征地與相關改革的非協同性問題探討

祝天智　劉文麗

〔摘要〕 改革開放以來，我國征地改革的步伐與土地產權、宏觀經濟體制以及社會管理模式都呈現明顯的非協同性特點。這種非協同性變革造成諸多矛盾與沖突，誘發(fā)一系列現實問題。因此，面對當前征地方式非改不可的現實，正確的思路應該是堅持協同改革的方向，立足于農地產權及市場經濟體制不斷完善的現實，著眼于統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，構建以市場化收購為主、以強制征購為輔的農地非農化路徑，消除各種摩擦和沖突，適時進行相關改革，形成促進全面深化改革的合力。

〔關鍵詞〕 征地改革，協同變革，農地產權

〔中圖分類號〕D601 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）05-0077-06

近年來，“我國征地制度必須進行改革” 〔1 〕幾乎成了官方和學術界的共識。政府曾多次明確表達進行征地改革的決心：早在2011年，時任總理溫家寶就曾明確表示，“明年一定要出臺相應法規(guī)” 〔2 〕；2012年召開的黨的十八大也指出，要“改革征地制度” 〔3 〕。繼而，黨的十八屆三中全會再次強調，“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序” 〔4 〕。同時，學術界圍繞征地改革也進行了長久而熱烈的討論。然而，一方面，改革仍然面臨重重障礙，始終難以真正啟動；另一方面，學界在許多基本問題上尚存在嚴重分歧，遠不能為改革提供智力支撐。究其原因，這一方面是因為征地改革是系統改革過程中的樞紐性環(huán)節(jié)，涉及的因素極其復雜、敏感，因當前我國尚有諸多涉及征地的配套改革沒有完成，不能貿然進行改革；另一方面，學界的研究多集中于土地征收本身，缺少運用系統觀點對改革過程中各種要素之間復雜關系的細致考察，尤其對征地與相關改革之間的非協同性造成的邊界沖突缺少深入揭示，對未來改革過程中各要素之間的協同關系缺少足夠的研究。因此，筆者嘗試考察改革開放以來土地征收與相關改革的互動關系，揭示其明顯的非協同性變革特點及其造成的矛盾問題，并力圖提出協同性改革的政策方案，以期推動征地改革盡快啟動并順利進行。

一、征地方式與相關改革的非協同性問題

我國的征地方式形成于計劃經濟時期，它是與當時的土地產權規(guī)定、經濟管理模式和社會保障體系相互匹配的。在土地產權方面，當時實行高度集中的公有制和城鄉(xiāng)二元格局，人民公社既是土地的所有者，又是征地主體，土地征收的主要目的是優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市，因此，征地補償往往很少甚至是無償的，補償的對象就是村集體經濟組織；在管理模式方面，當時實行嚴格的城鄉(xiāng)二元體制和單位制管理，對被征地農民的安置主要采取就業(yè)安置的形式，通過農轉非和招工的方式進行，一攬子解決被征地農民的就業(yè)、社保、養(yǎng)老等問題；同時由于實行高度集中的計劃經濟管理模式，土地屬于集體所有，土地的征收一般并不直接影響單個農民的生產生活，因此，征地談判的對象主要是生產隊，補償的對象也是集體經濟組織。在社會保障方面，生產隊既是經濟單位，也能夠為農民提供養(yǎng)老等社會保障，因此不會誘發(fā)失地農民的社會保障難題。改革開放以來，農村的土地產權、經濟體制和管理模式都發(fā)生了巨大變化，而征地方式雖然也有過多次改革，但其基本框架沒有發(fā)生根本變化，仍然具有明顯的計劃經濟痕跡，這種改革的非協同性造成了諸多矛盾，進而成為征地方式缺陷的根源所在。

