如何應對美國推動服務貿(mào)易自由化的挑戰(zhàn)

任　靚(副教授)　林桂軍(教授)　趙紹全

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如何應對美國推動服務貿(mào)易自由化的挑戰(zhàn)

任靚(副教授)①林桂軍(教授)②趙紹全①

長期以來不斷擴大的貿(mào)易逆差是困擾美國經(jīng)濟的一個重要瓶頸。1990年的貿(mào)易逆差為808億美元，2014年上升至5022億美元，其中，貨物貿(mào)易逆差由1110億美元擴大至7358億美元，而服務貿(mào)易順差則由302億美元增至2336億美元。美國扭轉(zhuǎn)不斷增長的貿(mào)易逆差的一個有效途徑是繼續(xù)擴大服務貿(mào)易順差。因此，美國近年來在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中的一個明顯目標就是迫使談判對手開放服務業(yè)市場，推動美國服務業(yè)的全球擴張。美國對服務業(yè)開放的推動是全方位的，在跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議(TTIP)、國際服務貿(mào)易協(xié)定(TISA)以及雙邊投資協(xié)定(BIT)等談判中，服務業(yè)的開放均處于核心地位。

一、美國推動服務業(yè)貿(mào)易自由化的動機及服務貿(mào)易談判的互惠基礎(chǔ)

當前，全球服務業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出兩個突出特征。一是服務貿(mào)易在發(fā)達國家的引領(lǐng)下，保持著快速增長的勢頭。2014年，世界服務出口增長5.1%，高于貨物貿(mào)易0.6%的增長。同期，發(fā)達國家服務貿(mào)易增長5.0%，高于新興經(jīng)濟體4.3%的增長。 二是在自由化重點上，以美國為代表的發(fā)達國家不顧多數(shù)發(fā)展中國家的反對，極力推動服務貿(mào)易及投資的開放。

美國之所以在全球極力推動服務貿(mào)易自由化，主要動機體現(xiàn)在兩個方面。

第一個動機是減少美國經(jīng)常項目的逆差。美國經(jīng)濟的一個重大隱患是長期存在的經(jīng)常項目逆差，2014年，美國經(jīng)常項目逆差達到3895億美元，2011年以來，美國對中國的貨物貿(mào)易逆差一直保持在3000億美元的水平。巨額外債堆積正在降低世界對美國經(jīng)濟的信心，危及美元作為全球霸主貨幣地位的穩(wěn)定性。為了扭轉(zhuǎn)美國在全球經(jīng)濟中所處的不利地位，美國一方面以“公平的自由貿(mào)易”為由，向有關(guān)國家施壓；另一方面，通過自由貿(mào)易協(xié)定等各種手段，積極擴大服務貿(mào)易出口。

美國服務貿(mào)易規(guī)模世界排名第一，服務業(yè)占GDP比重近80%。2014年，美國服務出口占全球的比重達到14.1%，超出居第二位的英國7.3個百分點。服務貿(mào)易中美國最關(guān)切的是知識產(chǎn)權(quán)貿(mào)易，知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)產(chǎn)業(yè)是美國與全世界各國唯一保持順差的產(chǎn)業(yè)。以版權(quán)為例，2012年，美國出口量達到1720億美元，出口數(shù)量甚至超出了航天、制藥、食品和農(nóng)產(chǎn)品等部門的出口。

第二個動機是促進全球價值鏈在全球的發(fā)展。美國在積極擴大服務出口的同時，還通過區(qū)域和諸邊自由貿(mào)易協(xié)定，以負面清單和國民待遇為條件擴大服務業(yè)對外投資。實際上，擴大服務業(yè)跨境投資會導致美國服務業(yè)外流，降低美國本土服務業(yè)的競爭力，對于美國縮小貿(mào)易逆差沒有直接作用。然而，為了進一步拓展全球的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，跨國公司需要通過跨境投資服務的支持來延伸在發(fā)展中國家的價值鏈。因此，美國推動服務貿(mào)易和投資的自由化，在相當程度上反映了跨國公司在全球擴張的需求。這也是現(xiàn)代自貿(mào)協(xié)定中特別突出與全球價值鏈密切相關(guān)的服務(如電信、金融、物流、專業(yè)服務、人員流動、知識產(chǎn)權(quán)保護等)的重要原因。

傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易談判以關(guān)稅的互惠減讓為基礎(chǔ)，而服務貿(mào)易則不同，一國服務貿(mào)易的開放主要根據(jù)本國國內(nèi)發(fā)展的需要，在貿(mào)易談判中缺少互惠減讓的基礎(chǔ)。發(fā)達國家與發(fā)展中國家之所以能夠針對服務業(yè)開放問題進行談判，一方面是因為代表跨國公司利益的發(fā)達國家政府幫助本國企業(yè)拓展在發(fā)展中國家的投資，另一方面是由于中國和部分亞洲經(jīng)濟體的成功開放，使得發(fā)展中國家得到了鼓舞，它們也希望能夠參與到全球價值鏈體系中，或者在分工階梯中取得進一步升級。發(fā)展中國家希望參與全球價值鏈的愿望正好與跨國公司全球擴張的意圖相吻合，因而為現(xiàn)代服務貿(mào)易和服務跨境投資談判提供了互惠基礎(chǔ)。

中美貿(mào)易的不平衡是中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的一個核心問題，問題的關(guān)鍵是中國長期對美國保持貿(mào)易的順差。要維持中美之間貿(mào)易的良性增長，縮小兩國之間的貿(mào)易不平衡是一個十分重要的前提。自20世紀70年代末中國開始改革開放以來，中美雙方在貿(mào)易不平衡問題上經(jīng)歷了激烈的交鋒，至今這個問題仍然沒能取得令兩國公眾都滿意的答案。2008年11月奧巴馬政府上臺后，在貿(mào)易問題上減少了和中國的直接對峙，轉(zhuǎn)向迂回策略，通過將中國排除在TPP談判之外，期望未來通過區(qū)域貿(mào)易集團的力量迫使中國進一步開放市場。2016年美國進入總統(tǒng)大選年，反全球化、反自由貿(mào)易協(xié)定、反中國的右傾經(jīng)濟民粹主義在美國大選中盛行，中美關(guān)系的未來陷入前所未有的不確定之中。

要使中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系走上良性發(fā)展之路，進一步擴大我國市場準入是一個不可回避的問題。服務貿(mào)易是美國最具競爭力的產(chǎn)業(yè)，在減少中美貿(mào)易不平衡方面起著重要的作用。鑒于美國在貨物貿(mào)易方面對華存在巨大逆差，美國自然會在服務貿(mào)易方面不斷對中國施壓，以彌補在貨物貿(mào)易上的差距。中國服務貿(mào)易發(fā)展滯后，客觀上需要采取防守態(tài)勢。但是，在謀劃擴大服務業(yè)開放上，我們需要擯棄過度地從“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)可能受到的沖擊”這一角度來思考服務業(yè)開放，而應具有更高的視野。首先，要看服務業(yè)的開放是否有益于提升我國的勞動生產(chǎn)率。其次，服務業(yè)的開放不同于貨物，服務的差異化特征更明顯，

通常是根據(jù)客戶需要，量身定制。因此，在更多情況下，與本地供應商所提供的服務不是直接競爭關(guān)系，而是互補關(guān)系。再次，所謂“服務”，一定是服務于一個特定的目標。當前，我國一方面服務業(yè)發(fā)展滯后，另一方面需要加快產(chǎn)業(yè)升級的步伐。服務業(yè)的開放對于這兩個目標的實現(xiàn)均具有十分積極的促進作用。開放生產(chǎn)性服務業(yè)(如跨境服務投資)是我國實現(xiàn)轉(zhuǎn)型所必需的。尤其是全球價值鏈在我國的延伸和升級，需要跨境服務的有力支持。因此，優(yōu)先、大膽開放服務業(yè)應該是中國服務貿(mào)易戰(zhàn)略的基本出發(fā)點。

