城市管理綜合執(zhí)法模式新探索

肖生福 曾冬冬 肖揚飛

摘要：近年來，由城管執(zhí)法導(dǎo)致的問題成為人們議論的焦點，引發(fā)人們對現(xiàn)行城市綜合執(zhí)法模式的弊端及模式創(chuàng)新的反思與探討。廣州市天河區(qū)車陂街道試點的“車陂模式”，是由天河區(qū)車陂街道組建的一支集公安、城管、交警、食藥監(jiān)、治保大隊等各方力量的綜合執(zhí)法大隊，對轄區(qū)內(nèi)的無證經(jīng)營、環(huán)境衛(wèi)生等現(xiàn)象開展綜合執(zhí)法?！败囑槟Ｊ健痹诙唐趦?nèi)就取得了良好治理效果，是城市綜合執(zhí)法模式的新探索。以廣州市“車陂模式”為個案，探究“車陂模式”實施的實際效果和成功經(jīng)驗，針對“車陂模式”形成的動力機制、資源條件等進行分析，可以認為“車陂模式”具備一定推廣價值，值得那些與車陂街道面臨相似情況或相似資源的基層街道借鑒學(xué)習(xí)。

關(guān)鍵詞：城市綜合執(zhí)法 車陂模式 成功經(jīng)驗 可推廣性

一、研究背景及問題的提出

城市化是一個國家或地區(qū)在經(jīng)濟增長和社會現(xiàn)代化發(fā)展中不可避免的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的歷史過程。我國的城市化在推動城市型社會發(fā)展的同時，也為城市管理帶來了挑戰(zhàn)。為加強城市管理，自1996年《中華人民共和國行政處罰法》頒布實施以來，各地相繼開展了相對集中行政處罰權(quán)的試點工作，城管執(zhí)法由此誕生。[1]2002年8月，國務(wù)院《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號）宣布試點工作的階段性目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)，進一步在全國推進相對集中行政處罰權(quán)工作的時機基本成熟，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權(quán)工作。[2]應(yīng)該承認的是，城管執(zhí)法部門的成立及運轉(zhuǎn)，對改善城市環(huán)境、維護市民的公共利益起到了積極的作用。然而，近年來，城管暴力執(zhí)法、商販暴力抗法的事件不斷進入公眾的視野，城管執(zhí)法也陷入兩難境地：一方面是執(zhí)法相對人對城管執(zhí)法人員暴力執(zhí)法的控訴；另一方面，城管執(zhí)法人員也時常遭遇執(zhí)法相對人暴力抗法，呼吁強化執(zhí)法手段。面對這一矛盾，學(xué)術(shù)界開始對現(xiàn)行城管執(zhí)法模式存在的弊端以及執(zhí)法模式創(chuàng)新等課題進行了反思與探討。有學(xué)者認為困擾城市管理綜合執(zhí)法的根本原因就是城管執(zhí)法地位缺失、法律缺失、管理體制機制嚴(yán)重滯后。不僅如此，各地政府也鑒于上述背景，為有效解決城管綜合執(zhí)法困境，開始積極探索城管綜合執(zhí)法新模式。

2014年11月起，廣州市天河區(qū)車陂街道在廣東省首創(chuàng)“公安+城管”為主要特征的車陂綜合執(zhí)法模式（簡稱“車陂模式”）?！败囑槟Ｊ健痹诙唐趦?nèi)就取得了良好效果，引起社會廣泛關(guān)注。新聞輿論認為，“車陂模式”是廣州基層城管執(zhí)法模式的一次創(chuàng)新和新探索。那么，“公安+城管”為特征的“車陂模式”是怎么運轉(zhuǎn)的？它的運轉(zhuǎn)為什么能取得良好執(zhí)法效果？其成功經(jīng)驗是什么？能否在更大范圍內(nèi)推廣這種模式？如果推廣這種模式又需要具備哪些條件或資源呢？

