我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展快慢問題研究

段祿峰 田宇軒 魏明 唐文文

〔摘要〕 對(duì)于我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的快慢，學(xué)術(shù)界雖有發(fā)展速度過快和發(fā)展速度并未過快兩種觀點(diǎn)，但均認(rèn)為“變農(nóng)民為市民”、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)空間布局、推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，將會(huì)成為拉動(dòng)內(nèi)需、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)共享式和包容性增長(zhǎng)的重要手段。通過國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)值法、錢納里標(biāo)準(zhǔn)法及最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，可以看出我國(guó)城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化與非農(nóng)化。合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，應(yīng)與資源環(huán)境承載力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和新增就業(yè)崗位保持一致，建議通過建立市民化與城鎮(zhèn)化的同步推進(jìn)機(jī)制、促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和新增就業(yè)崗位保持一致、促進(jìn)城鎮(zhèn)化與綠色化協(xié)同發(fā)展、優(yōu)化城鎮(zhèn)化規(guī)模格局和空間形態(tài)等措施，穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕 城鎮(zhèn)化，發(fā)展速度，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，工業(yè)化，非農(nóng)化

〔中圖分類號(hào)〕F291.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）05-0102-07

城鎮(zhèn)化是指從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)進(jìn)程中，農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、第三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加、城鎮(zhèn)地域空間不斷擴(kuò)張、城鎮(zhèn)人口不斷增多的一種自然社會(huì)歷史現(xiàn)象。城鎮(zhèn)通過集聚與擴(kuò)散效應(yīng)改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式。城鎮(zhèn)化發(fā)展水平一般用城鎮(zhèn)化率即城鎮(zhèn)人口占城鄉(xiāng)總?cè)丝诘谋壤齺?lái)描述，而城鎮(zhèn)化發(fā)展速度則用城鎮(zhèn)化率的年均增長(zhǎng)率來(lái)表示。

目前研究城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的文獻(xiàn)主要有：朱孔來(lái)等（2011）構(gòu)建我國(guó)城鎮(zhèn)化與人均GDP省域面板數(shù)據(jù)自回歸模型，證明城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在長(zhǎng)期穩(wěn)定的均衡關(guān)系，城鎮(zhèn)化率每提高1%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以維持7.1% 〔1 〕。簡(jiǎn)新華、黃錕（2010）通過錢納里（H. Chenery）發(fā)展模型，對(duì)比相同人均CNP發(fā)展水平下的國(guó)際常態(tài)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，認(rèn)為從新中國(guó)成立開始至2006年，中國(guó)城鎮(zhèn)化一直滯后于工業(yè)化；通過比較分析，認(rèn)為中國(guó)城鎮(zhèn)化速度基本合適 〔2 〕。此外，陸大道、周干峙、周一星、諸大建、牛鳳瑞、潘家華等專家學(xué)者對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度是否過快也進(jìn)行了研究。本文首先闡述相互對(duì)立的兩種觀點(diǎn)，然后通過模型分析得出我國(guó)城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化與非農(nóng)化的結(jié)論，最后提出穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的幾點(diǎn)建議。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展快慢問題的有關(guān)爭(zhēng)議

對(duì)于我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展快慢問題，目前國(guó)內(nèi)有兩種爭(zhēng)議性觀點(diǎn)，一種認(rèn)為速度過快，另一種則認(rèn)為速度并未過快。

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展速度過快

以陸大道、周干峙、周一星、崔功豪、姚士謀為代表的學(xué)者們認(rèn)為城鎮(zhèn)化在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，脫離了循序漸進(jìn)的正常發(fā)展軌道，出現(xiàn)“冒進(jìn)城鎮(zhèn)化”“虛假城鎮(zhèn)化”態(tài)勢(shì)。其依據(jù)主要是：

