《旅游法》實(shí)施背景下黃金周景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理對(duì)策研究

馬曉路　張哲樂　黃磊

摘要 分析《旅游法》的頒布和實(shí)施對(duì)旅游景區(qū)的經(jīng)營(yíng)和管理存在的影響及對(duì)整治黃金周期間景區(qū)存在制度約束，為黃金周景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理提供了4項(xiàng)建議：計(jì)算科學(xué)合理的景區(qū)旅游容量、探討有效的分流客源的方法、加強(qiáng)對(duì)游客安全工作的預(yù)警機(jī)制、探尋擺脫“門票經(jīng)濟(jì)”的依賴途徑，以期使景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理日趨完善，促進(jìn)黃金周旅游市場(chǎng)和諧有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞 旅游法；黃金周；旅游景區(qū)；管理；對(duì)策

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2016）05-292-02

Abstract The effects of promulgation and implementation of tourism law on the management of scenic spots were analyzed， especially for the main problems that exist during the Golden Week. Four suggestions for the management of Golden Week tourist attractions were proposed： calculating scientific and reasonable scenic tourist capacity， exploring the effective method of dividing source， strengthening the early warning mechanism for the safety of tourists， searching ways to get rid of the “ticket economy”， so as to make more perfect management of scenic spots， and promote the harmonious and orderly development of Golden Week tourism market.

Key words Tourism law； Golden Week； Tourist attraction； Management； Countermeasures

2013年10月1日《旅游法》正式實(shí)施，對(duì)旅游者、旅游規(guī)劃與促進(jìn)、旅游經(jīng)營(yíng)、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)督管理、旅游糾紛處理、旅游法律責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容作了全面、科學(xué)的規(guī)定。其中對(duì)景區(qū)超過最大承載量接待旅游者、景區(qū)對(duì)旅游者負(fù)有的安全責(zé)任及景區(qū)門票價(jià)格等問題進(jìn)行的規(guī)定對(duì)黃金周期間景區(qū)擁堵、游客安全事故及環(huán)境嚴(yán)重破壞、門票漲價(jià)等突出問題給予了制度上的約束，對(duì)促進(jìn)我國(guó)旅游業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義，旅游秩序進(jìn)一步得到了規(guī)范。但是，《旅游法》實(shí)施之后，黃金周期間旅游市場(chǎng)仍然存在一些問題，《旅游法》實(shí)施的規(guī)范作用還需進(jìn)一步提高，景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理的有效性也面臨一定挑戰(zhàn)。因此，筆者分析《旅游法》對(duì)黃金周景區(qū)帶來的影響，從景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理的角度進(jìn)行探討，旨在為完善景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理，促進(jìn)黃金周旅游市場(chǎng)和諧有序發(fā)展提供借鑒。

1 《旅游法》對(duì)黃金周景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理的影響分析

1.1 “景區(qū)最大承載量”的規(guī)定未能解決黃金周擁堵問題

雖然《旅游法》第四十五條規(guī)定了景區(qū)不得超過最大承載量接待游客[1]，然而，2013年“十·一”黃金周的情況卻未得到明顯改善，部分景區(qū)未嚴(yán)格按照最大承載量接待游客，例如，《旅游法》出臺(tái)后，九寨溝設(shè)定的最佳游客接待量為2.8萬(wàn)人，最高游客接待量是4.1萬(wàn)人，但2013年“十·一”黃金周期間，九寨溝游客在10月4、5日每天均達(dá)到5萬(wàn)多人。大部分景區(qū)雖然按照最大承載量進(jìn)行接待，但是在黃金周期間存在的游客體驗(yàn)度降低、景區(qū)環(huán)境遭受破壞問題仍然沒有得到明顯改善。業(yè)內(nèi)人士分析發(fā)現(xiàn)這項(xiàng)規(guī)定存在如下問題：