圍繞上述問題，我們于2015年的4月27日～10月15日在廣州市天河區(qū)車陂街道進行了實地調(diào)查。本次調(diào)查的對象主要包含城管綜合執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo)、城管執(zhí)法人員、公安干警、流動商販、沿街商鋪店主及附近居民等與城管執(zhí)法緊密相關(guān)的利益相關(guān)者。選取這6類調(diào)查對象，原因在于他們是與城管執(zhí)法直接相關(guān)的主動參與者或被動受影響較大的人員，對他們的調(diào)查具有代表性，能夠真實而全面地反映“車陂模式”相關(guān)信息。本次調(diào)查在調(diào)查方法上以訪問調(diào)查、實地觀察法為主，訪談主要根據(jù)訪談?wù)邔π枰莆涨闆r的了解程度，對訪談對象進行深度訪談和一般訪談。訪談內(nèi)容主要包含廣州城管執(zhí)法體制及執(zhí)法模式，對“公安+城管”聯(lián)合執(zhí)法的“車陂模式”的認知、態(tài)度和期望，“車陂模式”的形成原因及運轉(zhuǎn)成效，“車陂模式”的優(yōu)缺點等基本情況，以及對“車陂模式”今后發(fā)展的展望和建議等方面的問題。實地觀察則主要是對街道路面秩序的多次實地考察。

二、廣州“車陂模式”的運轉(zhuǎn)及其成效分析

（一）“車陂模式”的出現(xiàn)及具體運轉(zhuǎn)

車陂街道地處廣州市天河區(qū)東部，是典型的城鄉(xiāng)接合部。車陂街道轄區(qū)總面積5.6平方公里，人口約16萬，其中戶籍人口約3.7萬，外來人口超過12萬，[3]人口倒掛嚴(yán)重，是一個典型復(fù)雜的城市管理“綜合體”，成為城市管理的大難題。其管理的復(fù)雜性主要體現(xiàn)為兩點：一是車陂街道原是東圃墟所在地，有原東圃鎮(zhèn)老舊城區(qū)和上百年歷史的東圃商圈，并擁有天河最大、最擁擠的城中村車陂村。近年來隨著東圃經(jīng)濟的發(fā)展加快，大量流動商販自然而然形成聚集。二是隨著廣州城市中心東移，加之BRT、地鐵站陸續(xù)建成開通，車陂及周圍地區(qū)的流動人口呈現(xiàn)爆炸式增長，各類流動商販大量出現(xiàn)。據(jù)報道，僅東圃大馬路就有2 000多檔流動商販。[3]車陂街道由于具備交通便利、房租便宜等優(yōu)勢條件，逐漸成為流動人口聚集的理想之地，促進了市場繁榮和低端市場需求，對攤販經(jīng)濟的發(fā)展十分有利。但不得不承認的是，由于人口的增多，環(huán)境衛(wèi)生、交通堵塞和流動商販亂擺賣等問題日益嚴(yán)峻，給城市管理帶來極大的困難，也對車陂街道的管理工作提出了新的更高的要求。