1.我國(guó)城鎮(zhèn)化水平存在虛高態(tài)勢(shì)?！笆濉薄笆晃濉逼陂g我國(guó)城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)分別為1.4%、1.3%，每年新增城鎮(zhèn)人口1800萬(wàn)以上；全國(guó)有約2.6億農(nóng)民工被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，對(duì)城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出巨大貢獻(xiàn)，但他們并沒有享受市民待遇；農(nóng)村留守兒童約9700萬(wàn)人，失地或部分失地農(nóng)民約5000萬(wàn)人，且每年以約260萬(wàn)人的速度增加；部分中小城鎮(zhèn)、資源型城鎮(zhèn)衰落，農(nóng)村空心化嚴(yán)重 〔3 〕。上世紀(jì)80年代，拉美國(guó)家由于城鎮(zhèn)化速度過快，城市出現(xiàn)大量失業(yè)人口，貧民窟大量存在，出現(xiàn)不同程度的“城市病”，成為社會(huì)動(dòng)蕩的主要因素。2008年美國(guó)次貸危機(jī)引起世界性的金融動(dòng)蕩，導(dǎo)致中國(guó)出口受阻，幾千萬(wàn)農(nóng)民工被迫離開東部沿海工廠，回到仍有土地和住房的家鄉(xiāng)，雖沒引起大的社會(huì)動(dòng)蕩，但虛高城鎮(zhèn)化造成的社會(huì)隱患依然危險(xiǎn)。

2.土地城鎮(zhèn)化速度過快。分稅制后，地方政府經(jīng)營(yíng)城市、以地生財(cái)?shù)臎_動(dòng)超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度。為響應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，各地紛紛編制城鎮(zhèn)群、城鎮(zhèn)體系、新城、大學(xué)城、產(chǎn)業(yè)園、開發(fā)新區(qū)規(guī)劃，多數(shù)規(guī)劃盤子過大，投資密度過低，目標(biāo)不切實(shí)際；政府通過行政區(qū)劃調(diào)整，城鎮(zhèn)轄區(qū)面積不斷擴(kuò)張，卻忽視人口的集聚。全國(guó)各種開發(fā)區(qū)有4800多個(gè)，規(guī)劃建設(shè)面積已接近我國(guó)幾百年來(lái)形成的600多個(gè)城市建成區(qū)的總面積 〔4 〕。一些地方政府注重城區(qū)擴(kuò)張、熱衷形象工程，造成用地失控、無(wú)序蔓延，郊區(qū)城鎮(zhèn)化不斷蠶食農(nóng)地，土地資源浪費(fèi)極大?？梢姡壳拔覈?guó)城鎮(zhèn)化正處于“大躍進(jìn)”和空間擴(kuò)展失控狀態(tài)。

3.就業(yè)崗位不足以支撐快速城鎮(zhèn)化。我國(guó)人口基數(shù)過大，產(chǎn)業(yè)支撐與高速城鎮(zhèn)化難以匹配，不可避免地引起城鄉(xiāng)對(duì)立、城市內(nèi)部階層對(duì)立。改革開放以來(lái)，以出口導(dǎo)向?yàn)橹鞯闹圃鞓I(yè)推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。但近年來(lái)我國(guó)實(shí)行的“低端產(chǎn)品”發(fā)展模式難以為繼，兩次大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃帶來(lái)了日益嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性問題，“穩(wěn)增長(zhǎng)，調(diào)結(jié)構(gòu)”成為學(xué)術(shù)界和政府的共識(shí)，資本、技術(shù)替代勞動(dòng)進(jìn)一步縮減了就業(yè)彈性。大城市特別是特大城市人口數(shù)量不斷增加，而中小城市卻發(fā)展緩慢。盡管北上廣深一線城市已出現(xiàn)集聚不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，但農(nóng)民工仍在不斷涌入，高校畢業(yè)生、復(fù)員退伍軍人、下崗工人及失去土地的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員亟待就業(yè)；中小城市最大的問題不是基礎(chǔ)設(shè)施不足，而是產(chǎn)業(yè)支撐問題。雖然我國(guó)每年新增就業(yè)崗位800萬(wàn)左右，但面對(duì)1200萬(wàn)以上的就業(yè)需求，仍捉襟見肘。當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展速度超出經(jīng)濟(jì)就業(yè)增長(zhǎng)能力，是虛假、貧困和冒進(jìn)的城鎮(zhèn)化。

