有些決策質(zhì)量不高。主要表現(xiàn)為有些決策只是對(duì)中央和上級(jí)文件的簡(jiǎn)單照抄照搬；有的決策根本不顧本地實(shí)際，沒有城鄉(xiāng)之分、區(qū)域之別，千篇一律、“一刀切”；決策之間不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，甚至矛盾；朝令夕改，前后脫節(jié)；決策方案理想化，實(shí)際操作性差。面對(duì)這種決策，農(nóng)村基層政權(quán)組織及其干部難有發(fā)揮主觀能動(dòng)性的空間和可能，只能被動(dòng)地服從；而面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)實(shí)際和情況各異的服務(wù)對(duì)象時(shí)，他們又顯得無所適從，不知所措，左右為難，一臉茫然。

在實(shí)際工作中，一些制定政策的上級(jí)黨委和政府常常任意改變既定政策。如何兼顧發(fā)展與和諧這兩者之間的關(guān)系，成為考驗(yàn)農(nóng)村基層組織和廣大基層干部的一個(gè)重大課題。他們既要在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中帶領(lǐng)農(nóng)民致富，又要確保農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，乃至化解矛盾糾紛、處置突發(fā)事件；還要結(jié)合本地實(shí)際，公平公正地落實(shí)農(nóng)村合作醫(yī)療、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等各項(xiàng)民生舉措，切實(shí)解決群眾生產(chǎn)生活中的實(shí)際困難?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村基層政權(quán)組織及其干部被夾在“兩扇磨”即上級(jí)政府和廣大農(nóng)民群眾的中間。如果不認(rèn)真完成上級(jí)下達(dá)的指令，上級(jí)組織不滿意；如果不從農(nóng)民群眾的切身利益出發(fā)考慮，解決他們的實(shí)際問題，“硬來”和“蠻干”，既不符合黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨，也得不到群眾的認(rèn)同，甚至?xí)l(fā)矛盾和群體性事件，影響社會(huì)穩(wěn)定和諧。因此，在土地征用、公共拆遷、補(bǔ)償分配等事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益的工作中遇到阻力時(shí)，為了消除意見、化解矛盾、確保任務(wù)完成，一些上級(jí)機(jī)關(guān)常常隨意改變既定政策，使農(nóng)村基層組織及其干部更是落得兩頭不討好。

在具體工作中，縣（市）及以上黨委和政府及其領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)直接深入到農(nóng)村社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)第一線，耳聞目睹工作實(shí)際，直接給基層黨委和政府布置工作，提出要求，實(shí)行面對(duì)面的領(lǐng)導(dǎo)，這樣有利于增強(qiáng)工作的指導(dǎo)性，同時(shí)還能掌握工作過程中的實(shí)際情況，糾正偏差，使工作少走彎路。但是，在現(xiàn)實(shí)中，一些縣（市）及以上黨委和政府以指導(dǎo)、把關(guān)、督促、協(xié)調(diào)、服務(wù)的名義，強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一的原則，牽著鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)等基層組織的鼻子轉(zhuǎn)，凡事都要“一竿子插到底”，依靠自上而下的管制模式，采用赤裸裸的行政干預(yù)、無休止的評(píng)估檢查、嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制等手段，依靠政權(quán)強(qiáng)制力來完成各種管理目標(biāo)。在此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨委、政府乃至于農(nóng)村“兩委會(huì)”就難免變成主要面對(duì)上級(jí)、被動(dòng)完成上級(jí)任務(wù)、嚴(yán)格服從上級(jí)指令的附屬性機(jī)構(gòu)。長此以往，“等、靠、要”就有可能逐步成為農(nóng)村基層組織及其干部工作的“路徑依賴”：等政策、等文件、等指令、等“天上掉餡餅”，靠國家、靠上級(jí)、靠支持、靠時(shí)來運(yùn)轉(zhuǎn)，要資金、要項(xiàng)目、要條件、要包治百病的靈丹妙藥；把自己置身事外，消極應(yīng)對(duì)眼前或日常工作，盼著“上頭”出文件、出辦法、出措施，然后依葫蘆畫瓢；一旦遇到困難，就左顧右盼，“等一等、看一看、望一望”。