美國是世界服務業(yè)最有競爭力的國家，在服務業(yè)開放方面對中國形成壓力在所難免。那么美國在服務業(yè)上最希望中國擴大市場準入的是哪些部門呢？哪些部門是出于擴張全球價值鏈的考慮而要求中國進一步擴大市場準入呢？以下將通過對美國服務業(yè)競爭力的分析，并同中國相應的產(chǎn)業(yè)進行比較，對這兩個問題做出判斷。

二、美國需要中國開放的服務業(yè)部門

表1是美國服務貿(mào)易規(guī)模最大的八個服務部門(包括運輸、旅游、保險、金融、電信、計算機和信息、知識產(chǎn)權(quán)和建筑)的競爭優(yōu)勢情況，2014年這八個服務部門的出口占美國服務出口總額的76%。按照貿(mào)易差額排序，美國最有競爭力的部門是金融、知識產(chǎn)權(quán)、電信和旅游。除去旅游這一“對等開放”基礎(chǔ)較差的部門，金融、知識產(chǎn)權(quán)和電信應該是美國在貿(mào)易談判中的核心進攻部門。

表1中的八個服務部門同樣是中國重要的服務貿(mào)易行業(yè)，2014年，這八個服務部門的出口占中國服務總出口的60%。將美國八個部門的國際競爭力與中國進行比較，可以看出：美國在六個部門對中國具有競爭優(yōu)勢，分別是運輸、旅游、保險、金融、電信和知識產(chǎn)權(quán)等部門，其中在金融、知識產(chǎn)權(quán)、電信和旅游四個部門對中國的競爭優(yōu)勢明顯。根據(jù)2014年統(tǒng)計數(shù)據(jù)(見表2)，美國旅游服務的出口最大，達到1772.41億美元，知識產(chǎn)權(quán)出口1303.62億美元，運輸和金融緊隨其后，分別為900.31億美元和872.90億美元。此外，中國并不是在八個部門的競爭力都低于美國，中國的建筑以及計算機和信息服務兩個部門的總體競爭力強于美國(見表1)。

總體上美國對中國服務貿(mào)易保持較大順差。2014年，中國對美國順差的部門只有電信、計算機和信息以及建筑等部門(見表2)，其中，計算機和信息服務的順差最大，2014年為2.33億美元。而在其他五個部門，美國對中國均有數(shù)億美元以上的順差，順差較大的部門依次為旅游、知識產(chǎn)權(quán)、金融和運輸。雖然旅游(包括教育服務)是美國對中國順差最大的部門，但該產(chǎn)業(yè)的供應商不存在直接競爭，因此，在談判中缺少互惠對等開放的基礎(chǔ)。本文以下的分析將忽略這一部門。

根據(jù)美國希望通過擴大準入進而減少貿(mào)易逆差的目標，美國的核心利益是擴大中國在知識產(chǎn)權(quán)、金融和運輸三個部門對中國的出口。如果基于跨國公司要拓展全球價值鏈的目標，在跨境投資上美國要爭取的開放市場準入和落實國民待遇的生產(chǎn)性服務業(yè)部門包括知識產(chǎn)權(quán)、金融、電信、運輸、保險、計算機和信息服務等(見表3)，而這些生產(chǎn)性服務業(yè)的開放與我國需要進一步參與跨國公司全球價值鏈網(wǎng)絡(luò)并實現(xiàn)升級的目標是一致的。

三、如何與美國談判服務貿(mào)易

目前，正在進行的中美雙邊投資談判，相當部分內(nèi)容涉及服務業(yè)的市場準入。除此之外，在中國未來可能參加的國際服務貿(mào)易協(xié)定及其他雙邊、區(qū)域貿(mào)易談判中，服務貿(mào)易開放問題不可避免。針對美國的動機和策略，我國應該如何應對這些談判的挑戰(zhàn)呢？

