長三角地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的問題與對策研究

劉明軒 曹明霞 包宗順

摘要：長三角地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)區(qū)域之一，是吸引全國人口流入的主要板塊，也是我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要陣地。以江蘇為例，通過全面深入的調(diào)查和研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，在公共服務(wù)、小城鎮(zhèn)建設(shè)和城鎮(zhèn)化融資等方面存在著一系列問題。針對這些問題，提出要提高義務(wù)教育統(tǒng)籌層次，保障民工子弟的平等教育權(quán)利；完善流動人口信息共享平臺建設(shè)，提高公共服務(wù)效率；明確新型小城鎮(zhèn)發(fā)展定位，優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的分工和布局；創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化融資模式，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動力等措施。

關(guān)鍵詞：長三角；新型城鎮(zhèn)化；市民化；問題與對策

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國當(dāng)前和今后相當(dāng)長時期內(nèi)面臨的一項重要任務(wù)。2014年3月《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》發(fā)布實施，同年底《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》）印發(fā)，將江蘇省，上海金山區(qū)和浙江嘉興市、義烏市（縣），以及浙江蒼南縣龍港鎮(zhèn)分別列為不同級別的國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)?！斗桨浮分幸笤圏c(diǎn)地區(qū)嘗試建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式，以及綜合推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新。2016年初，《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》發(fā)布，要求各地區(qū)總結(jié)經(jīng)驗和問題，深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

長三角地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)區(qū)域之一，是吸引全國人口流入的主要板塊，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要陣地。近年來，長三角兩省一市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化與提升城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的工作中都取得了一定的成績，但在實踐中也面臨著一系列共性的問題。為此，課題組在江蘇展開調(diào)研，選擇蘇南、蘇中和蘇北部分市縣區(qū)，通過全面深入的調(diào)查和研究，以江蘇為例剖析了近年來長三角推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的實際問題，有針對性地提出了相應(yīng)對策和思路，以期能給未來長三角地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作有所幫助。

一、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的實際問題

（一）民工子弟難以享有平等接受義務(wù)教育權(quán)利

大量的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的最重要群體，而子女教育又是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民關(guān)注的頭等大事?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》和《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃》均指出要保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利，但當(dāng)前實際情況并非如此。

1.相當(dāng)數(shù)量的外來民工子弟只能就讀于民辦外來民工子弟學(xué)校（新市民學(xué)校）

由于各地公辦教育資源緊張，許多外來民工子弟進(jìn)公辦小學(xué)仍然要繳納昂貴的借讀費(fèi)，且只能讀到小學(xué)畢業(yè)。

2.民工子弟上學(xué)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)高于本地戶籍學(xué)生

相對于公辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)為財政撥付，民辦外來務(wù)工子弟學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來自學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)，交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般為850元/學(xué)期。僅此這一項，6年小學(xué)教育民工子弟就需要多負(fù)擔(dān)10 200元。

3.經(jīng)費(fèi)投入的懸殊造成了民工子弟學(xué)校與公辦學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的巨大差距

常州市武進(jìn)區(qū)46所普通公辦小學(xué)有40所“優(yōu)質(zhì)小學(xué)”，而16所新市民學(xué)校中沒有1所“優(yōu)質(zhì)小學(xué)”。蘇南某縣級市公辦學(xué)校教師的年均工資在8萬元以上，而民工子弟學(xué)校教師的年均收入僅為2萬多，薪酬水平的巨大差異直接導(dǎo)致了民工子弟學(xué)校的教師素質(zhì)遠(yuǎn)低于普通公辦小學(xué)。