2014年9月，廣州市政府提出要創(chuàng)建“干凈、整潔、平安、有序”的城市環(huán)境目標(biāo)。面對廣州市創(chuàng)建“干凈、整潔、平安、有序”城市環(huán)境的工作要求，車陂街道以創(chuàng)建干凈衛(wèi)生的城市環(huán)境為契機，積極探索流動商販綜合治理的新思路。2014年11月起，廣州天河區(qū)車陂街道在廣東省首創(chuàng)“公安+城管”為主的車陂綜合執(zhí)法模式，組建了一支集公安、城管、交警、食藥監(jiān)、治保大隊等各方力量的綜合執(zhí)法大隊。執(zhí)法大隊下轄路面巡邏綜合執(zhí)法中隊和網(wǎng)格綜合執(zhí)法中隊。路面中隊由70人組成，其中車陂派出所16人（干警8人、輔警8人），車陂街道執(zhí)法隊16人（在編隊員8人、協(xié)管員8人），交通協(xié)管員16人，車陂村治保大隊16人，天河交警大隊、東圃工商所、車陂食藥監(jiān)所分別安排相對固定的兩名執(zhí)法人員接受調(diào)配參與共管。[4]每支上路隊伍統(tǒng)一裝備，配備執(zhí)法防護用具和電子設(shè)備，公安巡邏車加綜合執(zhí)法電瓶車和城管執(zhí)法車，3輛車同時上路，實行“路面巡邏—發(fā)現(xiàn)問題—現(xiàn)場執(zhí)法—前臺共管—后臺分流”的工作流程。[5]各分隊執(zhí)法隊員接受分隊長的調(diào)動指揮，在執(zhí)法現(xiàn)場體現(xiàn)統(tǒng)一性，各單位、各部門的人員共同進退，共同處理各類社會亂象。在較為復(fù)雜的執(zhí)法現(xiàn)場，以不糾纏、快速處理為原則，必要時果斷將執(zhí)法對象帶回派出所，再分別由不同執(zhí)法部門分流對應(yīng)處理，派出所必要時對執(zhí)法對象進行身份排查或無犯罪記錄盤查，對有暴力抗法行為的人員依法予以處理（如圖1）。[4]“前臺共管，后臺分流”的執(zhí)法理念克服了若干年前“首辦負責(zé)”執(zhí)法理念的缺陷，明晰了執(zhí)法權(quán)責(zé)，使得城市管理工作更加有效直接。

（二）“車陂模式”的運轉(zhuǎn)成效與影響

“車陂模式”在短期內(nèi)就取得了良好治理效果。根據(jù)車陂街道綜合執(zhí)法大隊建立前后兩周對比，車陂轄區(qū)路面警情類案件同比下降36%，其中路面扒竊警情環(huán)比前兩周下降77%，路面糾紛警情下降23%，路面斗毆警情下降57%，全市12319城管投訴系統(tǒng)中屬于車陂的投訴量同比下降39%。[5]經(jīng)過一個月的綜合整治，車陂街道市容環(huán)境大為改觀，成為廣州市“干凈、整潔、平安、有序”創(chuàng)建示范街道。究其原因，無外乎有以下兩方面原因：一是城管、公安、交通協(xié)管員等聯(lián)合執(zhí)法，大大加強了執(zhí)法力量；二是在公安介入后，執(zhí)法權(quán)威性增強，強化了執(zhí)法手段，對流動商販的作用力更大。

“公安+城管”聯(lián)合執(zhí)法的車陂模式體現(xiàn)了“多部門綜合執(zhí)法合作共贏”的城市管理思路。這種多部門聯(lián)合執(zhí)法模式并非天河區(qū)車陂街道首創(chuàng)，多年來，全國各地各級都在積極開展探索公安配合協(xié)助城管執(zhí)法的試點實踐。北京、上海、天津等城市都已建立起公安部門保障城管綜合執(zhí)法的工作機制，如2014年上海市下發(fā)《關(guān)于進一步完善本市區(qū)縣城市管理綜合執(zhí)法體制機制的實施意見》，明確加強公安機關(guān)與城管執(zhí)法部門的聯(lián)勤聯(lián)動，區(qū)縣公安分局分管治安的副局長兼任區(qū)縣城管執(zhí)法局副局長，區(qū)縣公安機關(guān)要明確專門的力量，配合城市管理綜合執(zhí)法隊伍開展工作。[6]“公安+城管”聯(lián)合執(zhí)法模式在天河區(qū)車陂街道的試點經(jīng)驗，對廣州當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了重要影響。目前，廣州市城管綜合執(zhí)法職能范圍非常廣，涵蓋了市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、綠化管理、環(huán)境保護、工商管理、市政燃氣等8個部門12個方面321項行政處罰權(quán)。而廣州市目前城管執(zhí)法人員編制僅管理廣州存在的30萬流動商販都很困難，而流動商販管理只是城管執(zhí)法眾多職能中的一項，由此可見，廣州市基層城管執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。很多街鎮(zhèn)的城管執(zhí)法人員長期超負荷工作，一些轄區(qū)面積大、外來人口多的街鎮(zhèn)，執(zhí)法力量不足的問題更加突出，只能聘用大量協(xié)管員協(xié)助執(zhí)法。而“車陂模式”客觀上整合了各部門執(zhí)法力量，實現(xiàn)多部門聯(lián)合執(zhí)法，也強化了執(zhí)法手段。據(jù)媒體調(diào)查，“車陂模式”已在廣州市天河區(qū)開始推廣，天河區(qū)21條街道已有16條街道組建完成綜合執(zhí)法大隊，其余5條街道也正在積極組建中。[7]