TPP是新一代自由貿(mào)易協(xié)定，從中可以窺視出美國的基本策略。在服務貿(mào)易方面，TPP的“新”主要表現(xiàn)在以下四個方面:一是以負面清單和準入前以及準入后國民待遇為基礎(chǔ)的開放模式；二是比WTO的與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定(TRIPS)更全面的規(guī)則和更嚴格的執(zhí)法義務；三是確立了國有企業(yè)競爭中立的原則；四是改進爭端解決機制。

通過中美雙邊投資協(xié)定談判，我國初步形成了著眼大局、確保底線、積極進取、產(chǎn)業(yè)動態(tài)思維、靈活保障等開放原則。根據(jù)本文以上對美國要求他國開放服務業(yè)的動機和策略的分析，可以看出要應對美國服務貿(mào)易自由化的壓力，需要從其試圖扭轉(zhuǎn)貿(mào)易不平衡和拓展跨國公司價值鏈兩個方面加以應對。具體宜從以下四方面考慮應對策略。

表1　2014年中美兩國主要服務部門競爭優(yōu)勢指數(shù)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出

注：表中的競爭優(yōu)勢采用的是貿(mào)易競爭優(yōu)勢指數(shù)(TC指數(shù))。TC指數(shù)的測算方法是TC=(出口-進口)/(出口+進口)；TC指數(shù)愈接近于1，說明競爭力愈大，等于1時表示該產(chǎn)業(yè)只出口不進口；TC指數(shù)愈接近于-1，說明競爭力愈弱，等于-1時表示該產(chǎn)業(yè)只進口不出口；等于0時，表示該產(chǎn)業(yè)競爭力處于中間水平。

表2　2014年中美雙邊部門服務貿(mào)易情況　 單位：百萬美元

數(shù)據(jù)來源：美國經(jīng)濟分析局網(wǎng)站

注：表中的“差額”= 該部門美國向中國的出口額 - 該部門美國從中國的進口額。

表3　美中兩國談判中擬進攻及進入價值鏈的服務部門

注：“√”代表美中擬進攻及進入價值鏈的服務部門。

一是堅持自主開放為基礎(chǔ)、互惠開放為動力的原則。首先，要分清服務貿(mào)易開放和貨物貿(mào)易的差異，不必完全采取互惠的方式開放。重要的是要根據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的需要。其次，不能依賴貿(mào)易談判來解決服務業(yè)開放的所有問題。談判模式開放的局限性主要表現(xiàn)在談判一般只能針對對手所設(shè)置的對國外供應商歧視性的限制措施，因為這類限制措施最容易為互惠談判提供基礎(chǔ)。但是，對服務業(yè)發(fā)展影響最大的卻是那些提升服務業(yè)運行成本的壁壘，而這類壁壘往往在貿(mào)易談判中被忽略。因此，必須堅持國內(nèi)自主開放、自主改革為基礎(chǔ)的原則，以對外開放推動國內(nèi)改革的深化。

二是重點開放生產(chǎn)性服務業(yè)。以談判方式開放服務業(yè)屬于漸進式開放，這里存在著優(yōu)先開放生產(chǎn)性服務業(yè)還是消費性服務業(yè)的問題。生產(chǎn)性服務業(yè)的開放有助于促進制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，這與我國當前經(jīng)濟發(fā)展的總體目標相一致，應該處于開放的優(yōu)先地位。我國是全球價值鏈中的一個中心國家，促進全球價值鏈的延伸和升級是當前我國要實現(xiàn)的目標。因此，擴大生產(chǎn)性服務業(yè)的開放是實現(xiàn)這一目標的重要途徑。在中美服務業(yè)開放問題上，我們需要明確定位，以制造業(yè)發(fā)展為中心目標，通過更多地引進生產(chǎn)性服務業(yè)，促進制造業(yè)強國的建設(shè)。特別是在自由貿(mào)易試驗區(qū)、出口加工區(qū)等特殊區(qū)域，為促進高端制造業(yè)的發(fā)展，應大膽采取全面開放生產(chǎn)性服務業(yè)的開放模式。