（二）流動人口衛(wèi)生信息無法對接統(tǒng)一

完善公共服務(wù)體系，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與城鎮(zhèn)居民均等的公共服務(wù)，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。為了推動公共衛(wèi)生服務(wù)的均等化，2013年11月，國家衛(wèi)生計生委啟動了流動人口衛(wèi)生和計劃生育基本公共服務(wù)均等化的試點(diǎn)工作，江蘇三市（南京、無錫、蘇州），上海四區(qū)（閔行、楊浦、松江、寶山）和浙江四市（杭州、寧波、嘉興、紹興）都在試點(diǎn)之列。根據(jù)江蘇調(diào)研情況來看，試點(diǎn)工作開展以來，取得了一定的成績，但也存在著明顯的問題。最主要的問題在于，流動人口健康檔案的建立和健全困難重重，使得面向流動人口的健康教育、兒童預(yù)防接種、傳染病防控、孕婦和兒童保健以及計劃生育等工作無法順利展開。其中，流動人口信息的缺乏是核心問題，而造成這一問題的主要原因，在于流動人口信息管理制度的缺陷。

1.相關(guān)職能部門各自為政，信息相互不共享

涉及到流動信息人口搜集和管理的主要職能部門包括公安、衛(wèi)生和計生三個部門。江蘇三市的試點(diǎn)工作方案均由衛(wèi)生和計生兩部門名義聯(lián)合制定下發(fā)，卻難以和公安部門達(dá)成流動人口的信息共享。這部分人口本身流動性大，追蹤困難，信息搜集工作本身就難度很大。光靠衛(wèi)生和計生部門獨(dú)立進(jìn)行信息的登記和搜集，極容易造成遺漏和缺失，對后續(xù)的一系列公共衛(wèi)生服務(wù)工作的推動也造成了很大的障礙，并且信息的重復(fù)搜集，也造成了對財政撥款以及人力資源的浪費(fèi)。

2.流入地和流出地有關(guān)流動人口的信息并未能達(dá)成對接和統(tǒng)一

按照目前的制度和政策，流動人口的信息搜集工作主要由流入地的政府相關(guān)部門進(jìn)行，和流出地?zé)o關(guān)，并且人口一旦再次流出，就不再是當(dāng)?shù)卣呢?zé)任。人口流出地的相關(guān)職能部門所搜集到的人口信息并不能有效傳遞到流入地，這樣人口的每次流入都需要在不同的流入地重新進(jìn)行信息登記，造成了資源和人力的浪費(fèi)。

（三）新型小城鎮(zhèn)建設(shè)問題

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》和《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃》均指出要促進(jìn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)。但目前，江蘇小城鎮(zhèn)的發(fā)展面臨著一系列難題。

一方面，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的小城鎮(zhèn)，規(guī)模較小，基礎(chǔ)設(shè)施不全。特別是在蘇北地區(qū)，大部分小城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展水平低、農(nóng)業(yè)無特色、商貿(mào)服務(wù)業(yè)滯后，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)不足，就業(yè)帶動能力弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展止步不前。這樣的小城鎮(zhèn)建成區(qū)面積小，難以形成規(guī)模效應(yīng)，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本高，布局難，利用率低。尤其是污水管網(wǎng)的建設(shè)和污水收集，供水、供電等的項目建設(shè)，靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力很難完成。

另一方面，一些近年來人口不斷增加的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全，工作人員配備不足，提供的公共服務(wù)不健全。蘇州木瀆鎮(zhèn)28萬人口中，20萬為外來人口，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)人員僅按本地戶籍人口8萬人配備，實際管理人口數(shù)倍于戶籍人口，人員配備嚴(yán)重不足。此外，小城鎮(zhèn)建設(shè)的同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重。小城鎮(zhèn)發(fā)展照搬大城市的發(fā)展格局和模式，產(chǎn)業(yè)發(fā)展無特色，同質(zhì)化導(dǎo)致競爭激烈。對比發(fā)達(dá)國家風(fēng)光和人文氣息濃厚、各具特色的小城鎮(zhèn)，江蘇小城鎮(zhèn)風(fēng)格也較為單一和雷同。

（四）城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資模式問題

推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要巨額的資金投向公共品和準(zhǔn)公共品的建設(shè)中。但目前，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的籌集和使用面臨三大問題。