1.1.1 核定最大承載量的主體不確定。《旅游法》規(guī)定景區(qū)最大承載量的核定部門為景區(qū)的主管部門，而就目前而言，景區(qū)主管部門分多個(gè)級(jí)別，有當(dāng)?shù)厝嗣裾鞴?、文化部門主管、文物部門主管、建設(shè)部門主管、城管部門主管、旅游部門主管等多種類型，使得景區(qū)最大承載量的核準(zhǔn)工作也變得復(fù)雜。在現(xiàn)實(shí)的操作層面，最大承載量將由景區(qū)自身或者其他專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估、測(cè)算得出，然后交由景區(qū)主管部門進(jìn)行審核確定，由此可見，景區(qū)自身將擁有對(duì)游客承載量的最初設(shè)定權(quán)，相關(guān)景區(qū)主管部門如何科學(xué)合理的承擔(dān)“核定”職責(zé)，尚需進(jìn)一步明確。

1.1.2 核定最大承載量的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不一。目前主要有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)涉及旅游容量測(cè)算的問題。分別是《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》和《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》，這兩個(gè)規(guī)范給出了風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)的旅游容量測(cè)算規(guī)范，并不能囊括旅游區(qū)的所有用地或是資源類型。而很多景區(qū)的游客承載量與政府公布的游客承載量也有很大出入。

1.1.3 違法行為的舉證困難?！堵糜畏ā返谝话倭阄鍡l還規(guī)定，“景區(qū)在旅游者數(shù)量可能達(dá)到最大承載量時(shí)，未依照本法規(guī)定公告或者未向當(dāng)?shù)厝嗣裾畧?bào)告，未及時(shí)采取疏導(dǎo)、分流等措施，或者超過最大承載量接待旅游者的，由景區(qū)主管部門責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓一個(gè)月至六個(gè)月”。景區(qū)的最大承載量雖然規(guī)定要向社會(huì)公布，但實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)由景區(qū)掌握，每天進(jìn)入景區(qū)的游客數(shù)量只有景區(qū)方面清楚。因此，除非景區(qū)主動(dòng)上報(bào)，監(jiān)管部門難以對(duì)景區(qū)超負(fù)荷運(yùn)營(yíng)進(jìn)行及時(shí)處理，也極少有游客會(huì)因?yàn)榫皡^(qū)內(nèi)游人過多而投訴的案例。與強(qiáng)迫購(gòu)物、零負(fù)團(tuán)費(fèi)等投訴熱點(diǎn)相比，“景區(qū)超負(fù)荷”對(duì)游客切身利益的影響相對(duì)比較隱性，因此問題在游客面前暴露得不是特別明顯。

1.1.4 旅游者對(duì)景區(qū)承載量的反應(yīng)較冷淡。相關(guān)研究[2-3]表明，與各個(gè)景區(qū)公布承載量的積極態(tài)度相比，游客的反應(yīng)顯得有些“冷淡”。對(duì)景區(qū)的承載量并不關(guān)心，對(duì)承載量的核定方式及結(jié)果持懷疑態(tài)度。

1.2 “限定景區(qū)門票價(jià)格”等規(guī)定在一定程度上遏制了景區(qū)門票隨意漲價(jià) 《旅游法》出臺(tái)前，景區(qū)門票價(jià)格隨意上漲的現(xiàn)象屢見不鮮，各大漲價(jià)景區(qū)籍由“景點(diǎn)擴(kuò)建、提升服務(wù)、成本上升”的原因，頻頻漲價(jià)， 到2007年國(guó)家發(fā)改委下發(fā)通知規(guī)定“旅游景區(qū)門票價(jià)格的調(diào)整頻次不低于3年”之后，不但未能阻止景區(qū)門票漲價(jià)的步伐，而且使其身陷“三年必漲”的怪圈。2012年“五·一”小長(zhǎng)假前夕，國(guó)內(nèi)各景區(qū)門票“瘋漲”， 2013年4月，湖南鳳凰古城開始收取148元門票的做法更是引發(fā)各方熱議。有媒體對(duì)全國(guó)（不含港澳臺(tái)）130家5A級(jí)景區(qū)的旺季門票價(jià)格進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，其中近半數(shù)景區(qū)門票已超百元，超過一成的景區(qū)門票超過200元。每到“五·一”“十·一”黃金周“漲價(jià)”成為各地景區(qū)的慣常做法，引發(fā)了公眾對(duì)黃金周的景區(qū)經(jīng)營(yíng)能否良性發(fā)展的擔(dān)憂[4]。