4.資源環(huán)境支撐能力不足。巨大的經(jīng)濟(jì)和人口總量，長(zhǎng)期低端產(chǎn)品“世界工廠”的發(fā)展模式，國(guó)土開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使生態(tài)環(huán)境付出巨大代價(jià)。我國(guó)北方沙塵暴天氣不斷增多，南方水澇災(zāi)害愈來(lái)愈重，110多個(gè)資源型城市轉(zhuǎn)型困難，耕地、缺水、霧霾成為城市發(fā)展之殤；新增人口超過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增長(zhǎng)幅度，導(dǎo)致交通擁擠、住房緊張等一系列“城市病”，造成巨大發(fā)展和生存壓力。生態(tài)城市、衛(wèi)生城市建設(shè)流于形式，難以有效抵御諸如SARS、生態(tài)災(zāi)難等公共突發(fā)性事件。城鎮(zhèn)化發(fā)展水平應(yīng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)崗位、資源環(huán)境保持相對(duì)平衡，避免“過度城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象 〔5 〕。

5.城鎮(zhèn)化超常發(fā)展。中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，無(wú)論是規(guī)模、還是速度，都前所未有。城鎮(zhèn)化率從20%提升至40%，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、美國(guó)、前蘇聯(lián)和日本分別經(jīng)歷120年、100年、80年、40年、30年，而中國(guó)只用了22年（1981～2003年） 〔6 〕；1995～2003年間，中國(guó)城鎮(zhèn)化率每年增長(zhǎng)1.5%，而美國(guó)在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率每年只提高0.5%。現(xiàn)階段，發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化率已達(dá)70%～80%，但從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口比重高于城鎮(zhèn)化率 〔4 〕。“九五”時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化已高速發(fā)展，“十五”時(shí)期又提出“不失時(shí)機(jī)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展”，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化速度冒進(jìn)，城鎮(zhèn)化水平虛高。針對(duì)這些問題，雖然“十一五”規(guī)劃提出要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”、“十二五”規(guī)劃再次強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”，但地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、做大GDP的沖動(dòng)下，上述方針并沒有得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行。2000年中國(guó)城鎮(zhèn)化率為36.22%，2014年為54.77%，年均增長(zhǎng)1.33個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)仍未得到有效遏制。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展速度并未過快

以諸大建、牛鳳瑞、潘家華、羅志剛為代表的學(xué)者們認(rèn)為城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，城鎮(zhèn)化發(fā)展有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，有利于解決“三農(nóng)”問題、構(gòu)建和諧社會(huì)。當(dāng)前不是簡(jiǎn)單地放緩城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，而是改變土地高消耗、人口低吸納的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。其依據(jù)主要是：

1.非農(nóng)意義上的城鎮(zhèn)化并未達(dá)到相應(yīng)的速度與規(guī)模。一方面，中國(guó)在土地城鎮(zhèn)化方面確有“大躍進(jìn)”之勢(shì)，全國(guó)人均建設(shè)用地面積超過130多平方米，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家的82.4平方米；另一方面，考慮到中國(guó)2億多農(nóng)民工，他們?cè)跒槌鞘凶鞒鲐暙I(xiàn)的同時(shí)，卻由于戶籍等原因而沒有享受市民待遇；還有通過鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、縣改區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整而形成的城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的許多原農(nóng)民，他們有了城鎮(zhèn)戶口，卻沒有從事非農(nóng)勞作，并不是真正意義上的市民。因此，當(dāng)前城鎮(zhèn)化水平實(shí)際上要打不少折扣。我國(guó)產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化率、就業(yè)非農(nóng)化率遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)化率，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間巨大的收入差距 〔7 〕。城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是一個(gè)自然而然的歷史過程，調(diào)控政策只能起到暫時(shí)加速或延緩作用。近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化水平快速提升，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

2.適當(dāng)?shù)某擎?zhèn)化速度有利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的空間載體，人口、物質(zhì)等生產(chǎn)要素在地理空間上的積聚，有利于分工和專業(yè)化、降低交易成本；城市是產(chǎn)生新的科技知識(shí)的“天然實(shí)驗(yàn)室”，不同知識(shí)、觀念的人群面對(duì)面的交流，易于激發(fā)創(chuàng)新靈感，且能實(shí)現(xiàn)新觀念、新技術(shù)的低成本傳播；城市能夠提供更多非農(nóng)就業(yè)崗位，增加收入，刺激消費(fèi)。目前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要問題是城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)化不是超前，更沒有冒進(jìn)，需要抓住有利時(shí)機(jī)提高城鎮(zhèn)化水平。金融危機(jī)使鋼材、水泥等建筑材料價(jià)格下跌，可顯著降低城鎮(zhèn)化建設(shè)成本；國(guó)際石油、天然氣價(jià)格下降，也使得市民的生活成本降低。因此，當(dāng)下大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是應(yīng)對(duì)外部需求嚴(yán)重萎縮的唯一出路，是國(guó)家去庫(kù)存戰(zhàn)略的正確選擇。