1.長期債務(wù)短期化

從當(dāng)前地方融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債期限結(jié)構(gòu)看，現(xiàn)有投融資模式存在明顯的期限錯配問題。新型城鎮(zhèn)化需要大量資金的持續(xù)投入，資金使用的期限較長，而地方融資平臺的資金來源絕大多數(shù)是中短期資金，因此，期限錯配使得城鎮(zhèn)化融資成本高、前期償還壓力大和流動性風(fēng)險高。

2.融資形式較為單一，低成本的政策性資金支持較少

由于城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策性資金扶持偏少，在沒有其他城鎮(zhèn)化融資制度安排情況下，地方融資平臺與土地財政成為現(xiàn)有城鎮(zhèn)化融資模式的無奈選擇。

3.投資資產(chǎn)不具流動性，難以進(jìn)行商業(yè)融資

從資金運(yùn)用看，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)項目大多為準(zhǔn)公共品，具有公益性、超前性、社會性，而且投入金額大、建設(shè)周期長、沉淀成本高、盈利能力弱，與商業(yè)性金融的盈利性和流動性相矛盾，因而難以得到一般商業(yè)性金融的支持，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資方式亟待改變。

二、深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議

（一）提高義務(wù)教育統(tǒng)籌層次，保障民工子弟的平等教育權(quán)利

義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。但按目前“縣級人民政府為主管理的體制”，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入主要靠縣級地方政府。在勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移的大背景下，我國每年大批農(nóng)村適齡兒童和少年伴隨著勞動力轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)學(xué)，導(dǎo)致了像蘇北這樣人口凈流出地的農(nóng)村中小學(xué)校的快速撤并和布局收縮，而像蘇南這樣人口凈流入地的教育需求則不斷增長，有些規(guī)模較大的開發(fā)區(qū)每年建一所新學(xué)校，都還難以容納大量流入的學(xué)齡青少年?？梢姡瑑H靠流入地政府加大財政投入、擴(kuò)大公辦學(xué)校辦學(xué)規(guī)模，很難實現(xiàn)隨遷青少年與本地戶籍生源的教育均等化。根據(jù)黨的十八大以來中央關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付“財隨人走”的精神，最切實可行的辦法，是提高義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的統(tǒng)籌層次，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入由縣級政府改為以中央政府為主。作為過渡，也不妨先以中央和省級政府為主。例如，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌按4︰4︰2的比例由中央、省和縣級政府分擔(dān)，中央和省級政府各承擔(dān)40%，縣級政府承擔(dān)20%。這樣，使義務(wù)教育真正成為“全國一盤棋”，生源流向哪里，經(jīng)費(fèi)就投向哪里，能使廣大農(nóng)民工子弟真正依法“享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利”。

（二）完善流動人口信息共享平臺建設(shè)，提高公共服務(wù)效率

完善流動人口衛(wèi)生信息管理制度，要加快和完善全國、地區(qū)或省級層面流動人口信息共享的平臺建立建設(shè)。人口流動地域范圍廣泛，只有建立更高級別覆蓋范圍更廣的平臺才能有效地覆蓋流入和流出地。此外，因為涉及多職能部門合作和信息共享，因此需要明確信息收集和管理的主管部門，并設(shè)置各智能部門信息共享的權(quán)限。目前，江蘇基本完成基于健康檔案的區(qū)域衛(wèi)生信息平臺的前期建設(shè)和互聯(lián)互通，但更多細(xì)化和深入的工作仍有待進(jìn)一步完成。此外，當(dāng)前的人口流動早已超出省域范圍，因此，以長三角地區(qū)已經(jīng)展開平臺建設(shè)的地市為試點(diǎn)，首先建立長三角的流動人口信息共享平臺，再以長三角帶動全國，也是今后的工作重點(diǎn)。

（三）明確新型小城鎮(zhèn)發(fā)展定位，優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的分工和布局