（一）征地與土地產權改革的非協同性

首先，農民的土地承包經營權已經長久化，但現有征地補償仍然延續(xù)改革開放之初承包期較短背景下的規(guī)定，即“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍” 〔5 〕。在改革開放之初，由于土地承包期只有15年，即使在第二輪承包期間，承包期也只有30年。由于在承包到期之后，甚至在承包期以內，被征地農民可以通過村集體經濟組織的土地調整，再次獲得土地。因此，上述不超過農業(yè)年產值30倍的規(guī)定雖不盡合理，卻能被農民接受。然而，1993年之后，國家逐步調整了土地承包期政策，尤其是黨的十七屆三中全會提出“現有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變” 〔6 〕的政策之后，這種“長久不變”的規(guī)定雖然模糊，但正如陳錫文所權威解讀的，“肯定比現在的30年不變要長” 〔7 〕。此政策的出臺使土地承包經營權已變成“一種作為所有者的集體不再有任何行使所有權手段的永佃制” 〔8 〕321。顯然，現有的關于征地補償的原則規(guī)定已經落后于土地產權變革的步伐了。

其次，農村土地所有權的權能越來越小，但其在土地征收中的重要性仍基本沒有變化。隨著改革的深入，先是作為所有權重要權能之一的土地調整權被廢止，接著是附著于所有權的基層組織征收稅費的權力被廢止。所有權既不表現為占有權，也不表現為使用權，其在農業(yè)范圍的收益權和處置權也基本全被轉讓給承包經營權，所有權的主要權能所剩無幾，甚至有些學者認為土地“所有權已無價值，已被消滅” 〔9 〕。但是，現有土地征收仍然以對所有權的補償為主，即土地補償費為前三年平均產值的六至十倍，安置補償費為前三年平均年產值的四至六倍。相反，現有征地過程對承包經營權的補償卻沒有明確的規(guī)定。不僅如此，在征地程序的設計上，代表所有權的村級組織仍是征地談判的對象，這也沒有反映所有權與承包經營權之間此消彼長的狀況。

再次，農民的土地承包權已經被賦予農業(yè)使用范圍內較為完整的收益權，通過轉包、出租、互換、轉讓等方式的流轉權，以及抵押權和擔保權等處置權。隨著上述權利的行使，必然會產生一些新的權利，如經營權、擔保權等占有權利，但現行的征地過程中只規(guī)定了土地補償費和安置補償費，對基于土地流轉和擔保、抵押而產生的其他權利，并未規(guī)定具體的補償方法。

（二）征地與宏觀經濟體制改革的非協同性

改革開放以來，我國經濟體制最深刻的變革無疑是市場經濟的建立和完善。“市場決定資源配置是市場經濟的一般規(guī)律，市場經濟本質上就是市場決定資源配置的經濟” 〔10 〕，為此需進行系列配套改革。然而，我國征地改革的步伐卻遠遠落后于市場經濟體制的要求。這主要表現在：首先，我國的土地征收仍具有濃厚的計劃經濟色彩，明顯違反市場經濟的基本準則和規(guī)律。市場經濟要求市場能夠準確反映資源的供求關系和稀缺程度，土地價格應該由市場遵循經濟規(guī)律通過供求關系的變化進行調節(jié)。然而，我國的土地征收卻未按照此要求進行相應改革，無論是土地的征收價格，還是土地的出讓價格，都主要是由政府決定的，很難反映資源的供求關系和稀缺程度，更難反映資源的真正市場價格。不僅如此，現行的征地過程中對所有土地都按照統一的農業(yè)產值倍數方法進行補償，更難反映各類土地之間的市場稟賦差異。其次，市場經濟要求市場交易應該基于公平、自愿、平等的原則進行，但我國的土地征收中基本未考慮市場經濟的上述基本原則。按照西方成熟的市場經濟國家的通行做法，一般先基于自愿原則進行收購，只有收購失敗，才會啟動強制征購。而且，無論是市場化收購還是強制征購，都是基于公平原則進行的。反觀我國，既不在征地過程中實行公平補償，也沒在征收之前設置基于自愿的收購，征收方和被征收方更不是平等的市場主體關系。