3.城鎮(zhèn)化有利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。城市交通擁擠、環(huán)境污染、就業(yè)困難、空間無(wú)序蔓延、公共安全風(fēng)險(xiǎn)等成為發(fā)展之痛，但這是城市發(fā)展必須支付的成本。城鎮(zhèn)是將資源環(huán)境轉(zhuǎn)化為物質(zhì)文明與精神文明的有效空間形態(tài)，當(dāng)邊際收益大于邊際成本，城市規(guī)模擴(kuò)張成為必然，過度夸大“城市病”的負(fù)面效應(yīng)無(wú)異于因噎廢食 〔8 〕，發(fā)展中的問題，需要用發(fā)展的方式來(lái)解決。產(chǎn)業(yè)與人口在城市的高度集中，必然造成資源的大量消耗和“三廢”的過度排放，但這也為集中處理污染提供了條件，依托城市的治污工程更有效率；城市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，集約利用資源更具經(jīng)濟(jì)性和可行性；公共基礎(chǔ)設(shè)施的集中使用，降低了邊際使用費(fèi)用。然而讓更多的人留在農(nóng)村搞現(xiàn)代化，污染治理及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將會(huì)是一種更大的資源浪費(fèi)。因而，改變消耗大量資源的粗放式城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，走精明增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，才是理性選擇。

4.當(dāng)前城鎮(zhèn)化速度并未過快。獨(dú)特的政治生態(tài)環(huán)境，使中國(guó)城鎮(zhèn)化迥異于一般大國(guó)發(fā)展規(guī)律。1960～1978年間，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的人為抑制，使城鎮(zhèn)化水平不升反降；改革開放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖然帶動(dòng)了大規(guī)模的非農(nóng)就業(yè)，但受戶籍制度影響，城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢；農(nóng)村土地承包制度承擔(dān)了部分社會(huì)保障責(zé)任，但也削弱了農(nóng)民進(jìn)城闖天下的動(dòng)力；地方政府壟斷資源、土地市場(chǎng)，抬高了城鎮(zhèn)化門檻，抑制了城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提升。雖然發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程具有參照價(jià)值，但中國(guó)當(dāng)前所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與英國(guó)、美國(guó)過去城鎮(zhèn)化發(fā)展環(huán)境截然不同，城鎮(zhèn)化發(fā)展是否合理，不應(yīng)以水平的高低、速度的快慢為依據(jù)。技術(shù)發(fā)明推動(dòng)工業(yè)化，工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化。早期的技術(shù)發(fā)明是一個(gè)緩慢的過程，二戰(zhàn)后工業(yè)技術(shù)體系已經(jīng)成熟，很多技術(shù)可以“拿來(lái)”套用，極大地縮短了發(fā)展中國(guó)家的工業(yè)化進(jìn)程，為快速城鎮(zhèn)化提供了基礎(chǔ)保證。羅志剛（2007）將城鎮(zhèn)化劃分為慢速城鎮(zhèn)化（年均增長(zhǎng)0.4%～0.6%）、快速城鎮(zhèn)化（年均增長(zhǎng)1%～2%）、超高速城鎮(zhèn)化（年均增長(zhǎng)2%～4%）。日本在1950～1955年、韓國(guó)在1965～1970年城鎮(zhèn)化水平年均增長(zhǎng)均超過2%，中國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化水平年均增長(zhǎng)1.33%，這是多年城鎮(zhèn)化潛力集中釋放，也是城鎮(zhèn)化處于加速發(fā)展階段的集中體現(xiàn)，并不過快 〔9 〕。

