城市交通飽和時代的管制導向與改善展望

蔡逸峰

摘要：上海新一輪綜合交通體系規(guī)劃、各交通專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃開展了編制工作，提出了打造便捷高效的綜合交通體系目標，從提升國際樞紐功能、完善大都市交通體系以及突出綠色交通發(fā)展策略三個主體行動方面提出了一系列方案。上海作為次高級的Alpha+級城市，要努力解決道路交通所面臨的飽和困境，并采取如下改善策略：一是市域高等級道路仍需要持續(xù)建設；二是支撐新城和重點地區(qū)建設，構建新城獨立交通體系；三是中心城道路交通需要以全面管制為背景的優(yōu)化調(diào)整；四是地面公交必須穩(wěn)固其相應的服務地位；五是慢行交通要研究針對電動車的嚴格管理。

關鍵詞：綜合交通體系；交通飽和；綠色交通；管理模式

2014年底，上海啟動了《上海市城市總體規(guī)劃（2015-2040年）綱要》的編制工作，提出了上海要發(fā)展成為追求卓越的全球城市目標，[1]而其中新一輪綜合交通體系規(guī)劃、各交通專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃也開展了編制工作，提出了打造便捷高效的綜合交通體系目標，從提升國際樞紐功能、完善大都市交通體系以及突出綠色交通發(fā)展策略三個主體行動方面提出了一系列方案。同時“十三五”期間綜合交通發(fā)展規(guī)劃、各交通專業(yè)發(fā)展規(guī)劃也針對近期交通問題提出了一系列建設和管理對策，因此，從宏觀總體層面和個體層面，分別對上海未來綜合交通發(fā)展進行了研究，提出了遠景發(fā)展目標和系統(tǒng)布局，以及近期發(fā)展思路和主要建設項目。結合相關研究成果，本文主要對近期道路交通的特征以及改善設想提出一些看法。

一、道路交通面臨的困境

（一）市域交通增幅顯著，新城交通進入交通飽和臨界區(qū)

1.高速公路出行需求持續(xù)增長，交通設施增量有限

郊區(qū)新城范圍道路交通量持續(xù)上升，幅度高于外環(huán)內(nèi)的中心城，一方面郊區(qū)客運機動車不僅有拍賣的上海牌照車，還有滬C牌照車，外地牌照車的數(shù)量在郊區(qū)比例也要高于市區(qū)；另一方面，隨著中心城已在轉(zhuǎn)型為第三產(chǎn)業(yè)為主的用地形態(tài)，市域新城還是第二產(chǎn)業(yè)的主要發(fā)展地區(qū)，因此市域新城范圍貨運交通量比重也遠高于市區(qū)。

2015年上半年高速公路網(wǎng)日均交通量（含不收費高速公路）達到90萬輛。收費高速公路日均周轉(zhuǎn)量3 728.4萬車公里，較2014年全年日均量增長11.3%，較2009年年均量增長127%。其中，G15沈海高速、G40滬陜高速、S2滬蘆高速、S32申嘉湖高速、S26滬常高速年均車公里需求增長率超過10%，而高速公路設施量2015年較2009年僅增長7.6%（參見圖1）。

2.高速公路整體運行狀況良好，入城段及局部節(jié)點擁堵加劇

高速公路總體服務水平較高，但擁擠的里程開始逐年增加，特別是與中心城聯(lián)系的放射性高速及快速路入城道路，擁堵時間和擁堵程度日益嚴重，既反映了中心城與新城之間的緊密聯(lián)系，但也反映出由于居住就業(yè)范圍擴大后，長距離交通的增幅日益擴大。2015年上半年平均擁擠度為0.64。擁擠度大于1（即服務水平C級以下）的里程約占總里程的23.8%，較2014年全年平均水平增長約5個百分點，較2010年增長約17個百分點。路段分布范圍較2014年有所擴大，主要分布在G2京滬高速、G1501繞城高速北段、G15沈海高速（朱橋～G60段）、G50滬渝高速進出中心城路段、G60滬昆高速、S2滬蘆高速（進出中心城段和G1501以南段）、S4滬金高速（金都路～西閘公路段）等（參見圖2）。