針對(duì)上述情況，地方黨委和政府確實(shí)應(yīng)該提高決策科學(xué)化水平，實(shí)施分級(jí)治事、分層負(fù)責(zé)的原則，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層政府及其干部履職的必要指導(dǎo)。具體來說，一是縣（市）及以上地方政府決策要科學(xué)化?！翱たh治，天下安”。縣（市）及以上地方黨委政府決策科學(xué)化是我國政治體制改革的重要目標(biāo)，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的核心內(nèi)容，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。要達(dá)到?jīng)Q策科學(xué)化，就必須清晰界定重大事項(xiàng)決策的界域；全面正確地領(lǐng)會(huì)中央和上級(jí)文件的精神實(shí)質(zhì)，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，掌握豐富而系統(tǒng)的決策信息，并將中央和上級(jí)要求與本地實(shí)際有機(jī)結(jié)合；按照科學(xué)的決策程序，依靠專家，征求人民群眾意見，運(yùn)用科學(xué)的決策技術(shù)和科學(xué)的思維方法，將原則的剛性和策略的柔性相結(jié)合，注重決策之間的系統(tǒng)性，維護(hù)政策的穩(wěn)定性等。二是分級(jí)治事，分層負(fù)責(zé)。在決策的執(zhí)行中，要堅(jiān)持分工明確、分級(jí)治事、民主管理和分層負(fù)責(zé)的原則，各司其職、各負(fù)其責(zé)，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)。這樣既能因地制宜，靈活權(quán)變，提高決策的執(zhí)行效率，又能充分發(fā)揮縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。三是對(duì)農(nóng)村基層政府及其干部履行職能予以必要的指導(dǎo)、把關(guān)、督促、協(xié)調(diào)、服務(wù)。基層干部是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的帶頭人，是貫徹執(zhí)行黨在農(nóng)村的路線、方針、政策的基本力量。但是，部分農(nóng)村基層干部思想觀念不活、履職意識(shí)不強(qiáng)，他們的素質(zhì)和能力與工作職責(zé)的要求之間、現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)與黨和政府的囑托以及人民群眾的期盼之間還存在著很大的距離，他們的工作也常常受到各種主客觀因素的影響。因此，縣（市）黨委政府要通過思想引領(lǐng)、教育引導(dǎo)、政策把關(guān)、工作督促、人事協(xié)調(diào)、服務(wù)保障等路徑，不斷增強(qiáng)和提升農(nóng)村基層干部的履職執(zhí)行力。

三、降低行政成本的絕對(duì)化推行，客觀上使農(nóng)村基層干部在應(yīng)對(duì)日常工作中產(chǎn)生了一種無奈感

由于行政職能錯(cuò)位且改革進(jìn)程緩慢、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、預(yù)算制度不健全、監(jiān)管乏力等原因，我國的行政成本居高不下，突出地表現(xiàn)為“三公”消費(fèi)逐年攀升。因此，嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)，降低行政成本，是服務(wù)于民、取信于民和樹立政府威信、提升政府親和力、有效遏制腐敗、弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的迫切要求。

誠然，縣（市）及以上黨政機(jī)關(guān)可以借助計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、通訊技術(shù)，將工作指令層層下達(dá)，直至農(nóng)村基層政權(quán)組織及其干部，又通過工作總結(jié)匯報(bào)材料的層層上達(dá)以實(shí)現(xiàn)督促檢查之功能，確實(shí)能夠達(dá)到嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)、降低行政成本的要求。然而，在接到上面“千根線”的各種工作指令后，農(nóng)村基層組織及其干部顯然不能依靠發(fā)布命令、召開會(huì)議、下發(fā)文件、下達(dá)指示等方式來推動(dòng)工作，而要面對(duì)千家萬戶，一一去落實(shí)。由于歷史條件、傳統(tǒng)習(xí)俗、民族習(xí)慣、氣候特點(diǎn)、地形地貌及居民生活習(xí)慣等方面的原因，農(nóng)村居民住戶比較分散，山區(qū)、林區(qū)、牧區(qū)更是山高路遠(yuǎn)，人煙稀少；在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，由于我國長期實(shí)行“以犧牲農(nóng)業(yè)來換取工業(yè)的發(fā)展”戰(zhàn)略，抽多補(bǔ)少，農(nóng)村基礎(chǔ)差、底子薄、條件簡(jiǎn)陋；農(nóng)民群眾大多文化低，見識(shí)窄，思想保守，接受新思想、新事物、新觀念相對(duì)較慢；改革開放以后，農(nóng)民的社會(huì)流動(dòng)性大增，大批的農(nóng)民候鳥式生活在城市和他鄉(xiāng)異地。顯然，農(nóng)村基層組織及其干部開展工作就需要合理的行政成本開支，包括購置和提供必要的交通、通訊等工具，以及汽油費(fèi)、電話費(fèi)等。否則，很難做到挨家挨戶、保質(zhì)保量、按時(shí)高效地完成上級(jí)各級(jí)各類各項(xiàng)的工作任務(wù)。然而，在全面從嚴(yán)治黨的新形勢(shì)下，降低行政成本尤其是嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)有時(shí)也存在絕對(duì)化和“一刀切”現(xiàn)象。所有交通工具的購置費(fèi)和維護(hù)費(fèi)、汽油費(fèi)等開支被嚴(yán)格控制甚至被禁止，本不屬于“三公”經(jīng)費(fèi)范圍的電話費(fèi)、通訊費(fèi)等也被納入嚴(yán)控之列，上層與下層不加區(qū)別、千篇一律地“一刀切”。而且，相關(guān)費(fèi)用的報(bào)銷條件繁多，審批環(huán)節(jié)眾多，手續(xù)繁雜，近乎于苛刻。這種狀況客觀上制約著原本條件艱苦、設(shè)備簡(jiǎn)陋的農(nóng)村基層政權(quán)組織及其干部的工作效率，也極大地磨蝕著他們的工作積極性和主動(dòng)性。