5.城鎮(zhèn)化是破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的途徑?！叭r(nóng)”問題的根源在于農(nóng)民數(shù)量的龐大，而減少農(nóng)民的根本途徑是城鎮(zhèn)化。農(nóng)村資源向城鎮(zhèn)集聚是生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的必然結(jié)果，其對(duì)農(nóng)村的負(fù)面影響是暫時(shí)的，正面影響則是長(zhǎng)久的。只有城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，才能為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供就業(yè)崗位、為農(nóng)產(chǎn)品提供市場(chǎng)、為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支撐，才能貫徹“以工促農(nóng)、以城補(bǔ)鄉(xiāng)”政策。農(nóng)村青壯年進(jìn)城打工降低了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的平均素質(zhì)，但農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高為留守老人、婦女勝任農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了可能，我國(guó)糧食連年增產(chǎn)，充分說(shuō)明了這一問題。農(nóng)民家庭收入不減，又增加了一筆工資收入，提升了農(nóng)民家庭的整體生活水平。城鎮(zhèn)化的過程，是農(nóng)村人口比重大幅降低、自然村落大幅減少，城市文明向農(nóng)村滲透、農(nóng)村生活方式逐漸現(xiàn)代化的過程 〔8 〕。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展快慢問題理性審視

（一）國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)值法視角下的理性審視

由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一般具有“非均衡性”，農(nóng)村部門和城市部門勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距會(huì)導(dǎo)致從業(yè)者的收入差距，進(jìn)而吸引農(nóng)村勞動(dòng)力向城市工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，這一過程既是工業(yè)化過程，也是城鎮(zhèn)化過程。在一個(gè)“用腳投票”的社會(huì)，較高的工業(yè)收益誘導(dǎo)鄉(xiāng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)自由流動(dòng)，城鎮(zhèn)化率不斷上升，工業(yè)化誘導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程；城鎮(zhèn)完善的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)水平，吸引有利于工業(yè)化發(fā)展的人才、資本、科技向城鎮(zhèn)集聚，工業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大、工業(yè)體系不斷完善，城鎮(zhèn)化誘導(dǎo)工業(yè)化進(jìn)程。在工業(yè)化進(jìn)程的中前期，城鎮(zhèn)化率（U）、工業(yè)化率（I）、非農(nóng)化率（N）似三條平行上升的曲線（見圖1） 〔10 〕。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化及非農(nóng)化相互促進(jìn)，良性循環(huán)，共同走向高級(jí)發(fā)展階段。

專家學(xué)者常用IU比和NU比指標(biāo)來(lái)分析城鎮(zhèn)化與工業(yè)化及非農(nóng)化之間的發(fā)展關(guān)系，進(jìn)一步推斷城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的快慢。IU比是指勞動(dòng)力工業(yè)化率（第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占三次產(chǎn)業(yè)總就業(yè)人口的比率）與城鎮(zhèn)化率的比值，NU比是指勞動(dòng)力非農(nóng)化率（第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占三次產(chǎn)業(yè)總就業(yè)人口的比率）與城鎮(zhèn)化率的比值。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、非農(nóng)化的協(xié)同發(fā)展，只要統(tǒng)計(jì)地域足夠大，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，IU比越來(lái)越接近0.5，NU比越來(lái)越接近1.2，IU、NU比的0.5和1.2國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)值法也就成為判斷一個(gè)國(guó)家和地區(qū)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化及非農(nóng)化是否協(xié)調(diào)發(fā)展的通用方法 〔11 〕。

以U-IU標(biāo)準(zhǔn)變化趨勢(shì)，把2000～2014年我國(guó)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的發(fā)展關(guān)系分為三個(gè)階段：第一階段（2000～2003年），城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，但滯后現(xiàn)象不斷縮??；第二階段（2004～2012年），城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，且滯后現(xiàn)象趨于擴(kuò)大；第三階段（2013～2014年），城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，但滯后現(xiàn)象又趨于變小。

以U-NU標(biāo)準(zhǔn)變化趨勢(shì)，把2000～2014年我國(guó)城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化的發(fā)展關(guān)系也劃分為三個(gè)階段：第一階段（2000～2003年），城鎮(zhèn)化滯后于非農(nóng)化，但滯后趨勢(shì)趨于縮??；第二階段（2004～2006年），城鎮(zhèn)化滯后于非農(nóng)化，且滯后現(xiàn)象逐漸增大；第三階段（2007～2014年），城鎮(zhèn)化滯后于非農(nóng)化，但滯后現(xiàn)象趨于平穩(wěn)。