三、廣州“車陂模式”形成的動力分析

廣州“車陂模式”無疑是成功的，是大城市綜合執(zhí)法模式的新探索。那么，廣州“車陂模式”為什么能形成？是什么因素推動了“車陂模式”的形成？接下來，我們對推動廣州“車陂模式”形成的動力因素進行分析。

（一）上級政府驅(qū)動：“車陂模式”形成的重要推動力

對基層政府而言，上級（高層）政府的支持是地方政府改革成功與否的重要指標(biāo)。[8]在我國現(xiàn)行的行政體制下，上級政府監(jiān)督控制下級政府，基層政府的創(chuàng)新大多需要依賴于上級政府的支持。有時上級政府對基層政府創(chuàng)新的驅(qū)動，并非以命令的方式，而是以放權(quán)、默許、倡導(dǎo)等非命令的方式鼓勵基層政府創(chuàng)新。上級政府的默許和鼓勵，因此也成為基層政府敢于創(chuàng)新的重要動力之一。

1.廣州市深化綜合執(zhí)法體制改革為“車陂模式”的形成提供了制度環(huán)境

2008年，廣州市為深化綜合執(zhí)法體制改革，正式成立廣州市城市管理綜合執(zhí)法局，組織結(jié)構(gòu)和管理體制也發(fā)生重大調(diào)整：全市城市管理綜合執(zhí)法隊伍按市、區(qū)兩級設(shè)立，市設(shè)局，區(qū)設(shè)分局，街道由區(qū)分局派駐中隊：市局和區(qū)分局對外獨立行使行政處罰權(quán)，街道中隊以區(qū)分局的名義行使行政處罰權(quán)。市局由市政府直接領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)分局受市局和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，街中隊受區(qū)分局和街道辦的雙重領(lǐng)導(dǎo)。[9]廣州市各區(qū)城市管理綜合執(zhí)法分局各自負責(zé)轄區(qū)內(nèi)綜合管理工作，具體綜合執(zhí)法職能則由各街道辦所屬中隊行使，實行屬地管理。廣州市綜合執(zhí)法體制改革將城市管理綜合執(zhí)法重心下移，城市管理綜合執(zhí)法中隊由此下放到街道，實際形成了“由街道為主導(dǎo)的屬地管理”、“人、財、物全部掌控于街道手中”的管理模式。街道既有管理職責(zé)，同時也掌握管理資源，這為車陂街道開展綜合執(zhí)法模式創(chuàng)新提供了良好的制度環(huán)境。