2015年上半年高速公路省界道口日均流量約30.8萬輛，較2009年全年日均增長83.9%，占對外公路道口總流量的64%，高速公路在對外公路運輸方面始終占據(jù)主導地位。2014年全年平均進出外環(huán)的機動車為150.4萬輛/天，同比增長7.2%，受近年中心城近郊開發(fā)強度加劇拉動影響增幅較前幾年有所增加。[2]

3.中心城周邊城市化地區(qū)交通壓力較大

中心城周邊地區(qū)近幾年發(fā)展很快，特別是隨著虹橋樞紐、迪斯尼樂園、大型居住區(qū)等重點地區(qū)發(fā)展，人口和就業(yè)都大幅增加，雖然有軌道交通的延伸，但道路網(wǎng)絡規(guī)模沒有增加太多，交通壓力隨著過境交通的增加以及本地區(qū)自身增幅日益嚴重。主要反映在兩方面：一是入城段道路擁堵現(xiàn)象明顯。高速公路擁堵節(jié)點主要集中在G2公路、S5公路、S4公路、G50公路等射線高速入城段，地面主要入城通道中蘊川路、虹梅南路等道路較為擁擠。二是環(huán)線道路交通壓力較大。中心城周邊城市化地區(qū)環(huán)線道路為區(qū)域邊界，即指G1501-G15-S32和外環(huán)線S20。外環(huán)線作為中心城的交通保護殼和最后屏障，是射線高速公路的主要起始點，交通壓力較大，特別是外環(huán)線西側(cè)，工作日斷面日均流量為16.1萬pcu/天，處于過飽和狀態(tài)。

（二）外環(huán)內(nèi)交通持續(xù)增長，骨干路網(wǎng)面臨全面擁堵

1.快速路需求逐年增長

中心城的快速路網(wǎng)一直是道路交通的主要承擔者，約300公里的快速路承擔了中心城45%以上的交通量，但2009年以來快速路網(wǎng)增幅有限，而交通總量卻增加了70%多，因此也日益不堪重負。2015年上半年快速路工作日平均路網(wǎng)行駛里程達2 103.1萬車公里（含外環(huán)為3 187.2萬車公里），較2014年全年工作日平均2 053.7萬車公里增長2.4%，較2009年全年的1 212.1萬車公里/日增長73.5%。中心城外圍區(qū)交通需求增幅較大且分擔率持續(xù)上升（參見圖3）。

2.快速路網(wǎng)車速逐年下降

因高峰時間增加，快速路網(wǎng)的全天擁堵時長也在不斷增加，總體車速五年里下降幅度很大。2015年上半年浦西快速路工作日早、晚高峰車速分別為36.5km/h和44.2km/h，受到中心區(qū)流量略有減少的影響，與2014年全年的36.0km/h和42.3km/h基本持平，較2009年全年平均車速分別下降了19.7km/h和12.6km/h（參見圖4）。

3.擁堵里程和時長逐年增加

其中以南北高架和延安路高架組成的十字高架快速路呈現(xiàn)全天候常態(tài)化擁堵。由于受到中心區(qū)流量略有減少的影響，2015年上半年浦西中心區(qū)快速路早、晚高峰飽和度分別為1.01和0.94，較2014年全年平均水平1.03和1.02有所降低，但均已處于飽和狀態(tài)。但是擁堵的總體時間在不斷增加，早高峰的出現(xiàn)時間在不斷提早（參見圖5）。

4.地面干道車速逐年下降

內(nèi)環(huán)內(nèi)浦西干道早高峰時段平均行程車速均由2013年全年的15.7km/h下降到2014年全年的15.3km/h，降幅為2.3%。2014年全年內(nèi)環(huán)內(nèi)干道平均車速較2009年全年的17.7km/h下降13%～16%。

5.越江流量總體持續(xù)增長，主要通道擁擠加劇

2015年上半年中心城外環(huán)線以內(nèi)工作日日均總體越江達到96.2萬輛，較2014年全年日均的93.5萬輛增長2.8%，較2009年全年增長38%。外圍區(qū)越江交通增長顯著，其中南部區(qū)域跨黃浦江交通量增幅較大。上中路隧道開通后日流量年均增幅在16%，龍耀路隧道和軍工路隧道開通后日流量年均增幅在14%（參見圖6）。