（二）錢納里標(biāo)準(zhǔn)法視角下的理性審視

對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度快慢判斷的另一種方式是廣泛應(yīng)用的錢納里標(biāo)準(zhǔn)。錢納里標(biāo)準(zhǔn)是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家H.錢納里根據(jù)100多個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)的統(tǒng)計(jì)經(jīng)驗(yàn)值。通過錢納里標(biāo)準(zhǔn)以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化來(lái)推斷我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，最好不用人均GNP、工業(yè)增加值、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值等指標(biāo)。如通過人均GNP指標(biāo)來(lái)推斷，應(yīng)把人民幣轉(zhuǎn)變成美元，再通過縮減指數(shù)轉(zhuǎn)換成1964年美元；如通過工業(yè)增加值占GDP比重、工業(yè)就業(yè)比重指標(biāo)來(lái)推斷，又因錢納里標(biāo)準(zhǔn)中的工業(yè)范疇與我國(guó)現(xiàn)行工業(yè)范疇不同，誤差難以避免。因此，我們采取非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重來(lái)推斷城鎮(zhèn)化發(fā)展速度更為科學(xué)。

以U-錢納里標(biāo)準(zhǔn)變化趨勢(shì)，把2000～2014年我國(guó)城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化的發(fā)展關(guān)系也劃分為三個(gè)階段：第一階段（2000～2003年），城鎮(zhèn)化滯后于非農(nóng)化，但滯后趨勢(shì)趨于縮?。坏诙A段（2004～2009年），城鎮(zhèn)化滯后于非農(nóng)化，且滯后現(xiàn)象逐漸增大；第三階段（2010～2014年），城鎮(zhèn)化滯后于非農(nóng)化，但滯后現(xiàn)象趨于平穩(wěn)。

（三）綜合分析我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展快慢問題

以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)值法、錢納里標(biāo)準(zhǔn)法及《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2015）》對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、非農(nóng)化之間的關(guān)系進(jìn)行定量分析，如表1及圖2所示。

2000～2014年間，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平由36.22%增加到54.77%，年均增長(zhǎng)速度為1.33%，處于快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。由上述分析及表1、圖2可知，無(wú)論是以IU標(biāo)準(zhǔn)、NU標(biāo)準(zhǔn)還是以錢納里標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，我國(guó)城鎮(zhèn)化都滯后于工業(yè)化、非農(nóng)化水平；2003年，城鎮(zhèn)化水平與工業(yè)化及非農(nóng)化發(fā)展水平最為協(xié)調(diào)；2003年后，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化、非農(nóng)化現(xiàn)象趨于變大，應(yīng)引起政府關(guān)注；近年來(lái)，總體而言，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化、非農(nóng)化現(xiàn)象趨于平穩(wěn)狀態(tài)。城鎮(zhèn)化滯后工業(yè)化、非農(nóng)化導(dǎo)致一系列的負(fù)面效應(yīng)：由于從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民沒有成為市民，導(dǎo)致土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以全面展開，大大延緩了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程；越來(lái)越多的農(nóng)村人口仍然靠日趨減少的土地度日，土地的超強(qiáng)度利用致使土地板結(jié)，草原沙漠化，森林水源涵養(yǎng)力降低，洪澇災(zāi)害日趨頻繁，生態(tài)環(huán)境日益惡化；占人口多數(shù)的農(nóng)民是低消費(fèi)群體，限制了我國(guó)消費(fèi)品和服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)擴(kuò)張；小城鎮(zhèn)建設(shè)落后，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的分散布局，導(dǎo)致企業(yè)缺乏外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，企業(yè)職工的素質(zhì)也難以提高，增加了我國(guó)治理企業(yè)污染的難度。

三、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)保持合理速度

綜上，學(xué)術(shù)界對(duì)于我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度有截然相反的兩種觀點(diǎn)，一種認(rèn)為發(fā)展速度過快，另一種則認(rèn)為發(fā)展速度并未過快，但均認(rèn)為“變農(nóng)民為市民”，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)空間布局，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，將會(huì)成為拉動(dòng)內(nèi)需、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)共享式和包容性增長(zhǎng)的重要手段。通過國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)值法、錢納里標(biāo)準(zhǔn)法及最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，可以看出我國(guó)城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化與非農(nóng)化。因此，當(dāng)前應(yīng)加快城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，提升城鎮(zhèn)化水平，改變城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化、非農(nóng)化現(xiàn)象，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、非農(nóng)化協(xié)同發(fā)展。合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，應(yīng)與資源環(huán)境承載力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和新增就業(yè)崗位保持一致，曾經(jīng)支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的大規(guī)?？臻g擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化已不可持續(xù)，促進(jìn)以“要素”和“空間”為核心的城鎮(zhèn)化向以“人”為核心的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，既要關(guān)注城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，更要關(guān)注城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，精明增長(zhǎng)、生態(tài)城市、數(shù)字城市將成為未來(lái)城鎮(zhèn)化工作的重點(diǎn) 〔12 〕。