（三）征地與社會管理模式變革的非協同性

首先，改革開放之前，實行城鄉(xiāng)二元格局的社會管理模式，而當時的征地方式恰恰是與上述社會管理模式相適應的：一方面，通過壓低征地價格，為工業(yè)和城市的優(yōu)先發(fā)展提供支持；另一方面，通過對土地和戶籍的控制，把農民固定于土地之上，為城市提供糧食、原料和資金的支持，從而維護和鞏固二元格局。然而，新世紀以來，統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的步伐不斷加快，促使各類生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，公平交易成為統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵。在土地征收中，就需要改革刻意壓低地價、剝奪農民的做法，充分尊重農民的各項土地權益，使農民合理分享征地過程中的土地增值收益，并為他們在征地之后的城市化創(chuàng)造條件。然而，先行的土地征收既沒有改變對土地的補償方法，也沒有在安置方式方面為農民城市化作出努力。

其次，現行土地征收未適應就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等體系的變化而作出相應變革。在計劃經濟背景下，征地安置可以通過轉戶口和安排進城就業(yè)的形式進行，這種安置方式既解決了失地農民的就業(yè)問題，也一并解決了其醫(yī)療、養(yǎng)老等問題，因此，這種安置方式與當時的社會管理模式具有較好的契合性。然而改革開放以來，隨著就業(yè)的市場化和社會保障的社會化，轉戶口已沒有太大的意義，安置工作也已不可能，原有的安置方式實際已經失效。而現行的征地安置辦法，雖然有安置補償費的規(guī)定，但實際仍是按照計劃經濟的思維來考慮農民安置的，根本沒有詳細計算在市場經濟條件下，農民的醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等社會保障的成本，其相對于我國社會管理模式的變革顯然也是滯后的。

二、非協同性問題造成的負面影響

作為一個緊密聯系的協作系統，社會任何子系統的非協同改革都可能引發(fā)各子系統之間的矛盾和摩擦，進而引發(fā)各種經濟和社會問題的發(fā)生。土地征收連接經濟與社會、城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農業(yè)，與其他各種子系統之間存在極其復雜而緊密的聯系，它與其他子系統之間的非協同性問題，也引發(fā)了一系列問題。

（一）征地與農地產權改革的非協同性誘發(fā)了大量征地沖突

雖然在改革開放之前和改革開放之初也有征地沖突，但其數量遠低于現在。國務院發(fā)展研究中心課題組2008年對全國2749個村的調查發(fā)現，“在36%的被調查村莊中發(fā)生過與征地相關的暴力事件” 〔11 〕25。雖然征地沖突發(fā)生的根源是多方面的，但其中最重要的原因之一在于：土地征收的變革既滯后于土地產權改革，更跟不上市場經濟發(fā)展完善的步伐，從而引起各主體之間邊界的交疊與矛盾。

首先，由于征地與土地產權改革的非協同性，造成農民與地方政府之間利益邊界及權力—權利邊界的沖突，從而不可避免地引發(fā)征地沖突：一方面，國家授予農民的“土地承包權的性質已經非常接近于所有權” 〔12 〕，并且中央明確規(guī)定：“要確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障?！?〔13 〕但另一方面，現行土地征收中地方政府仍擁有按照土地年產值倍數的方法進行補償的權力，這兩者之間的矛盾顯然很容易引發(fā)征地沖突。在征地程序設計方面，國家一方面為了維護農民土地權益，規(guī)定“對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認”，而且“要將被征地農民知情、確認的有關材料作為征地報批的必備材料” 〔14 〕。但另一方面，地方政府仍擁有包辦從項目立項到補償方案制定再到方案執(zhí)行的權力，上述農民權利與政府權力的不合理邊界，也必然會導致農民無法阻止政府征地與政府無權強制農民簽字的矛盾，進而導致農民與政府之間的沖突。