面對(duì)這一問題，上級(jí)黨委和政府應(yīng)充分考慮農(nóng)村工作實(shí)際，本著合理開支的原則，適當(dāng)增加農(nóng)村基層政權(quán)組織的行政成本投入，努力改善和優(yōu)化農(nóng)村基層的工作條件。眾所周知，行政成本是政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，行使其職能而進(jìn)行各種行政活動(dòng)所付出的代價(jià)和消耗的資源。在行政成本開支過大、行政效率低下的當(dāng)今，降低行政成本、提高行政效率成為中國行政體制改革所要解決的緊迫問題。但是，行政成本是一個(gè)中性指標(biāo)，并不是越低越好，應(yīng)該與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相協(xié)調(diào)。農(nóng)村地區(qū)山高路遠(yuǎn)，居住分散；農(nóng)村工作直接服務(wù)基層廣大群眾，點(diǎn)多、線長、面廣，涉及千家萬戶，工作千頭萬緒；工作對(duì)象的特殊性決定了工作主要采取挨家挨戶、面對(duì)面溝通的方式。當(dāng)前，農(nóng)村基層工作的形勢(shì)越來越嚴(yán)峻，所面對(duì)的矛盾和問題更為錯(cuò)綜復(fù)雜，“難溝通、難落實(shí)、難發(fā)展”日益突出，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。因此，農(nóng)村基層工作的行政成本不但不能減少，反而需要適當(dāng)增加。具體來說，地方政府要清楚看到上下有別的現(xiàn)實(shí)，加大統(tǒng)籌安排的力度，在降低行政成本總量的前提下，優(yōu)先保障并適當(dāng)增加農(nóng)村基層組織從事管理工作所必需的行政成本投入；堅(jiān)持繼續(xù)壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)的總體原則，合理調(diào)整地方各層級(jí)之間“三公”經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控縣（市）及以上的“三公”經(jīng)費(fèi)開支，適當(dāng)增加農(nóng)村基層組織下鄉(xiāng)工作的交通費(fèi)、小型交通工具購置費(fèi)、燃油費(fèi)等經(jīng)費(fèi)的開支；堅(jiān)持嚴(yán)格監(jiān)督的原則，對(duì)于確實(shí)屬于下鄉(xiāng)工作所產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用，應(yīng)簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)和手續(xù)，按一定的比例，便捷地予以報(bào)銷。此外，改善和優(yōu)化農(nóng)村基層的工作條件，比如提供必要的交通工具、通訊設(shè)備等。

四、不同指向的各種監(jiān)督相互疊加，具體標(biāo)準(zhǔn)不明確，使農(nóng)村基層干部產(chǎn)生一種難以全身心投入工作的焦慮感

眾所周知，當(dāng)前我國正處于全面深化改革的攻堅(jiān)階段，時(shí)逢經(jīng)濟(jì)增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”時(shí)期，面臨著“四大危險(xiǎn)”“四大考驗(yàn)”“利益固化藩籬”等“命運(yùn)性問題”。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，只有全面從嚴(yán)治黨，才能真正地?fù)?dān)負(fù)團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民全面建成小康社會(huì)、推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史重任。在此背景下，對(duì)農(nóng)村基層組織及其干部，加強(qiáng)監(jiān)督力度，擴(kuò)大監(jiān)督范圍，增強(qiáng)從嚴(yán)效果，自然在情理之中。