（一）加快推進(jìn)農(nóng)民工“市民化”進(jìn)程，建立市民化與城鎮(zhèn)化的同步推進(jìn)機(jī)制

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展要“穩(wěn)中求進(jìn)”，努力實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大轉(zhuǎn)型。穩(wěn)步推進(jìn)并不意味著城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的放緩，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化、非農(nóng)化，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度應(yīng)快于工業(yè)化、非農(nóng)化發(fā)展速度，才能改變這一滯后現(xiàn)象。因此，推動(dòng)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的良性互動(dòng)，是政府的理性選擇。伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)業(yè)用地不斷減少、機(jī)械化水平不斷提升，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力人口高達(dá)2.7億。近年來(lái)，各種生產(chǎn)要素不斷流入城市，在追求效率的同時(shí)，卻喪失了公平，城鄉(xiāng)差距不斷加劇，而農(nóng)民工“市民化”進(jìn)展緩慢，持續(xù)引發(fā)各種尖銳矛盾。提升城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的內(nèi)涵，并不只是意味著農(nóng)民空間轉(zhuǎn)移、職業(yè)的變化，更應(yīng)是自身地位、民主權(quán)利的提升。如何有效轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，構(gòu)建支持性的政策體系，減輕農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移成本，將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生重要影響。

“十三五”時(shí)期，政府需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立市民化與城鎮(zhèn)化的同步推進(jìn)機(jī)制，直面城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題。通過綜合配套改革，逐步剝離戶籍承載的各種權(quán)利和福利，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度、社會(huì)保障制度、均等化的基本公共服務(wù)制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、過程公平，提高戶籍城鎮(zhèn)化率，形成市民化的長(zhǎng)效機(jī)制，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等領(lǐng)域全面融入城市，共享改革發(fā)展成果，平等參與民主政治 〔13 〕10-11。

（二）遏制造城運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和新增就業(yè)崗位保持一致

沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化是“虛假的城鎮(zhèn)化”，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度應(yīng)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和新增就業(yè)崗位保持一致。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)虛擬化、產(chǎn)業(yè)空心化，一定程度上導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退和就業(yè)困難；上世紀(jì)六七十年代拉美國(guó)家快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)爆發(fā)式涌進(jìn)的同時(shí)，多數(shù)城市由于沒有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，缺乏實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支撐，吸納就業(yè)能力有限，導(dǎo)致多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民長(zhǎng)期處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)、貧民窟廣泛存在、社會(huì)動(dòng)蕩等一系列“城市病”；2013年，美國(guó)汽車城底特律申請(qǐng)破產(chǎn)，更是提醒政府在城市治理中要重新審視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的關(guān)系。

我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨人口與產(chǎn)業(yè)空間分布不協(xié)調(diào)、服務(wù)業(yè)相對(duì)滯后、產(chǎn)城融合度不高等問題，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速放緩、技術(shù)進(jìn)步和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高等多種因素交織下，就業(yè)彈性呈逐年下降趨勢(shì)，勢(shì)必影響城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)?！鞍簿硬拍軜窐I(yè)”，為此要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施容量，強(qiáng)化就業(yè)培訓(xùn)，依靠產(chǎn)業(yè)集聚引導(dǎo)人口集聚，警惕無(wú)產(chǎn)業(yè)或無(wú)就業(yè)的“虛假城鎮(zhèn)化”，遏制造城運(yùn)動(dòng)，設(shè)法解決百姓生計(jì)問題，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，讓全體人民共享改革開放成果。大城市致力于金融、商務(wù)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮引領(lǐng)、示范和輻射帶動(dòng)作用；中小城鎮(zhèn)應(yīng)積極融入大城市產(chǎn)業(yè)鏈，致力于專業(yè)化發(fā)展，培育特色產(chǎn)業(yè)，如專注于電子產(chǎn)品、汽車業(yè)、紡織業(yè)等，為農(nóng)村勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件?？紤]國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和農(nóng)民工自身技能實(shí)際，統(tǒng)籌發(fā)展勞動(dòng)密集型、資本密集型、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、人口集聚相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族振興和充分就業(yè)。