其次，征地與土地產權變革的非協同性，還會誘發(fā)農民內部的征地沖突。一方面，由于土地所有權權能萎縮和承包權權能的擴展，尤其是承包期的長久化，承包土地的農民應該獲取更多的補償；但另一方面，現有土地征收中關于土地補償和安置補償的比例并未變化，導致代表土地所有權的村級組織與承包土地的農民之間，以及作為土地共有人的未被征地的農民與被征地農民之間土地權益邊界的模糊與交疊，從而誘發(fā)被征地農民與村干部之間，以及被征地農民與未被征地農民之間的征地沖突 〔15 〕。

（二）征地與宏觀經濟體制改革之間的非協同性構成了地方政府濫征耕地和土地浪費的重要原因

為適應市場對資源配置起決定性作用的需要，國家建立了土地市場，并逐步限制了協議出讓和無償劃撥用地，規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”。上述用途之外的土地出讓，如果“同一宗地有兩個以上意向用地者的，也應當采用招標、拍賣或者掛牌方式出讓” 〔16 〕。然而，由于我國并未進行相應的征地改革，上述規(guī)定不但無法達到發(fā)揮市場作用和優(yōu)化配置資源的目的，反而成為了一些地方政府謀利的工具和土地浪費的誘因。

首先，雖然隨著市場經濟的發(fā)展，土地作為市場要素的價格被顯現出來，但由于征地改革嚴重滯后，地方政府對“地價雙向壟斷” 〔17 〕，嚴重扭曲了土地的市場價格，一方面，土地征收成本不僅無法限制地方政府的征地規(guī)模，相反，極其低廉的征地價格反而因為能給其帶來收益而成為其極力擴大征地的動力；另一方面，其對土地出讓價格的壟斷和操控不僅難以優(yōu)化土地資源配置，反而成為開發(fā)區(qū)泛濫、城市盲目擴張和樓堂館所屢禁不止等土地浪費的根源。

其次，雖然市場經濟有優(yōu)化土地資源配置的功能，但由于現有土地征收中地方政府既有權決定征收土地的區(qū)位和順序，也有權決定土地供給的類型和區(qū)位，市場信號往往被政府行為扭曲甚至完全顛倒，導致土地既無法配置到最具市場需求的地方，更無法配置到效率最高的方向和環(huán)節(jié)。以城市發(fā)展為例，地方政府往往會優(yōu)先考慮征收遠離城區(qū)的耕地造新城，而不是首先考慮使用城區(qū)空閑的土地，因為前者的價格遠低于后者，最終既造成老城區(qū)大量土地閑置或者低效利用，又造成大量耕地被征收用于新城建設，最終形成土地浪費和低效利用。據國家發(fā)展與改革委員會2014年統計，全國新城新區(qū)規(guī)劃人口非常龐大①，“被調查的12個省會城市擬建55個新城新區(qū)，其中一個城市就要建13個” 〔18 〕。

（三）征地與社會管理模式變革的非協同性阻滯包容共享發(fā)展，是實現城鄉(xiāng)一體化的重要障礙

近年來，尤其是黨的十八大以來，我國加快了共享、包容發(fā)展和實現城鄉(xiāng)一體化的步伐，并為此在戶籍、社保、住房等社會管理的各個方面進行改革，目的是逐步破除城鄉(xiāng)二元體制造成的障礙。然而，由于缺少征地改革的相應配合，大大削弱了上述各項改革的效力。