但是，現(xiàn)實(shí)中，對(duì)農(nóng)村基層組織和干部的監(jiān)督存在著一些問題。一是監(jiān)督的范圍無限擴(kuò)大，缺乏必要的邊界。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)下，基層干部的社會(huì)聯(lián)系和活動(dòng)空間日益增大，基層干部監(jiān)督工作的領(lǐng)域也隨之拓寬，即工作開展到哪里，權(quán)力行使到哪里，活動(dòng)延伸到哪里，組織的監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里。由此可見，干部監(jiān)督包括黨員干部“八小時(shí)以外”活動(dòng)的監(jiān)督，主要是對(duì)其擁有的權(quán)力及其運(yùn)行的監(jiān)督。但是，這并不等于監(jiān)督無邊無際。無論是黨員干部還是群眾，在國家法律保護(hù)范圍內(nèi)，所享有公民的基本權(quán)利如人身自由的權(quán)利、通信自由和通信秘密受保護(hù)權(quán)利，任何外人都無權(quán)干預(yù)。事實(shí)上，一些地方卻沒有很好地處理好干部監(jiān)督包括“八小時(shí)以外”監(jiān)督權(quán)的邊界，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村基層干部監(jiān)督的邊界無限擴(kuò)大。這種漫無邊際的監(jiān)督，有可能導(dǎo)致監(jiān)督主體力不從心，監(jiān)督工作重點(diǎn)不突出，監(jiān)督效果也將大打折扣，甚至存在公權(quán)侵犯私權(quán)的可能。二是各種監(jiān)督如群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督、司法監(jiān)督等指向不一致，既難以形成合力，又讓監(jiān)督對(duì)象應(yīng)接不暇。應(yīng)該承認(rèn)，這些監(jiān)督的指向確實(shí)不一致，但都指向了黨員干部，從不同的方位監(jiān)督黨員干部正確用權(quán)、廉潔用權(quán)，因而在一定程度上起到了干部監(jiān)督的“疊加效應(yīng)”。同時(shí)也要看到，監(jiān)督主體比較分散，監(jiān)督內(nèi)容不一，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)各異，一些監(jiān)督制度操作性和實(shí)效性不強(qiáng)，諸種監(jiān)督難以形成合力。況且，由于這些監(jiān)督“疊加”，作用于共同的對(duì)象，農(nóng)村基層干部因此不得不疲于應(yīng)付各種監(jiān)督檢查，有時(shí)候反而影響了正常工作。三是監(jiān)督缺乏明確的具體標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，農(nóng)村基層干部的崗位職責(zé)模糊，邊界模糊。因此，除了黨紀(jì)國法規(guī)定的準(zhǔn)則、各級(jí)組織明確的規(guī)定、領(lǐng)導(dǎo)的具體要求外，從總體上說，當(dāng)前的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不具體、不明確，且經(jīng)常變化，監(jiān)督的針對(duì)性不強(qiáng)，監(jiān)督的效果不佳，監(jiān)督的權(quán)威性大打折扣。在全面從嚴(yán)治黨的新形勢(shì)下，隨著監(jiān)督力度的不斷加強(qiáng)，一些農(nóng)村基層干部更加無所適從、不知所措，內(nèi)心深處不自然地產(chǎn)生了恐慌感、焦慮感和迷茫感。