2015年上半年外環(huán)隧道日均流量達到12.4萬pcu，較2009年全年增長63%。徐浦大橋日均流量達到16.4萬pcu，較2009年全年增長30%。高峰時段達到和接近飽和的橋隧達10個，分別是外環(huán)隧道、翔殷路隧道、楊浦大橋、延安東路隧道、南浦大橋、西藏路隧道、盧浦大橋、打浦路隧道、上中路隧道和徐浦大橋。

（三）軌道成為公交主體，地面公交需要全面調(diào)整

至2014年底，上海市地鐵總運營里程達到577.6公里，運營車站339座，軌道交通在上海市民公共交通出行中的骨干作用也越來越明顯。2014年軌道交通日均客運量約774.6萬人次，占全市公共交通客運量的43%。其中外環(huán)以內(nèi)地區(qū)軌道交通客運量占公共交通客運量的50%左右。

截至2014年底，全市公共汽（電）車運營線路條數(shù)達到1 377條，運營線路長度達到23 897公里，線網(wǎng)長度達到8 029公里，線網(wǎng)密度達到1.27km/km2，其中，中心城線網(wǎng)密度2.96km/km2，郊區(qū)線網(wǎng)密度1.07km/km2。

2014年，全市公共汽（電）車日均客運量達到732.9萬乘次，占公共交通客運總量的41.3%，仍是公共交通出行的主要方式?！笆濉逼陂g，2009年全面實施的公交優(yōu)惠換乘補貼政策效果較為顯著，2010年、2011年公共汽（電）車客運量比2009年客運量提升了4%，但2012年后，隨著軌道交通一批后續(xù)新線的建成投運，公共（汽）電車客運量再次轉(zhuǎn)為下降趨勢。

（四）機動車擁有熱度不減，停車需求缺口越來越高

上海市公安局交警總隊發(fā)布，2015年底全市機動車保有量已達430余萬輛（含約310萬輛滬牌機動車、120萬輛常駐本市的外地號牌機動車）。

據(jù)測算，至2015年底，全市小客車保有量360萬輛，泊位需求430萬個；然而，全市同期泊位共有290萬個，供需缺口達140萬個。如維持現(xiàn)有車輛擁有政策，預計十三五末，供需缺口將新增20萬個，擴大至160萬個。

（五）慢行交通快速電動化，交通管理秩序日益嚴峻

電動自行車是隨著充電電池的發(fā)展而迅速增加的一種交通工具，它替代了原有的燃油助動車和燃氣助動車，而且因為零排放，目前發(fā)展成為一種更普及的交通工具，例如快遞員使用的大多是電動車（參見圖7）。

2006年以來，針對大量超標電動車上路行駛造成的交通安全隱患問題，市領導和相關管理部門從生產(chǎn)、銷售、登記上牌、使用等多個環(huán)節(jié)，提出了電動自行車的管理政策，由于管理難度大，且涉及多個部門，政策落實難度大，管理辦法實施效果不明顯。由于電（助）動車較自行車消耗體力小、有明顯的速度優(yōu)勢，因而其規(guī)模仍在發(fā)展壯大。近5年來，40%的自行車出行轉(zhuǎn)向電（助）動車出行，電（助）動車的出行比例由2004年的5.4%激增到2009年的15.1%。

2012年，據(jù)上海市自行車行業(yè)協(xié)會信息顯示，當前上海電動車保有量為650萬輛左右，包括外地車牌、無牌無證的電動車約300萬輛。上海車牌電動自行車350萬輛，其中約150萬輛超標，即無法達到重量低于40千克、時速低于20公里的要求。[3]同時，各種電動自行車因為電池問題，以及充電設施等原因，也經(jīng)常引起火災，甚至致人死亡。

二、城市發(fā)展目標對道路交通的要求

根據(jù)GaWC的世界級城市排名（2012年版），倫敦和紐約作為最高一級的Alpha++級城市，是世界公認的全球城市。上海與東京、巴黎、香港、新加坡等城市則是作為次高級的Alpha+級城市。因此，下面主要對這些大城市進行對比分析（參見圖8）。