首先，現行征地對農村和農民的歧視是與包容共享發(fā)展的價值取向相悖的。權利公平、機會公平和過程公平是共享發(fā)展和包容發(fā)展的前提。由于現行土地征收中實際存在對農民土地權利的歧視，他們既無法得到公平的補償，更無法公平地參與土地增值收益的分配過程。因此，雖然國家已逐步在就業(yè)、社保、住房等各個方面為農民共享發(fā)展進行了改革，但由于失地農民在土地征收過程中無法獲取足夠的補償，他們既無法共享土地增值收益，同時在住房、醫(yī)療市場化，社保、教育、就業(yè)社會化的背景下，也無法共享經濟社會發(fā)展所帶來的城市住房、醫(yī)療、社會保障、教育等發(fā)展成果，因此是與包容發(fā)展和共享發(fā)展的目標相悖的。

其次，雖然我國正在努力打破實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的障礙，但由于在現行征地方式下難以形成城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，并實際存在明顯的土地價格“剪刀差”，成為阻礙統籌城鄉(xiāng)發(fā)展和實現城鄉(xiāng)一體化的最重要障礙之一?！巴七M城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”和“保障農民公平分享土地增值收益” 〔4 〕是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制的重要環(huán)節(jié)，而要實現上述目標，必須構建城鄉(xiāng)統一的建設用地市場。然而，由于征地改革滯后，一方面，各地方政府不僅控制著建設用地的供應，而且掌握著集體土地的征收權，征地與供地的價格差是其財政收入的重要來源，因此，地方政府的行為成為扭曲土地價格和阻礙城鄉(xiāng)統一土地市場構建的最重要障礙之一，因此也成為統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的不利因素。另一方面，土地征收與土地供應價格之間的巨大“剪刀差”，實際上是將巨額財富從農村轉移到城市，構成了對農民的剝奪，顯然是不利于縮小城鄉(xiāng)差距和實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的。

三、幾點對策性建議

顯然，土地征收已經到了非改不可的地步了，而且改革絕不能停留于僅僅提高補償標準等局部性問題。相反，必須堅持全面協調的發(fā)展理念，著眼于全面消除沖突，使土地征收與我國的市場經濟體制和土地產權體系相適應，與我國加快實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大勢相適應。

（一）適應市場經濟體制不斷完善的需要，盡快建立以市場化征購為主、以強制征購為輔的土地征收規(guī)制，這是消除征地與相關改革矛盾的基礎

如上所述，市場對資源配置起決定性作用是市場經濟的基本要求，然而我國征地方式對土地資源的配置仍然呈現高度計劃色彩，這是土地價格扭曲、市場信號失靈和土地資源配置不當等系列問題的根源。因此，征地改革首先要祛除的就是濃厚的計劃經濟痕跡，并在此基礎上構建尊重市場經濟規(guī)律和遵守市場規(guī)則的市場化農地非農化體制。

首先，建立基于平等協商的市場化土地征購機制，并使之成為農地非農化的主要形式和強制征購的前置環(huán)節(jié)。將自愿收購作為前置程序是成熟市場經濟國家的通例，以美國為例，其正常的程序是“在征收機關完成規(guī)劃之后，首先同土地所有人進行自愿協商，達成購買協議” 〔19 〕；只有在無法達成征購協議的前提下，才會啟動強制征收。這種程序設置的優(yōu)點在于，一是可以更好地反映土地資源的市場稟賦和稀缺程度，形成真實的市場信號和公允的土地價格，從而有利于土地資源的優(yōu)化配置；二是可以為統一的建設用地市場的形成奠定基礎，從而為發(fā)揮市場對土地資源配置的決定性作用提供可能；三是可以為強制征收的補償價格形成參照價格，從而為征地改革奠定基礎；四是可以使多數的建設用地，尤其是工商業(yè)等非公共利益需要的用地通過征購的方式實現，免于強制征收的過程，既可以真正遵從《憲法》規(guī)定的為了“公共利益”需要才可以征地的規(guī)定，又可以極大地降低農地非農化的交易成本，還可以使地方政府從征地沖突的是非漩渦中解放出來，真正實現其作為公共管理者和公共服務者的角色回歸。