（三）樹立生態(tài)文明理念，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與綠色化協(xié)同發(fā)展

城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與生態(tài)保護(hù)、資源利用之間具有強(qiáng)烈的正負(fù)反饋關(guān)系，城鎮(zhèn)化發(fā)展不能超越自然資源和生態(tài)環(huán)境的閾值。以往研究往往聚焦于城市最優(yōu)聚集水平、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、社會(huì)公平等問題，很少考慮資源、環(huán)境承載力的動(dòng)態(tài)約束，即忽略了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)效用的一般均衡，造成總體福利的損失。較快的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度需要良好的生態(tài)環(huán)境與之相適應(yīng)，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在自然資源、人口與環(huán)境容量、資源承載力等生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，將會(huì)促使區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性循環(huán)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。因此，要樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與綠色化協(xié)同發(fā)展。

中國(guó)正面臨資源能源短缺、環(huán)境污染嚴(yán)重等發(fā)展問題，新型城鎮(zhèn)化道路應(yīng)融入生態(tài)文明理念，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，將節(jié)約理念貫穿于城市發(fā)展的生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的各個(gè)領(lǐng)域，合理、高效利用各種資源，減少環(huán)境成本；合理確定城鎮(zhèn)邊界，保護(hù)生態(tài)源區(qū)和生態(tài)廊道，探索建設(shè)用地與吸納人口同步發(fā)展機(jī)制，提高城鎮(zhèn)用地的集約化水平，發(fā)揮土地的最大效能；加強(qiáng)城市管制，治理交通擁擠、貧民窟、社會(huì)秩序混亂等問題；改變以GDP為導(dǎo)向的政績(jī)考核觀，探索綠色GDP考核機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)資源消耗、生態(tài)效益、政府負(fù)債、科技創(chuàng)新的考核 〔14 〕，創(chuàng)建宜居、宜業(yè)的人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人口、資源與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（四）優(yōu)化城鎮(zhèn)化規(guī)模格局和空間形態(tài)，遏制城鎮(zhèn)增長(zhǎng)的兩極化傾向

構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化規(guī)模格局，應(yīng)優(yōu)化城鎮(zhèn)化的空間布局和形態(tài)，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流向，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，推動(dòng)形成以城市群為主體形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、協(xié)調(diào)發(fā)展、等級(jí)有序的城鎮(zhèn)化發(fā)展體系，有效遏制城鎮(zhèn)增長(zhǎng)的兩極化傾向 〔15 〕。

鞏固發(fā)揮城市群的主體形態(tài)作用。城市群是指在一定地域范圍內(nèi)集聚了若干數(shù)目的城鎮(zhèn)，它們之間大小規(guī)模不等，職能各異，彼此保持密切的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系，而又相對(duì)獨(dú)立；在距離上既相互分離（中間隔有綠帶）又易于交往的突破行政限制的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間一體化發(fā)展的區(qū)域集合體。城市群不僅是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，也是吸納人口的主要載體。應(yīng)按照全國(guó)主體功能區(qū)劃要求，積極培育壯大不同等級(jí)的城市群，實(shí)行多中心網(wǎng)絡(luò)開發(fā)戰(zhàn)略，推進(jìn)城市群區(qū)域一體化進(jìn)程，構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開發(fā)格局。

特大城市“去功能化”。城市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極，通過集聚與擴(kuò)散效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。城市規(guī)模并非越大越好，城市規(guī)模與規(guī)模經(jīng)濟(jì)存在著“倒U”型關(guān)系，當(dāng)遞減的邊際正外部性等于遞增的邊際負(fù)外部性時(shí)，城市達(dá)到最優(yōu)規(guī)模。特大城市可通過劃定生態(tài)紅線、“去功能化”、合理建設(shè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)等措施，嚴(yán)控人口規(guī)模，防止城市空間過度蔓延，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間和諧有序發(fā)展。

提高中小城市和小城鎮(zhèn)的人口吸納能力。中小城市和小城鎮(zhèn)要著力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)能力和水平，逐步培育一批生態(tài)宜居、設(shè)施完善、特色鮮明、優(yōu)勢(shì)突出、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)，吸引人口集聚。

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責(zé)任編輯 于曉媛