從倫敦市長交通戰(zhàn)略、紐約2030城市規(guī)劃、東京首都圈整備計劃和低碳城市建設方針的交通戰(zhàn)略導向看，全球城市的交通戰(zhàn)略內(nèi)涵為：突出交通對支撐經(jīng)濟發(fā)展、體現(xiàn)環(huán)境友好、促進社會發(fā)展的作用；交通規(guī)劃和政策制定突出公平性，為所有人提供更好的交通出行機會；以發(fā)達的交通設施作為基礎，突出運行效率和服務品質(zhì)提升，促進交通系統(tǒng)綜合效能和整體水平發(fā)揮；堅持綠色低碳的發(fā)展導向，強調(diào)運用綜合性手段，提升公共交通系統(tǒng)的服務能力和吸引力，鼓勵步行、自行車等綠色交通方式發(fā)展（參見表1）。

（一）國際航運中心地位強化要求高標準的道路服務能力

航空門戶樞紐功能進一步提升，航空集疏運壓力進一步增大。隨著我國綜合國力的增強、國際地位的進一步提高，在進一步融入國際化、全球化浪潮中，全國人民與國際之間的聯(lián)系會進一步緊密，尤其是長三角作為我國經(jīng)濟最發(fā)達的城市群之一，與國際間的交流日益緊密，而上海是長三角地區(qū)對外聯(lián)系的最重要門戶。

未來上海機場還將大力拓展和加密國際航線網(wǎng)絡，發(fā)展通用航空，拓展航空客貨吞吐能力。因此，還需要逐步優(yōu)化航空樞紐的集疏運體系，鐵路、軌道等多模式軌道交通在機場集疏運的比重中不低于60%，個體小汽車比重不高于30%，公共道路客運交通方式比重不大于10%。

港口樞紐功能持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，集疏運方式面臨轉(zhuǎn)型。上海港未來將以市場為導向，加強與寧波-舟山港、蘇州港、南通港、嘉興港等周邊港口分工合作。上海港形成以洋山深水港、外高橋港區(qū)為核心，羅涇、杭州灣、崇明三島港區(qū)為補充的格局，并將逐步調(diào)整黃浦江沿線貨運碼頭功能，規(guī)劃布局內(nèi)河港區(qū)比例。

未來將發(fā)揮長江黃金水道優(yōu)勢，突出江海聯(lián)運，加快高等級航道和配套港區(qū)建設發(fā)展，優(yōu)化集疏運結構，2040年水水中轉(zhuǎn)比例由現(xiàn)狀的43%提高到60%以上。依托滬通、滬乍鐵路，積極發(fā)展海鐵聯(lián)運，提高樞紐輻射能力和集疏運效率。2040年上海港吞吐量預計將達到4 000萬～4 500萬TEU，公路在集疏運體系所占比例將控制在30%以下。

（二）市域新城和重點發(fā)展地區(qū)要求高容量的道路系統(tǒng)網(wǎng)絡

中心城周邊和新城將成為人口增幅較大地區(qū)。近年來人口總量增速有所放緩，但每年常住人口的總量增長依然較高。中心城與其周邊地區(qū)已連接成片，大型居住社區(qū)將承擔大量中心城疏解人口；新城將承擔郊區(qū)常住人口總量的30%以上，這些地區(qū)都將成為人口快速導入地區(qū)。

在人口繼續(xù)增長，機動化仍然快速發(fā)展的背景下，上海市已經(jīng)明確提出建設用地“零增長”的要求，可供大量交通設施建設的余地極其有限，實際發(fā)展表明主要依靠擴充設施容量已經(jīng)很難適應上海越來越高標準的交通要求。上海十三五仍處于“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級”的關鍵時期，城市發(fā)展必須走新型城鎮(zhèn)化的道路，空間發(fā)展將更加強調(diào)緊湊和集約發(fā)展理念。