其次，建立基于公平補償和程序合法的強制征購機制。無論從邏輯的角度講，還是從外國的實踐經驗看，單純的征購機制肯定無法解決所有農地的非農化問題，政府的強制收購仍然是必不可少的。與現行的土地征收方式不同，強制征購機制在各方面都更加契合市場經濟的特點：其一，在強制征購的條件方面，為體現市場經濟條件下對財產保護的通則，而且按照市場經濟國家通行的做法，只有屬于“公共用地”，即直接用于經嚴格限定的，如國防、外交、政府機關、基礎教育、公共設施等建設項目，而不僅僅是基于籠統的“公共利益”需要，而且是在自愿收購無法達成交易的情況下，才可以啟動強制征購。其二，在具體的程序方面，為保障符合市場經濟所要求的平等交易原則，必須有足夠權威的機構，如司法機關或者代議機關，通過司法訴訟或者人民代表大會討論審批的方式，保障征購條件的合法性；同時給予被征購人反訴權、聽證權等切實的程序性權利，以充分公開公平公正的程序，保障征購程序正義。其三，在補償原則方面，為遵守市場經濟的公平交易原則，應確立公平補償的原則。即不僅要考慮被征購人先期的土地利益損失，還應考慮其未來的土地發(fā)展權；不僅要考慮其當前的生活成本，還需要考慮在市場經濟條件下其住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障的開支需要。具體而言，可以參照當地同類土地的市場征購價，同時考慮使其生活水平不降低和長遠生活有保障的要求，形成強制征購價格。

（二）科學設計新的自愿市場化收購和強制征購程序，準確對接已經變化了的土地產權設置，消除各種不合理邊界造成的沖突，是征地改革順利推進的關鍵

首先，在補償對象和補償比例的設計方面，都要充分考慮所有權與承包權的此消彼長。由于現行土地征收方法是在土地所有權權能廣而強、而土地承包權權能窄而弱的背景下設計的，顯然已經完全不適應變化了的產權關系。因此，在未來的市場化收購和強制征購程序的設計中，在談判對象的選擇方面，顯然應該以享有承包權的農民為主，而不應該再以既不享有具體的土地權益、又不再行使土地調整權的村干部為主；在補償比例方面，也應該基于當前土地承包權長久不變的現實，不能再籠統地規(guī)定“土地補償費歸集體經濟組織所有”，而應該明確規(guī)定所有權、承包權各自所占比例，并明確規(guī)定被征地農民、集體留存、有承包地但未被征地的農民、有集體成員資格但沒有承包地的農民等各群體參與分配的資格和比例，避免現行模糊化規(guī)定所誘發(fā)的各類沖突；在補償標準的確定方面，應充分考慮在承包權長久不變的情況下，一旦農民被征地將無法再獲得承包地的現實，取消“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍” 〔5 〕的規(guī)定，合理提高補償標準，真正確保失地農民當前和長遠生活都有保障。

其次，未來的土地收購和強制征購程序的設計，還應該充分考慮基于土地流轉而產生的各種土地權利關系的變化。隨著承包權的物權化，以及承包權相繼獲得了轉讓、互換、出租等流轉權，并在此基礎上導致經營權從承包權中分離出來而相對獨立，再加上近期國家賦予土地承包權以抵押權和擔保權，所有這些土地權利關系的新變化都需要在未來的設計中予以統籌考慮。一是必須考慮基于土地流轉而產生的土地經營權主體的補償和參與資格。據農業(yè)部部長韓長賦透露，截至“2014 年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積 3.8 億畝，占家庭承包耕地總面積的 28.8%” 〔20 〕，而且隨著三權分置的推行和城市化的加速，將有更多的土地被流轉。因此，新的設計必須充分考慮上述基于土地流轉而產生的土地經營權的補償及其參與權限。二是隨著土地抵押和擔保的試點，也必須妥善考慮抵押權人和擔保權人在土地被收購或者被征購時的實體和程序性權利。