《旅游法》針對(duì)門票隨意漲價(jià)的焦點(diǎn)問題做了比較細(xì)致的規(guī)定，包含四層含義：第一，明確了在公共資源基礎(chǔ)上建設(shè)的有公益性質(zhì)的景區(qū)，要逐步地實(shí)現(xiàn)免費(fèi)或者大幅降價(jià)。以公共資源為支撐建立的景區(qū)是指利用自然資源景觀及人文景觀資源為基礎(chǔ)的景區(qū)，主要包括通過申報(bào)獲取世界遺產(chǎn)稱號(hào)、知名風(fēng)景區(qū)、各級(jí)自然保護(hù)區(qū)、各類文物保護(hù)單位、森林公園、地質(zhì)公園、歷史文化名城等。第二，規(guī)定在以公共資源為依托基礎(chǔ)上建設(shè)的盈利性景區(qū)的門票和景區(qū)內(nèi)的游覽場(chǎng)所、交通工具等另行收費(fèi)的項(xiàng)目開發(fā)，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲。意味著今后公共性質(zhì)的景區(qū)門票價(jià)格將由政府部門來控制。第三，擬收費(fèi)或者提高價(jià)格的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，征求旅游者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見。第四，景區(qū)提高門票價(jià)格必須提前六個(gè)月公布。隨著旅游法的實(shí)施，關(guān)于景區(qū)門票的一系列問題將得到一定程度的解決。此外，對(duì)于消費(fèi)者有爭(zhēng)議的通票、套票問題，旅游法中也有明確規(guī)定：首先，套票的價(jià)格不能高于套票中所含景點(diǎn)公示價(jià)的總和；其次，消費(fèi)者在游覽時(shí)也可以不選擇套票，只選擇自己想去的景區(qū)（點(diǎn)）[5]。

1.3 “明確景區(qū)對(duì)旅游者負(fù)有安全責(zé)任”的規(guī)定使景區(qū)安全得到更多重視

《旅游法》的出臺(tái)對(duì)于景區(qū)與旅游者之間想要通過法律手段解決景區(qū)內(nèi)發(fā)生的安全事故，給予了法律依據(jù)。特別是在黃金周，旅游事故發(fā)生的幾率大大提升，《旅游法》的實(shí)施更進(jìn)一步地強(qiáng)化了景區(qū)管理者及從業(yè)人員的安全意識(shí)。資料顯示，很多旅游地及旅游景區(qū)都在黃金周期間加大了對(duì)旅游安全事故的防范和部署。