2.廣州市對流動商販治理的不懈探索為“車陂模式”的形成提供持續(xù)動力

近年來，廣州市對城市管理的關(guān)注和重視程度不斷提高。在流動商販治理方面，不斷完善管理理念、管理制度和管理方式。進入21世紀(jì)，廣州市政府響應(yīng)黨中央提出的構(gòu)建社會主義和諧社會重要目標(biāo)，在2008年重新研討設(shè)計流動商販整治思路，提出“重要路段和重點地區(qū)嚴(yán)禁，次主干嚴(yán)控，內(nèi)街巷規(guī)范管理”的分類管理原則。在亞運會召開前期頒布了《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例細則》《廣州市流動商販管理暫行辦法》，建立流動攤販管理服務(wù)中心和流動攤販?zhǔn)鑼?dǎo)點，采取新一輪的“疏堵結(jié)合”治理模式，試圖將其引向“無序變有序，粗放變精細，流動變固定，擾民變便民”的新局面。[10]到2013年底，廣州市已有流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)150處，疏導(dǎo)流動商販5萬多人。此外，廣州還學(xué)習(xí)新加坡設(shè)立小販管理中心的做法，建立流動商販管理服務(wù)中心嘗試為流動商販提供服務(wù)。在體制建設(shè)方面，廣州市于2009年9月正式啟動“大部制”改革，其中的一個重要內(nèi)容是建立“大城管”體制，通過組建“城管委”，將現(xiàn)有的城管、環(huán)衛(wèi)、市政設(shè)施管理等職能綜合起來?！按蟪枪堋斌w制的建立，標(biāo)志著廣州的城市管理又向前邁進了一大步。與此同時，廣州市也不斷探索城市管理綜合執(zhí)法模式?！败囑槟Ｊ健闭窃谏鲜霰尘白饔孟轮饾u形成的。

3.廣州市政府創(chuàng)建“干凈、整潔、平安、有序”城市環(huán)境要求為“車陂模式”的形成提供了實踐空間

上級政府制定的政策導(dǎo)向是基層政府創(chuàng)新的重要驅(qū)動力，原因在于上級政府下達的管理目標(biāo)，往往能促使基層政府在實踐過程中發(fā)揮能動性和創(chuàng)造性。2014年9月，廣州市政府提出要創(chuàng)建“干凈、整潔、平安、有序”的城市環(huán)境目標(biāo)。同年10月22日，廣州市天河區(qū)政府常務(wù)會議，明確了車陂街道作為“干凈、整潔、平安、有序”示范街道的創(chuàng)建工作。[11]在此背景下，車陂街道辦以此為契機，希望聯(lián)合城管、公安、交警等部門開展綜合執(zhí)法以改變車陂街以往“臟亂差”的形象。正是在創(chuàng)建“干凈、整潔、平安、有序”示范街道的目標(biāo)要求下，才得以實現(xiàn)城管與公安等部門的聯(lián)合執(zhí)法，大大提高了執(zhí)法效率，實現(xiàn)了車陂街道轄區(qū)市容環(huán)境、治安防控、規(guī)范管理等方面的綜合整治。由此可見，“車陂模式”的形成在一定程度上得益于上級政府的城市管理目標(biāo)。

（二）現(xiàn)實壓力：“車陂模式”形成的原動力

1.民眾對城市環(huán)境的需求使車陂街道管理面臨巨大壓力和挑戰(zhàn)

隨著社會公眾對整齊干凈的城市環(huán)境的需求不斷提高，城市環(huán)境的治理問題日益為城市政府所重視，也對政府提出了新的要求。政府作為社會公眾選擇的授予公共管理權(quán)力的組織，公共性、社會性和服務(wù)性成為其基本特征，政府只有真正履行其責(zé)任時才是合法的，滿足公眾的偏好和需求也就成為其擁有合法性的關(guān)鍵。[12]以前車陂街道轄區(qū)內(nèi)因為各類流動商販沿街?jǐn)[賣、占道經(jīng)營，使得車陂街道附近交通擁堵、噪音擾民，引發(fā)附近居民不滿，全市12319城管投訴系統(tǒng)中屬于車陂的投訴量只增不減。為此，車陂街道面臨巨大的城市管理壓力，迫切需要改善城市環(huán)境，以增進對公眾的回應(yīng)并滿足公眾訴求。正是在此背景下，為徹底解決流動商販治理問題，車陂街道開始試點“公安+城管”綜合執(zhí)法模式。由此可見，基層政府進行政策創(chuàng)新大多因為面臨現(xiàn)實壓力，而回應(yīng)社會公眾的訴求是其進行政策創(chuàng)新的內(nèi)在動力。