（三）提升城市品質(zhì)要求建立綠色化的道路交通體系

綠色交通是一種發(fā)展理念，其本質(zhì)是通過構建與城市空間形態(tài)及土地利用模式相協(xié)調(diào)、以公交慢行為主導、各種交通方式協(xié)同發(fā)展的一體化交通體系，旨在以最小的社會成本實現(xiàn)最大的交通效率，同時注重節(jié)約資源、保護環(huán)境和社會公平，實現(xiàn)通達、有序、安全、舒適、低能耗、低污染等幾方面的完整統(tǒng)一，達到緩解交通擁堵、降低環(huán)境污染、節(jié)約能源、提高交通效率及安全的目的。

推進交通設施用地的集約化利用，以公交慢行優(yōu)先為導向配置道路交通資源，加強交通設施功能的一體化設計，打造生態(tài)宜人的綠色交通環(huán)境。積極引導小汽車的合理發(fā)展和使用；開發(fā)利用智能交通系統(tǒng)，提高交通運行效率；推廣應用綠色交通工具，減少無效碳排放。進一步推進節(jié)能減排發(fā)展，打造低碳公交。積極推廣發(fā)展低碳節(jié)能型公共交通，體現(xiàn)生態(tài)文明的政策導向，從單純緩解交通供需矛盾，轉(zhuǎn)向追求資源集約利用、營造宜居交通環(huán)境、實現(xiàn)交通節(jié)能減排、推進交通可持續(xù)發(fā)展的多目標統(tǒng)籌。

三、道路交通的改善展望

（一）市域高等級道路仍需要持續(xù)建設

現(xiàn)階段郊區(qū)新城交通基礎設施仍以單一的地面道路和少量的公交線路為主體，繞城而過的高速公路和聯(lián)系中心城的軌道交通對于郊區(qū)新城內(nèi)部交通的服務作用不強。郊區(qū)新城的既有交通基礎設施存在網(wǎng)絡結構不健全、樞紐作用不明顯的特征，究其根本，在于設施功能的不明確。因此，郊區(qū)新城交通基礎設施發(fā)展應聚焦于設施的功能提升，主要的發(fā)展方向應著重于公交優(yōu)先和道路交通設施的協(xié)調(diào)發(fā)展。[4]

（二）支撐新城和重點地區(qū)建設，構建新城獨立交通體系

新城提升為長三角節(jié)點城市、新型城鎮(zhèn)化，支撐新城功能的提升與整合，這就要求嘉定、青浦、松江等新城按照大中城市規(guī)模，構建自身獨立的功能完備、結構合理、規(guī)模適度的新城骨架道路體系。如構建新城城鎮(zhèn)化地區(qū)與郊區(qū)非城鎮(zhèn)化地區(qū)界限清晰的路網(wǎng)體系；規(guī)劃建設新城交通保護殼，滿足內(nèi)外交通轉(zhuǎn)換需求；穿越新城的既有高速公路應盡可能立體化，減少其對新城空間上的阻隔。

在省域交通及市域交通方面，可以采取如下措施。在省域交通方面：響應“一帶一路”戰(zhàn)略，強化市域?qū)ν馔ǖ澜ㄔO；高速公路層面，提升沿海交通廊道功能，完善滬寧、滬杭、滬湖等交通廊道；完善多層次的公路網(wǎng)對接系統(tǒng)，與臨滬城市連通發(fā)展，構建長三角一體化路網(wǎng)格局，適應長三角聯(lián)動發(fā)展趨勢。在市域交通方面：構建以新城為核心的城鎮(zhèn)圈交通體系，形成新城自身的快速路等骨干路網(wǎng)體系；提升新城與主城區(qū)之間、新城與新城之間的通道，結合公交走廊布置構建道路、公交共用的復合走廊。

（三）中心城道路交通需要以全面管制為背景的優(yōu)化調(diào)整

中心城道路建設的難度越來越大，只能隨著局部地區(qū)改造同步建設相應路網(wǎng)，系統(tǒng)性的快速路的完善和主要干道功能的提升，需要有強有力的用地控制才能逐步實施。但是無論怎樣改造，路網(wǎng)通行能力的總增幅已經(jīng)有限，因此，配套管理工作必須考慮全面管制的條件。一是需要對當前高峰時間限制外地牌照上快速路的措施全面評估，同時研究其他相關的管制措施，包括車輛擁有量的進一步嚴格控制；二是要在以公交優(yōu)先為前提的道路網(wǎng)絡上，擴大各類公交設施空間預留。