2 旅游景區(qū)在黃金周期間的應(yīng)對(duì)措施

2.1 計(jì)算科學(xué)合理的景區(qū)旅游容量

景區(qū)最大承載量即景區(qū)旅游容量，是在一定時(shí)間條件下、一定旅游資源空間范圍內(nèi)的旅游活動(dòng)能力，即滿足游人最低游覽要求，包括心理感應(yīng)氣氛以及達(dá)到保護(hù)資源的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，是旅游資源的物質(zhì)和空間規(guī)模所能容納的游客活動(dòng)量。合理的景區(qū)承載量，可先采用“面積法、線路法”等“理論計(jì)算方法”，然后引入多重指標(biāo)體系和多元利益主體，包括游客代表、當(dāng)?shù)鼐用?、專家學(xué)者和景區(qū)經(jīng)營(yíng)者共同組成的中立評(píng)估組織，從各個(gè)方面對(duì)景區(qū)容量進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，最終取各方計(jì)算出的最低值作為景區(qū)的最高承載量。再次，還需結(jié)合每年（季）監(jiān)測(cè)的景區(qū)實(shí)際接待量來進(jìn)行對(duì)比，根據(jù)景區(qū)、全市乃至區(qū)域旅游發(fā)展情況，不斷調(diào)整景區(qū)容量閾值，動(dòng)態(tài)、合理、科學(xué)地控制景區(qū)游客數(shù)量，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)旅游資源、完善服務(wù)質(zhì)量的多重目標(biāo)。另外，還可借鑒國(guó)內(nèi)外成熟景區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，再根據(jù)每個(gè)景區(qū)的具體情況來進(jìn)行計(jì)算。

2.2 探討有效分流客源的方法

從游客在黃金周期間的出游趨勢(shì)看，散客將占有越來越大的比重，目前散客多采取的是自助或半自助旅游的方式，其大多通過網(wǎng)絡(luò)預(yù)定景區(qū)門票，通過官方微博、微信、短信平臺(tái)等方式獲知旅游景點(diǎn)的信息。針對(duì)這一趨勢(shì)可重點(diǎn)采用以下方法分流客源：首先，景區(qū)可借助電視、廣播、官方微博、微信、短信平臺(tái)等方式，實(shí)時(shí)公布數(shù)據(jù)，及時(shí)傳遞信息給游客，便于游客規(guī)劃和及時(shí)調(diào)整出行方案。其次，景區(qū)可在出入口、重要地段、停車場(chǎng)等地方安裝相關(guān)的數(shù)字信息瞬時(shí)流量顯控設(shè)備，以便及時(shí)統(tǒng)計(jì)客流量。并且對(duì)一些容易發(fā)生擁堵的地段進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，及時(shí)疏導(dǎo)，以期有效解決由游客擁堵所帶來的問題。再次，在黃金周期間，在景區(qū)的主要通道、地段及景點(diǎn)，應(yīng)增派人員維持秩序和疏導(dǎo)游客。然后，對(duì)于熱門景區(qū)，在黃金周來臨前可啟用門票預(yù)約系統(tǒng)，通過預(yù)售門票獲知游客總量，在即將達(dá)到最大承載量時(shí)，停售門票，同時(shí)，門票預(yù)約系統(tǒng)還可獲知團(tuán)隊(duì)游客以及散客的數(shù)量。最后，旅游業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家所采取的，有如“實(shí)名預(yù)約制”“一票多地”和“一票多日”的“通票制；限制參觀人數(shù)與限制參觀時(shí)長(zhǎng)的“雙限制”等方法也可值得借鑒。

2.3 加強(qiáng)對(duì)游客安全工作的預(yù)警機(jī)制

首先從淡季開始入手，加強(qiáng)日常安全應(yīng)急演練，對(duì)從業(yè)人員開展應(yīng)急救助技能培訓(xùn)。其次，在黃金周來臨前，應(yīng)對(duì)安全防范工作進(jìn)行預(yù)案。根據(jù)以往黃金周期間的情況，有針對(duì)性地制定安全工作方案，將責(zé)任落實(shí)到具體的管理者；并對(duì)有可能產(chǎn)生的安全事故進(jìn)行預(yù)案，以便在發(fā)生事故時(shí)能有條不紊地開展救助措施。再次，加大安全檢驗(yàn)、監(jiān)測(cè)和評(píng)估力度，檢查景區(qū)游覽道路、防護(hù)欄、索道等各項(xiàng)設(shè)施設(shè)備，排查并杜絕安全隱患。再次，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)責(zé)任人員及從業(yè)人員的“安全責(zé)任意識(shí)”教育；并對(duì)安全工作加強(qiáng)管理，黃金周期間可建立安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)行各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和崗位安全責(zé)任制，在景區(qū)旅游沿線、停車場(chǎng)、主要景點(diǎn)等處設(shè)置安全管理員，完善值班、執(zhí)勤制度，并認(rèn)真落實(shí)到位，為黃金周旅游安全工作提供有力保障。最后，如果發(fā)生了突發(fā)事件或者旅游安全事故，應(yīng)立即采取必要的救助和處置措施，依法履行報(bào)告義務(wù)，并對(duì)旅游者作出妥善安排。