（三）適應統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，適時進行與征地配套的相關改革

如上所述，土地作為關鍵的生產資料之一，是統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐。在徹底重構我國征地方式的同時，既應該從當前我國加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大戰(zhàn)略出發(fā)，穩(wěn)妥消除現有征地方式中阻礙統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的障礙，又必須穩(wěn)妥對接已經變化了的就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等系列體制，形成促進統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的合力。

首先，要考慮當前就業(yè)、住房和養(yǎng)老都已經市場化的現實，一方面，在補償份額方面，要在土地市場化收購和強制征購的過程中，對農民因失去土地而在就業(yè)、住房、養(yǎng)老等方面損失給予適當補償，以便彌補當前數額較低的安置補償費既無法解決失地農民的失業(yè)問題，更無法解決其住房、養(yǎng)老和醫(yī)療等難題的缺陷。另一方面，需要在新的收購和征購補償方式方面做出創(chuàng)新，改變目前由政府單方面決定的、單一的補償方式，建立基于失地農民需要的、多樣化的補償方式，以便滿足統籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中農民多樣化的需求。

其次，為促進城鄉(xiāng)公平和公共資源的均衡配置，還需要改變各方分享土地增值收益的比重和形式，以及政府土地收益使用的方式。在現行的土地征收中，不僅土地增值收益分配的比例不合理，政府和開發(fā)商分享比重過大，而且政府分享土地利益的方式不合理，由于政府直接控制土地出讓價格并從中獲益，造成地方政府對土地財政的過度依賴。更重要的是，地方政府所分享的土地增值收益的使用方式不合理，主要用于城市和工業(yè)，而用于農村和農民的比重過低。因此，在新的土地收購和征購過程中，一是應改變地方政府分享土地利益的方式，變政府直接出讓土地為地方政府征收不動產稅，變一次性征收為逐年征收，遏制地方政府的征地沖動，解除其對土地財政的過度依賴。二是在新的土地征收和征購過程中，合理界定政府、用地單位和農民分享土地增值收益的份額，適當提高農民的份額，壓低開發(fā)商的利潤率。三是通過設立土地基金等方式，確保政府所獲得的土地增值收益有足夠的份額用于農村基礎設施、農業(yè)發(fā)展和農民的社會保障，不僅保證土地增值收益初次分配的公平，而且保證土地利益再分配的均衡。

注 釋：

①關于這一人口數量，2013年10月19日，在參加“中國新型城鎮(zhèn)化市長論壇”發(fā)言時，發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令提到，“新城規(guī)模和人口超越了現有的體制。大概新城新區(qū)的規(guī)劃，規(guī)劃的人口加起來達30多個億，34億人口”。此后，不僅是媒體人，連研究城鎮(zhèn)化的專家、學者也都在引用“34億”這個數字，認為全國新城新區(qū)規(guī)劃嚴重失控。參見李敏：《全國“鬼城”規(guī)劃人口達34億？》，http：//news.qq.com/original/factcheck/city052.htmlf_pid=135&iarea;=242&icfa;=home_touch。有專家認為此說法不靠譜，如廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院總工程師（總規(guī)劃師）馬向明認為，“34億”有可能根本就是個神仙數，中國有所謂城市人均用地1萬人/1平方公里的國家標準，所以一般可以用規(guī)劃用地規(guī)模來推算人口規(guī)模，這種算法用在新城規(guī)劃沒問題，但用在“新區(qū)”上卻容易出現問題。中國社科院社會學所研究員、原任中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任牛鳳瑞則認為，城市規(guī)劃存在很多問題，這是客觀的，但這個數據有可能只是一些專家推算出來的，非常不靠譜。雖然理論上局部計劃加起來大于整體需求總量是可能的，但“34億”是不是“實際”的量還真難說。參見張丹：《全國新城新區(qū)規(guī)劃人口達34億？》，《廣州日報》2015年10月27日。

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責任編輯 周 榮