2.街道間競爭是“車陂模式”形成的激發(fā)力

2014年9月，廣州市政府提出要創(chuàng)建“干凈、整潔、平安、有序”的城市環(huán)境目標(biāo)，開啟了各區(qū)、各街道爭創(chuàng)城市環(huán)境“示范街道”的序幕。為完成城市環(huán)境目標(biāo)，各街道都想方設(shè)法改善轄區(qū)環(huán)境，開展綜合整治工作。車陂街道有天河區(qū)最大、最擁擠的城中村車陂村，是一個復(fù)雜的城市管理“綜合體”，是廣州市治理難度大的幾個街道之一。與其他街道相比，車陂街道面臨的城市環(huán)境治理難度更大。在此背景下，車陂街道辦事處大膽嘗試“公安+城管”聯(lián)合執(zhí)法的執(zhí)法模式，形成了“車陂模式”。可見，基層政府之間的適度競爭是激發(fā)基層政府政策創(chuàng)新的重要力量。

四、廣州“車陂模式”的成功經(jīng)驗及可推廣性

（一）“車陂模式”的成功經(jīng)驗

十八屆四中全會提出，“要重點在食品藥品安全、工商質(zhì)監(jiān)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法”。[13]當(dāng)前，推進各領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革已經(jīng)是大勢所趨，跨部門綜合執(zhí)法也將逐步成為綜合執(zhí)法的新趨勢。“車陂模式”的主要創(chuàng)新在于突破了原有城市管理綜合執(zhí)法以城管作為單一執(zhí)法主體的執(zhí)法模式的界限，實現(xiàn)了公安與城管聯(lián)合執(zhí)法為主，以及工商、食藥監(jiān)等部門為輔的執(zhí)法模式。事實上，廣州在2010年就已建立城市管理綜合執(zhí)法市一級的公安與城管聯(lián)動機制，但區(qū)街層面在“車陂模式”之前并沒有實現(xiàn)。從這個角度來講，“車陂模式”在推動公安與城管聯(lián)動機制在區(qū)街層面的實現(xiàn)邁出了重要一步。“車陂模式”的成功之處主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，從若干年前“首辦負責(zé)”執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒芭_共管，后臺分流”的執(zhí)法理念，明晰執(zhí)法權(quán)責(zé)，使城市管理工作更加有效?！扒芭_共管，后臺分流”執(zhí)法理念是指公安、城管、交警等部門執(zhí)法人員按照“統(tǒng)一派勤，統(tǒng)一調(diào)配”的原則開展執(zhí)法工作，在較為復(fù)雜的執(zhí)法現(xiàn)場，以不糾纏、快速處理為原則，必要時果斷將執(zhí)法對象帶回派出所，再分別由不同執(zhí)法部門分流對應(yīng)處理，既利于提高現(xiàn)場執(zhí)法效率，也有利于問題得到真正解決。

二是在不突破現(xiàn)行體制、不增加執(zhí)法編制的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了各方力量的整合，打破了“各自為營”的部門界限。在增強轄區(qū)內(nèi)市容環(huán)境、治安防控、規(guī)范管理的綜合治理方面效果明顯，尤其在流動商販治理方面取得良好成效，也適用于基層創(chuàng)新執(zhí)法模式的經(jīng)驗推廣。

三是公安參與執(zhí)法，有利于豐富執(zhí)法手段并增強執(zhí)法力量。在一定程度上也降低了暴力抗法的可能，有利于提高執(zhí)法效率和加強執(zhí)法威懾力。由于聯(lián)合執(zhí)法，降低了公安、城管、交警等各條線的執(zhí)法壓力，有利于形成合力。