推進(jìn)“以人為核心”的新型小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)從以下幾個方面入手：一是明確小城鎮(zhèn)發(fā)展的定位。城鎮(zhèn)化的發(fā)展和建設(shè)已進(jìn)入了新階段，上世紀(jì)末“村村點(diǎn)火”、小城鎮(zhèn)依托工業(yè)發(fā)展遍地開花的客觀條件已不復(fù)存在。因此，需要從以下四個方面著手，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

1.三類小城鎮(zhèn)的發(fā)展定位

依據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》，將小城鎮(zhèn)的發(fā)展方向分為：疏散大城市中心城區(qū)的衛(wèi)星城，與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的專業(yè)特色鎮(zhèn)，以及服務(wù)三農(nóng)、帶動周邊發(fā)展的綜合性小城鎮(zhèn)等三類，進(jìn)行準(zhǔn)確定位，在此基礎(chǔ)上科學(xué)推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。

2.推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整，實現(xiàn)片區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展

在人口凈流出地一些撤并率低的地區(qū)，有必要進(jìn)一步撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，形成有利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)推廣的規(guī)模效應(yīng)。通過推進(jìn)片區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展，避免各自為政的重復(fù)建設(shè)和以犧牲環(huán)境為代價相互攀比式的建設(shè)。

3.提升設(shè)施與服務(wù)水平

進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全和完善小城鎮(zhèn)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，按常住人口合理配備相關(guān)管理和服務(wù)人員。

4.強(qiáng)化文化傳承和生態(tài)建設(shè)

長三角地區(qū)擁有豐富的歷史文化資源，在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，要綜合考慮區(qū)域自然資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、文化底蘊(yùn)等因素，將風(fēng)貌保護(hù)、強(qiáng)化個性特色放在重要地位，打造具有各地特色、精致和諧、個性鮮明的小城鎮(zhèn)。

（四）創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化融資模式，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動力

在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的大形勢下，針對建設(shè)資金需求特點(diǎn)，需要改革創(chuàng)新思維，發(fā)展引入社會資金參與的、可持續(xù)的資金保障機(jī)制，如P-P-P（Public-Private-Partnerships）城鎮(zhèn)化建設(shè)模式，促進(jìn)投資主體的多元化，降低政府的投資成本，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的使用效能和建設(shè)運(yùn)營效率。

1.發(fā)揮政策性金融的先導(dǎo)作用

政策性金融機(jī)構(gòu)的資金供給和準(zhǔn)公共品建設(shè)融資需求具有內(nèi)在一致性。因此，需充分發(fā)揮好政策性金融以國家信用為支撐、介于政府財政投資和商業(yè)銀行貸款之間“四兩撥千斤”的引導(dǎo)性作用。應(yīng)出臺有針對性的特殊金融制度解決城鎮(zhèn)化融資問題，讓政策性金融進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域。如促進(jìn)國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機(jī)構(gòu)開展有針對性的貸款；也可以成立新的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，專門滿足城鎮(zhèn)化中公共品供給的融資需求。

2.探索設(shè)立市、縣（區(qū)）兩級股權(quán)式城鎮(zhèn)化建設(shè)基金

由于保險、融資租賃等長期、大額社會資金對安全性、收益性有特殊要求，而大部分城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的現(xiàn)金流相對穩(wěn)定、資金回收期限長，兩者在資金運(yùn)作領(lǐng)域能較好的匹配，因而可吸納保險、融資租賃等社會資金參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的相關(guān)領(lǐng)域和項目。如民間資本，設(shè)立主要投資于市政公用事業(yè)領(lǐng)域的融資租賃產(chǎn)品或資金信托計劃等。

此外，對于有條件的地區(qū)可以通過發(fā)行地方債，將城鎮(zhèn)化建設(shè)資金通過地方債形式向社會發(fā)售，這既有利于獲得更多的社會資金參與，也能提高對資金使用的監(jiān)督和管理。

責(zé)任編輯：許 丹