國(guó)企改革與治理的思考研究

林雪菲

摘 要 論文從國(guó)企改革的現(xiàn)存問題出發(fā)，對(duì)其原因作出探索，并為國(guó)企深化改革提出建議。本論文創(chuàng)新性地從理論分析和實(shí)踐探索的角度，深入思考、剖析、整理國(guó)企的相關(guān)理論問題和國(guó)企現(xiàn)存主要問題，對(duì)全面深化國(guó)企改革對(duì)策作出探索。

關(guān)鍵詞 國(guó)企改革 探索 治理

一、國(guó)企的產(chǎn)生和現(xiàn)有格局

中國(guó)的國(guó)企源于1949年后實(shí)行的生產(chǎn)資料公有制和1956年民族工商業(yè)的公私合營(yíng)。由此可見，中國(guó)的大量存量國(guó)企并不是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和提供公共產(chǎn)品。改革開放后，隨著私有企業(yè)的不斷發(fā)展和外資企業(yè)的不斷影響，國(guó)企的經(jīng)營(yíng)狀況不斷變化，國(guó)企改革不斷演變和深化，先后經(jīng)歷了80年代初開始旳“撥改貸”“貸改投”和“利改稅”，逐步增強(qiáng)大中型企業(yè)活力和承包經(jīng)營(yíng)（1984年后）；90年代期間公司的股份制改造和現(xiàn)代制度改革；1998年的“三年脫困”和“債轉(zhuǎn)股”；1999年開始的通過國(guó)有資本戰(zhàn)略性重組退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和“抓大放小”，以及以央企為標(biāo)志的所謂“國(guó)進(jìn)民退”和集團(tuán)化改造，逐步形成了目前中央部屬改制的央企控制全國(guó)性壟斷性資源和主導(dǎo)行業(yè)。

國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率低，尤其是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)效率更低，這被許多學(xué)者研究證實(shí)。例如，王玲玲（2013）的博士論文選取1998年～2011年共計(jì)14年的國(guó)有及國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)代表國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)工業(yè)企業(yè)代表民營(yíng)企業(yè)的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行比較分析，使得國(guó)有企業(yè)低下的效率無處遁形。該文的研究發(fā)現(xiàn)，在反映總投資效率的總資產(chǎn)收益率（ROA）方面，國(guó)有企業(yè)嚴(yán)重低于民營(yíng)企業(yè)。從1998～2011年平均來看，國(guó)有企業(yè)的僅為4.22%，相比民營(yíng)企業(yè)的7.90%而言，低了47%。民營(yíng)企業(yè)的資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率相比國(guó)有企業(yè)有很大的優(yōu)勢(shì)，這也從另一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)在資金利用方面的效率是很低的。從資產(chǎn)負(fù)債率看，總體趨勢(shì)是國(guó)有企業(yè)負(fù)債率不斷上升，從1998年的47.58%逐年攀升，2011年己經(jīng)高達(dá)61.17%。而民營(yíng)企業(yè)負(fù)債率則在同期持續(xù)下降，已經(jīng)從1998年的61.16%降到了2011年的54.59%。從民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)比較上看，1998～2011年當(dāng)中，民營(yíng)企業(yè)總資產(chǎn)增長(zhǎng)率為37.45%，而同期國(guó)有企業(yè)僅僅為19.32%；民營(yíng)企業(yè)所有者權(quán)益增長(zhǎng)率為9.92%，同期國(guó)有企業(yè)為4.56%，同樣差距很大。

通過上述的數(shù)據(jù)對(duì)比和分析不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率一直處于一個(gè)較低的水平。相比民營(yíng)企業(yè)的高效率來說，國(guó)有企業(yè)為了提升運(yùn)營(yíng)成效，還有許多工作要做。

二、問題產(chǎn)生原因

（一）行政干預(yù)是問題根源

實(shí)際上，國(guó)企最準(zhǔn)確的身份其實(shí)是國(guó)家資本出資企業(yè)，國(guó)家及其行為主體（各級(jí)政府官員）只是國(guó)企的出資人，擁有的是所投資企業(yè)的股權(quán)而不是這些企業(yè)本身。作為出資人，國(guó)家或政府必須在公司法規(guī)定的股東會(huì)層面，按照公司治理管理行使股東權(quán)利，如投票表決權(quán)、董事提名權(quán)等。國(guó)家或政府的意圖必須通過股東權(quán)力而不是利用行政權(quán)力直接參與或干預(yù)所投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。這樣一來，國(guó)資委作為國(guó)家或政府的出資人代表，其實(shí)只能夠通過參與股東會(huì)來行使股東權(quán)利，國(guó)資委所謂“管人、管事、管資產(chǎn)”的提法本身就與現(xiàn)代企業(yè)制度的要求相背離。因此，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改制，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有出資企業(yè)就成了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵所在。要解決政企不分和行政干預(yù)問題，出資人代表就必須按照公司法框架下的治理機(jī)制而不是行政管理機(jī)制履行出資人職責(zé)，同時(shí)還要取消國(guó)資企業(yè)董事及高級(jí)管理人員的行政等級(jí)，其職務(wù)和升遷應(yīng)該僅僅取決于其經(jīng)營(yíng)管理能力和職業(yè)水準(zhǔn)。