四是保障機制到位。車陂街道組建綜合執(zhí)法大隊的理念借鑒于其他城市的管理經(jīng)驗，并在此基礎(chǔ)上建立綜合執(zhí)法長效機制和制定績效考核機制。通過完善部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，加強各部門之間的工作協(xié)調(diào)，并在實踐中不斷完善聯(lián)合執(zhí)法保障機制。

（二）“車陂模式”的可推廣性分析

2009年，廣州市深化綜合執(zhí)法體制改革將城市管理綜合執(zhí)法中隊下放到街道，實際形成了“由街道為主導(dǎo)的屬地管理”的綜合執(zhí)法模式。街道既有管理職責(zé)，同時也掌握管理資源，這為車陂街道開展“公安+城管”為主的聯(lián)合執(zhí)法模式提供了良好的制度環(huán)境，這也是“車陂模式”具有可推廣性的制度基礎(chǔ)。車陂綜合執(zhí)法模式實現(xiàn)了各方力量的整合，打破了“各自為營”的部門界限，而且在市容環(huán)境、治安防控、流動商販治理等方面已取得明顯效果。因此，可以認為“車陂模式”具備一定推廣價值，值得那些與車陂街道面臨相似情況或相似資源的基層街道借鑒學(xué)習(xí)。“車陂模式”具有可推廣性的原因如下：

首先，大多數(shù)大城市街道與車陂街道面臨相似的環(huán)境和資源情況。任何一項制度的實施都需要具備特定的環(huán)境條件和一定的資源條件。如果要評價一項制度能否被推廣，我們可以審視該項制度所需的環(huán)境和資源是否得到滿足。廣州作為一線大城市，與其他大城市有共性，其他大城市的大多數(shù)街道與廣州車陂街道面臨相似的環(huán)境和資源情況，這是“車陂模式”具有可推廣性的重要依據(jù)。

其次，“車陂模式”沒有突破現(xiàn)行體制。一種管理模式要具備可推廣性必須從各地實際出發(fā)，考慮其可行性。與其他需要大刀闊斧改革城市管理體制的執(zhí)法模式相比，“車陂模式”是一種更適用于基層綜合執(zhí)法的模式。它是在現(xiàn)行的制度框架下，城管部門聯(lián)合公安等部門協(xié)同執(zhí)法，沒有體制方面限制，更容易在基層推廣。

最后，“車陂模式”沒有增加執(zhí)法人員編制?！败囑槟Ｊ健敝皇歉鞑块T現(xiàn)有執(zhí)法力量之間的集中，以實現(xiàn)各方力量的整合。在此之前，城管負責(zé)查處亂擺賣，公安負責(zé)治安防控巡邏，交警負責(zé)五類車整治，但因執(zhí)法力量分散，往往效率低、效果差，難以形成合力。因此，從追求效率角度，整合各類人員協(xié)同執(zhí)法的做法是可取的，各類執(zhí)法人員也沒有因此增加。雖然各部門之間溝通協(xié)調(diào)的成本會有所增加，但聯(lián)合執(zhí)法所產(chǎn)生的效益遠遠大于其增加的成本。