因此，必須制定明確而具體的工作標(biāo)準(zhǔn)，建立健全聯(lián)述聯(lián)評(píng)聯(lián)考機(jī)制，確保對(duì)農(nóng)村基層干部監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。如前所述，當(dāng)前，用最堅(jiān)決的態(tài)度、最嚴(yán)格的措施，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織、干部及其基層工作的監(jiān)督力度是十分必要的。事實(shí)上，近些年來，除了常規(guī)的黨紀(jì)、立法、司法、行政、社會(huì)監(jiān)督以外，通過完善和落實(shí)黨務(wù)、政務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度以及“雙述雙評(píng)”、民主測(cè)評(píng)等制度，將鄉(xiāng)村干部完全置于群眾的監(jiān)督之下，取得了一些可喜的成效。2011年5月23日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》，從加強(qiáng)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的角度，明確規(guī)范了農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)行為，無疑為及時(shí)查找、糾正并嚴(yán)肅處理農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)方面存在的突出問題提供了專門的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。但是，《規(guī)定》在解決農(nóng)村基層干部的怠政問題方面，顯然難以奏效，因?yàn)橄麡O怠政并不在《規(guī)定》所列的禁止行為之中。從總體上看，當(dāng)前加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層組織、干部及其工作的監(jiān)督關(guān)鍵在于如何增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。要確保監(jiān)督的針對(duì)性和有效性，就必須立足農(nóng)村基層工作實(shí)際，依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《中國共產(chǎn)黨章程》及《廉潔自律準(zhǔn)則》《紀(jì)律處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》等法律和規(guī)范性文件，以農(nóng)村基層工作的職責(zé)清單為藍(lán)本，制定明確而具體的工作標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，包括工作事項(xiàng)及其具體要求、基本流程、行為的方式方法和手段等，以解決“做什么”“怎樣做”“做得怎么樣”等問題。同時(shí)，結(jié)合年度考核每年開展一次述職評(píng)議考核。此外，落實(shí)“容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”，要用寬容的心態(tài)來對(duì)待基層干部工作中存在的探索性失誤，并及時(shí)加以糾正。

五、收入較低，上升渠道狹窄，使農(nóng)村基層干部形成對(duì)工作前景的嚴(yán)重失落感

眾所周知，農(nóng)村基層工作繁雜，環(huán)境差，條件簡(jiǎn)陋，強(qiáng)度、壓力和責(zé)任都很大。但是，由于編制預(yù)算、歷史遺留等多方面的原因，如今不少地方基層公務(wù)員尤其是山區(qū)、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層公務(wù)員、社隊(duì)群干，工作工資待遇相對(duì)偏低，晉升空間普遍偏窄，付出與獲得之間存在巨大懸殊。一些干部由此逐漸產(chǎn)生了一種嚴(yán)重的失落感，心灰意冷，飽食終日，不思進(jìn)取。

馬克思認(rèn)為，“在現(xiàn)實(shí)世界中，個(gè)人有許多需要” 〔2 〕326，其中“為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西。因此第一個(gè)歷史活動(dòng)就是生產(chǎn)滿足這些需要的資料，即生產(chǎn)物質(zhì)生活本身” 〔3 〕531。當(dāng)前農(nóng)村基層公務(wù)員整體收入水平不高，在從嚴(yán)治黨的新形勢(shì)下，由于降低行政成本的擴(kuò)大化、絕對(duì)化和“一刀切”的影響，原本依規(guī)給予行政機(jī)關(guān)人員到基層進(jìn)行下鄉(xiāng)蹲點(diǎn)的津貼和誤餐費(fèi)、加班費(fèi)等補(bǔ)助，要么被大幅降低，要么以違規(guī)超范圍而被停止發(fā)放。村組干部本來就不是國家編制內(nèi)的干部，沒有國家財(cái)政性工資，加之很多村沒有優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)，政府下?lián)艿霓k公經(jīng)費(fèi)也較少，因此，農(nóng)村“兩委會(huì)”中的正職即村委會(huì)主任、黨支部書記每月獲得的工資性收入為1500元左右，其他干部只有800元，村民小組組長沒有工資性收入。而且，由于農(nóng)村“兩委”干部、村民小組組長是村務(wù)和家務(wù)一肩挑，大量的村務(wù)擠占了日常生產(chǎn)生活時(shí)間，致使他們?cè)诩彝ドa(chǎn)方面收入甚微。隨著辦公、通訊和交通等日常開支日益增長，許多村干部的經(jīng)濟(jì)情況入不敷出。