路網(wǎng)完善方面，近期有幾項工作：結合中心城舊區(qū)改造和重點區(qū)域發(fā)展，逐步實施主次干道增能擴容和支路網(wǎng)絡加密；結合黃浦江濱江開發(fā)區(qū)域向上下游的拓展，同步實施越江通道建設。作為城市道路系統(tǒng)的補充和完善，也是與地面、高架相對應的一種城市道路敷設方式，對具有大流量規(guī)模需求和高效率品質(zhì)需求、且受到土地條件因素或自然條件因素制約的主要交通走廊，可適度研究建設地下干道。

（四）地面公交必須穩(wěn)固其相應的服務地位

全市軌道交通線網(wǎng)密度0.07km/km2，其中外環(huán)內(nèi)軌道線網(wǎng)密度0.47km/km2，內(nèi)環(huán)以內(nèi)區(qū)域線網(wǎng)密度1.16km/km2，與國際大都市相比，仍處于較低的水平。中心城范圍內(nèi)軌道交通未覆蓋區(qū)域，快速公共交通出行需求強烈。

現(xiàn)在的新城客流出行以區(qū)域內(nèi)部為主，未來區(qū)域內(nèi)部客流出行將快速增長。軌道交通與公交之間缺少一種投資和運營成本相對較低的中運量交通方式補充與銜接。建立新城內(nèi)部次級軌道交通網(wǎng)絡，引入中運量有軌電車與BRT等模式，是加強新城的可達性、提高新城公交服務水平、增強新城的輻射力的重要發(fā)展方向。

建設市郊城際鐵路快線，構建郊區(qū)新城與中心城快速軌道交通聯(lián)系，建立郊區(qū)新城之間以及郊區(qū)新城與主要交通樞紐之間快速軌道交通聯(lián)系。改變延伸中心城公交線路的發(fā)展模式過程中，郊區(qū)新城應結合自身特點，建立服務新城自身的交通體系。作為新城公共交通的骨干，要加快建設中運量公交系統(tǒng)，滿足內(nèi)部交通出行需求，對于人口規(guī)模100萬以上的節(jié)點型新城可適當建設內(nèi)部軌道交通系統(tǒng)。與此同時，要積極配合郊區(qū)新城建設，同步形成公交專用道網(wǎng)絡和公交樞紐場站。

中心城必須在加快優(yōu)化公交線網(wǎng)的基礎上，擴大公交專用道網(wǎng)絡。為此，一是要加強公交骨干線路的布局調(diào)整，加快地面公交走廊的形成；二是要進一步優(yōu)化公交線路與軌道站點的銜接，使軌道換乘公交少走路，方便換乘；三是要加密公交站點，在居住區(qū)、大型商業(yè)、辦公樓等區(qū)域，設置的公交線路站點要結合建筑布置；四是要改善乘客候車舒適性，公交站臺的等候區(qū)要有遮陽避雨的條件，要有更多的座位等候；五是可以繼續(xù)研究鼓勵長期乘坐公交的優(yōu)惠措施。

（五）慢行交通要研究針對電動車的嚴格管理

首先，加強對電動自行車的管理。一是必須加強電動自行車的制造和使用監(jiān)管，在重量、車速上嚴格限定，對電動車的貨運使用、快遞使用、多人載客車輛等，都需要專題研究對策；二是必須重視相關配套設施的標準，如充電設施的安全性等；三是在停車車位配建標準上適當加大尺寸。

其次，維護自行車行駛環(huán)境的管理。一是要重視自行車道的管理，主要是嚴格限制機動車的停車；二是重視自行車配建指標的實施，不能盲目減少或取消；三是重視低碳交通街區(qū)的建設，應按LEED-ND綠色住區(qū)開發(fā)評估體系推廣綠色街區(qū)，重點是提高支路網(wǎng)密度。

再次，重視公共自行車的實施效果。目前有些地方公共自行車實施效果不好，影響了推廣和長期持續(xù)，應從管理模式和規(guī)劃布點上予以重視，而不只是做一個形式。

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責任編輯：張 煒