五、結(jié)論與討論

近年來，城管綜合執(zhí)法對解決城市管理中存在的一些難點問題（如流動商販、違章建筑等）、改善城市環(huán)境、維護市民的公共利益等都起到了積極的作用，但也暴露出一些問題，這就需要在實踐中不斷完善和發(fā)展。廣州市天河區(qū)車陂街道試點的“車陂模式”在短期內(nèi)就取得了良好執(zhí)法效果，對城市綜合執(zhí)法模式創(chuàng)新具有重要的實踐價值?！败囑槟Ｊ健钡男纬捎衅涮厥獾沫h(huán)境背景，是在上級驅(qū)動和現(xiàn)實壓力的雙重作用下形成的。它的特點在于不突破現(xiàn)行體制、不增加執(zhí)法編制的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了各方力量的整合，打破了“各自為營”的部門界限，整合了公安、城管、交警等部門執(zhí)法力量，并按照“統(tǒng)一派勤，統(tǒng)一調(diào)配”的原則聯(lián)合執(zhí)法，增強了執(zhí)法力量，豐富了執(zhí)法手段，大大提升了執(zhí)法效果。通過對“車陂模式”的調(diào)查分析，可以認為“車陂模式”具備可推廣性，值得那些與車陂街道面臨相似情況或相似資源的基層街道學(xué)習(xí)借鑒。但是，在充分發(fā)揮“車陂模式”優(yōu)勢的同時，我們也應(yīng)盡可能地完善其存在的缺陷與不足，使“車陂模式”更具生命力，經(jīng)得起實踐檢驗。首先，“車陂模式”雖然是在現(xiàn)有法律和行政體制框架為前提下產(chǎn)生的聯(lián)合執(zhí)法，但公安在聯(lián)合執(zhí)法中扮演何種角色以及承擔(dān)何種職責(zé)，目前還沒有相關(guān)法規(guī)規(guī)定和制度界定與約束。因此，完善相關(guān)法規(guī)和工作制度是當(dāng)前緊要任務(wù)。其次，“車陂模式”的初衷在于利用公安的震懾作用解決流動商販治理難題，但如何避免可能出現(xiàn)的過度執(zhí)法，[14]值得我們深入探討。最后，政府在管理的過程中，必須以治理為核心，堅持人性化管理、法治化管理和科學(xué)化管理，同時通過改革原有的城市管理模式，實現(xiàn)治理主體的多元化，以維護好市容環(huán)境、交通秩序等公共利益，從而告別傳統(tǒng)的城市管理，走向現(xiàn)代城市治理，實現(xiàn)城市政府善治。[15]

參考文獻：

江國華，韓玉亭.相對集中城市管理模式面臨的困境及對策研究——以長沙市為視角[J].北京社會科學(xué)，2014（11）：4-11.

王叢虎，陳建宏.論我國相對集中行政處罰權(quán)的合法性[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2006（3）：123-128.

黎秋玲.廣州擬在全市推廣“公安+城管”綜合執(zhí)法模式[N].新快報，2014-12-18.

成希.全省首推“公安+城管”聯(lián)合執(zhí)法[N].南方日報，2014-12-17.

昌道勵.“公安+城管”聯(lián)合執(zhí)法模式或?qū)⑷型茝V[N].南方日報，2014-12-26.

談燕.上海市深化城管執(zhí)法體制改革[EB/OL].（2015-01-24）[2016-06-29].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-01/24/content_2809509.htm.

何瑞琪.“大城管”來了，“走鬼”不見了[N].廣州日報，2015-01-01.

郭明.地方政府改革的動力機制分析：以廣東省順德區(qū)容桂街道為例[J].社會主義研究，2014（6）：78-84.

黃瑋圻.廣州市流動商販的管理對策研究[M].廣州：中山大學(xué)，2009.

李小軍，林潔芳，楊芳.廣州流動攤販治理的進展、挑戰(zhàn)及完善[J].廣東廣播電視大學(xué)學(xué)報，2013（4）：13-20.

梁懌韜.“公安+城管”綜合執(zhí)法模式擬全市推廣[N].羊城晚報，2014-12-18.

馮偉林.地方政府政策創(chuàng)新的動力機制分析[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2008（4）：25-28.

十八屆四中全會公報全文[EB/OL].（2015-04-05）[2016-06-28].http：//bbs1.people.com.cn/post/2/1/2/142851054.html.

梅雪卿.公安+城管的車陂模式應(yīng)警惕過度執(zhí)法[EB/OL].（2014-12-22）[2016-06-28].http：//gd.sina.com.cn/city/gdyw/2014-12-22/09362356.html.

徐曉林，劉勇.數(shù)字治理對城市政府善治的影響研究[J].公共管理學(xué)報，2006（1）：13-20.

責(zé)任編輯：王 縉