（二）政府和市場(chǎng)的關(guān)系是核心

實(shí)際上，國(guó)企還有更深層次的問題，那就是如何處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的問題。如果企業(yè)和行業(yè)主管部門還可以不斷出臺(tái)行政法規(guī)和具體政策，左右企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策，如果政府分管領(lǐng)導(dǎo)還可以直接干預(yù)企業(yè)日常行為，如果發(fā)改委等行政部門還不斷通過創(chuàng)設(shè)的行政審批影響企業(yè)的重大事項(xiàng)決策，如果政府官員還假借組織部門通過干部任用的方式?jīng)Q定國(guó)企高管升遷，如果各級(jí)官吏還假借宏觀調(diào)控和行政監(jiān)管措施向國(guó)企尋租，如果國(guó)企不是通過市場(chǎng)交易而是通過行政配置就可以低價(jià)或無償獲取公共資源、金融資源和政策資源，那么行政干預(yù)的問題就不可能根本解決。行政干預(yù)問題不解決，預(yù)算軟約束、管理行政化、人員官僚化、目標(biāo)多元化、內(nèi)部人控制、運(yùn)行效率低下、激勵(lì)機(jī)制扭曲等造成國(guó)企效率低下的問題就得不到根本解決。國(guó)企人員要推進(jìn)職業(yè)化，去行政化，分配市場(chǎng)化。

三、國(guó)企現(xiàn)存問題及深化改革的建議

（一）存量國(guó)企改革要點(diǎn)

基于上述分析推論可得，存量國(guó)企主要要解決好行政干預(yù)、內(nèi)部人控制和運(yùn)營(yíng)效率低下的問題與轉(zhuǎn)型發(fā)展的問題。行政干預(yù)問題可以按照十八大設(shè)想，組建類似于淡馬錫模式的國(guó)有資本投資管理公司，切斷政府官員行政干預(yù)的路徑。國(guó)有資本投資管理公司按照“管資本為主”的整體思路，完全按照《公司法》和《證券法》以及上市公司治理準(zhǔn)則的方式，對(duì)存量競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企履行股東職責(zé)；通過董事會(huì)建設(shè)使董事會(huì)完全由專業(yè)董事和外部董事構(gòu)成，并落實(shí)出資人的重大決策，切實(shí)保障董事會(huì)發(fā)揮經(jīng)營(yíng)管理決策職能，以規(guī)范（出資人股東）董事會(huì)經(jīng)理層的公司治理結(jié)構(gòu)；讓董事會(huì)選聘專業(yè)化的職業(yè)經(jīng)理人，執(zhí)行和落實(shí)董事會(huì)決策，建立與企業(yè)性質(zhì)和市場(chǎng)可比的績(jī)效考核體系和薪酬制度，取消一切行政級(jí)別，完全實(shí)行能進(jìn)能退、能上能下的職業(yè)經(jīng)理人聘任制，推行國(guó)企董事、高管人員的專業(yè)選拔準(zhǔn)入機(jī)制，從而切實(shí)解決內(nèi)部人控制問題并改善運(yùn)營(yíng)效率。

（二）積極探索混合所有制改革

要積極探索混合所有制改革的實(shí)現(xiàn)形式和推進(jìn)機(jī)制，解決好套利動(dòng)機(jī)沖擊下嚴(yán)重抑制協(xié)同發(fā)展動(dòng)機(jī)的逆向選擇問題，認(rèn)真探索、建立并完善混合所有制改革的交易機(jī)制、定價(jià)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制、違約處罰機(jī)制與退出機(jī)制。

（三）推進(jìn)國(guó)企法治體系建設(shè)

國(guó)家應(yīng)該完善國(guó)企企業(yè)制度、治理結(jié)構(gòu)、管理監(jiān)督機(jī)制、內(nèi)部管理、破產(chǎn)機(jī)制等國(guó)企改革配套的法律體系建設(shè)，切實(shí)改變目前法律體系殘缺、不同法律相互沖突、法律執(zhí)行得不到有效落實(shí)的問題；按照依法治國(guó)、依憲治國(guó)的方針，完善憲法當(dāng)中公有制經(jīng)濟(jì)、國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)的相關(guān)條款，補(bǔ)充完善國(guó)企配套法律體系，明確政企關(guān)系、政資關(guān)系和國(guó)有企業(yè)的定位、空間和界限；切實(shí)推進(jìn)國(guó)企法制體系建設(shè)，讓國(guó)企設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)督、退出、改革等完全在法治的框架內(nèi)進(jìn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

從1978年到現(xiàn)在，國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)歷了“放權(quán)讓利、制度創(chuàng)新和繼續(xù)深化”等幾個(gè)歷程，并在政府引導(dǎo)下逐漸形成了“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、政企分開”的現(xiàn)代企業(yè)制度。但近幾年，國(guó)有企業(yè)的潛在問題不斷暴露。本文基于國(guó)企改革的相關(guān)理論，主要研究了中國(guó)國(guó)企面臨的行政干預(yù)過多、內(nèi)部人控制和運(yùn)營(yíng)效率低下等問題，并提出各類國(guó)企問題的根源在于行政干預(yù)過多，而核心問題在于政府和市場(chǎng)的關(guān)系沒有處理好。論文在分析了近年來國(guó)企改革的新動(dòng)向之后，還分析了存量國(guó)企改革的要點(diǎn)是什么，以及如何積極探索混合所有制改革和推進(jìn)國(guó)企法治體系建設(shè)。以上分析，對(duì)指導(dǎo)國(guó)企進(jìn)一步改革、優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、提高企業(yè)運(yùn)行效率和質(zhì)量、統(tǒng)籌國(guó)企和民企發(fā)展等問題，都有較為重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（作者單位為大連理工大學(xué)）

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