職務(wù)升遷是農(nóng)村基層干部實(shí)現(xiàn)政治抱負(fù)和利益訴求的重要途徑。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)處于“金字塔”底端，干部的層級(jí)低，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)少，就地晉升機(jī)會(huì)近乎于零，越向上走，職位越少，競(jìng)爭(zhēng)越激烈，因此，絕大多數(shù)基層公務(wù)員都是在科員、辦事員這兩個(gè)級(jí)別間走完個(gè)人仕途，干了一輩子連個(gè)副鄉(xiāng)級(jí)干部都當(dāng)不上；由于國家、省、市、縣等各級(jí)黨政機(jī)關(guān)從基層公務(wù)員中遴選的指標(biāo)少且分散、標(biāo)準(zhǔn)高、基層需求量大，最終能被選中上調(diào)的只是鳳毛麟角。村組干部本身就是農(nóng)民，在村組范圍內(nèi)根本沒有任何上升的可能，同時(shí)由于農(nóng)民身份的制約也很難在公務(wù)員系列中尋求上升的空間和渠道。近些年來，一些省市在公務(wù)員招錄考試中將一些優(yōu)秀村干部錄用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)，給村組干部帶來了一些上升的希望。但是，由于招錄考試的指標(biāo)少，又有工作年限和學(xué)歷要求，對(duì)于村組干部這一龐大群體而言，這也是杯水車薪。

可見，提高待遇，搭建通道，有助于最大限度地調(diào)動(dòng)農(nóng)村基層干部的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。既然農(nóng)村基層干部身處農(nóng)村基層第一線，直接面對(duì)廣大農(nóng)民群眾，是貫徹執(zhí)行黨在農(nóng)村各項(xiàng)方針、政策的中堅(jiān)力量，是帶領(lǐng)廣大群眾建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的“排頭兵”，那么必須對(duì)他們給予足夠的重視。2014年11月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化“四風(fēng)”整治、鞏固和拓展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)成果的指導(dǎo)意見》，要求各地認(rèn)真落實(shí)基層干部報(bào)酬待遇和基本養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)，適當(dāng)提高基層干部待遇，逐步改善工作生活條件。一是切實(shí)提高農(nóng)村基層干部的待遇。在物質(zhì)待遇方面，各地應(yīng)出臺(tái)一系列政策，投入一定財(cái)政資金，使農(nóng)村干部的待遇得到提高和保障；適當(dāng)提高基礎(chǔ)工資的額度，其中農(nóng)村“兩委”委員應(yīng)略高于當(dāng)?shù)厣夏甓绒r(nóng)民人均純收入水平，“兩委”的正職應(yīng)接近當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員應(yīng)略高于縣（市）同級(jí)公務(wù)員平均工資；不斷健全完善科學(xué)有效的農(nóng)村基層干部實(shí)績考核評(píng)價(jià)機(jī)制，提高績效工資、獎(jiǎng)勵(lì)工資的額度；探索建立農(nóng)村基層干部報(bào)酬待遇正常增長機(jī)制；按照當(dāng)?shù)厣钏?，繼續(xù)發(fā)放下鄉(xiāng)的誤餐、交通等補(bǔ)貼，并適當(dāng)提高補(bǔ)貼額度；建立健全村干部的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、離職補(bǔ)償制度、生活困難的保障制度。同時(shí)，落實(shí)和完善農(nóng)村基層干部擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員的措施，積極推薦政治素質(zhì)好、政績突出、有較強(qiáng)議政能力的村黨支部書記作為各級(jí)黨代表、人大代表和政協(xié)委員人選，讓農(nóng)村基層干部參政議政。二是搭建多渠道、多元化的晉升通道。通過“公推公選”的方式，將工作實(shí)績突出、群眾基礎(chǔ)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部優(yōu)先選拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位、縣直各部門；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作滿20年、任副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部8年以上或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作滿30年、仍在鎮(zhèn)工作且表現(xiàn)突出的公務(wù)員，按照核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)20%的比例，經(jīng)公推公選，組織考察，符合晉升條件的可享受主任科員或副主任科員待遇；符合一定條件的“兩委”主要負(fù)責(zé)人聘任為合同制干部，或者納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)后備干部人才進(jìn)行培養(yǎng)管理；改革公務(wù)員考試制度，擴(kuò)大農(nóng)村“兩委”干部、優(yōu)秀大學(xué)生村官招錄到公務(wù)員隊(duì)伍的比例，將更多的優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員遴選到省、市公務(wù)員崗位；對(duì)特別優(yōu)秀的村干部，可以選拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，或通過公開選拔方式進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子；探索村黨支部書記、村委會(huì)主任實(shí)行職業(yè)化管理的辦法。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕馬克思恩格斯選集：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1995.

〔2〕馬克思恩格斯全集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1960.

〔3〕馬克思恩格斯文集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，2009.

責(zé)任編輯 陳 鵑