三是優(yōu)勢部門堅持要價。建筑、電信以及計算機和信息服務是我國的優(yōu)勢領(lǐng)域，在(中美)貿(mào)易談判中宜采取進攻的策略，堅持在這幾個領(lǐng)域的要價。與美國相比，我國在建筑服務領(lǐng)域的優(yōu)勢最明顯，具備在建筑服務領(lǐng)域深入美國市場的條件。因此，應積極要求美國擴大對建筑服務的開放，降低美國在建筑服務領(lǐng)域人員流動等限制，以這一策略換取美國在其他領(lǐng)域的讓步。

近年來，我國電信服務對美國均為順差。順差的原因主要包括：第一，我國在電信服務價值鏈中的地位發(fā)生變化。隨著電信技術(shù)的不斷進步和消費者對電信需求的不斷增加，電信服務的價值鏈發(fā)生了裂變。裂變前，傳統(tǒng)電信運營商是價值鏈的核心，其壟斷地位可以控制電信行業(yè)的整個價值鏈。裂變后，價值鏈中出現(xiàn)了新的業(yè)務和環(huán)節(jié)，更多的競爭者進入電信市場，傳統(tǒng)電信運營商正在失去其壟斷地位。雖然我國在基礎(chǔ)電信業(yè)務上弱于美國，但裂變后在增值電信業(yè)務中優(yōu)勢明顯提升，在更多的新業(yè)務環(huán)節(jié)中可以盈利。因而具備要求美國擴大對增值電信業(yè)務開放的實力。第二，我國增值電信服務領(lǐng)域開放度較高。我國在電信服務的開放主要體現(xiàn)在對GATS的承諾，對市場準入的限制主要集中在外資比例、開放時間和開放區(qū)域上。在增值電信服務方面，除外資持股比例不能超過50%外，不限制合營的增值電信服務公司的數(shù)量。在基礎(chǔ)電信服務方面，外國電信服務供應商可參與設(shè)立合營的基礎(chǔ)電信服務公司，且沒有數(shù)量限制，外資持股比例同增值電信服務。目前，外資電信服務提供商對中國電信服務市場的參與主要以中外合資公司、股權(quán)投資以及設(shè)立辦事處或?qū)嵭袘?zhàn)略合作的形式出現(xiàn)，且這些形式主要針對增值電信服務。外資電信服務供應商大量進入我國增值電信領(lǐng)域，是導致我國在增值電信服務領(lǐng)域競爭力較強的一個重要原因。

四是要有明確的開放順序。判斷服務業(yè)開放好壞的最重要標準是看開放能否促進我國勞動生產(chǎn)率的提高。在這一原則下，我們應該首先開放壁壘高的部門，以提升這些部門的生產(chǎn)效率。其次，服務貿(mào)易壁壘分歧視型(或?qū)ぷ庑?和成本型兩類，成本型壁壘對提升勞動生產(chǎn)率的影響最大，應該首先消除。再次，看產(chǎn)業(yè)占GDP的比重，如批發(fā)和零售業(yè)占我國GDP的比重約10%，而文化、體育和娛樂業(yè)卻不到1%，所以，應該優(yōu)先開放批發(fā)和零售業(yè)。最后，所謂“服務”，一定是服務一個特定的目標客體。比較服務業(yè)和制造業(yè)，我國的比較優(yōu)勢是制造業(yè)。打造制造業(yè)強國已經(jīng)成為我國一項基本的國策。所以，服務業(yè)的開放應該服務于建設(shè)制造業(yè)強國的目標。優(yōu)先開放生產(chǎn)性服務業(yè)，保證制造業(yè)升級目標的實現(xiàn)。

[基金項目：國家社科基金重大項目(12&zd096)，感謝商務部美大司對本項研究所給予的支持。]
(作者單位：①北京聯(lián)合大學商務學院,②對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際經(jīng)濟與貿(mào)易學院;責任編輯：白宇)