2.4 探尋擺脫“門票經(jīng)濟(jì)”的依賴途徑

旅游業(yè)是一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，簡(jiǎn)單而言是由“吃、住、行、游、娛、購(gòu)”幾個(gè)要素形成的產(chǎn)業(yè)鏈，當(dāng)“景區(qū)游覽”異軍突起，就會(huì)發(fā)生產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)變異，導(dǎo)致其他旅游行業(yè)的萎縮。發(fā)達(dá)國(guó)家世界遺產(chǎn)及國(guó)家重點(diǎn)景區(qū)秉承的原則是：門票價(jià)格相對(duì)較低，許多著名景區(qū)不收或象征性地收取門票，門票價(jià)格不超過人均月收入的1%。我國(guó)的杭州西湖也是免收門票而良性發(fā)展的例子。2002年，杭州西湖環(huán)湖公園景點(diǎn)實(shí)行免費(fèi)開放。雖然導(dǎo)致景區(qū)管理部門每年因此直接減收門票收入2 530萬(wàn)元，但是免費(fèi)開放和西湖綜合保護(hù)工程的實(shí)施，帶動(dòng)了西湖景區(qū)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)經(jīng)營(yíng)價(jià)值的提升，通過拍賣、出租或承包景區(qū)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)等市場(chǎng)化手段，不僅抵補(bǔ)了損失的門票收入問題，也用最小的成本理順了景區(qū)管理養(yǎng)護(hù)單位與政府、企業(yè)、游客間的利益關(guān)系。因此，擺脫“門票經(jīng)濟(jì)”的關(guān)鍵在于改變旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一的現(xiàn)狀，發(fā)展和旅游密切相關(guān)的餐飲、住宿、娛樂、購(gòu)物、交通等周邊服務(wù)產(chǎn)業(yè)，做到多元化的投資，獲得多元化的收益，主動(dòng)改變單一性門票收入的現(xiàn)狀。

3 結(jié)語(yǔ)

2013年正式實(shí)施的《旅游法》對(duì)景區(qū)、旅行社及導(dǎo)游等從事旅游經(jīng)營(yíng)和服務(wù)的群體起到了有效的約束，為旅游的規(guī)范化和法制化提供了重要保障，同時(shí)也對(duì)游客這類旅游參與者產(chǎn)生了顯著的影響。《旅游法》的頒布和實(shí)施對(duì)旅游景區(qū)景點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)和管理提出了更高要求，特別是對(duì)整治黃金周期間景區(qū)存在的問題提供了制度約束，在旅游法律和旅游轉(zhuǎn)型方面起到了積極作用。研究表明，《旅游法》的實(shí)施并未解決旅游過程中存在的所有問題，如對(duì)“景區(qū)超過最大承載量接待旅游者”的禁止規(guī)定并不能從根本上能解決黃金周擁堵問題，而需要優(yōu)化和提升景區(qū)的管理。在《旅游法》實(shí)施背景下，今后的旅游景區(qū)需要科學(xué)合理地計(jì)算景區(qū)旅游容量，并探討有效的分流客源的方法，加強(qiáng)對(duì)游客量的合理預(yù)警機(jī)制等，從根本上擺脫對(duì)“門票經(jīng)濟(jì)”的依賴，完善景區(qū)安全設(shè)施及管理，改變旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的單一現(xiàn)象，讓黃金周市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)盈利和有序的共贏發(fā)展。

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