領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)研究

□文/郝亞平

（西安石油大學(xué)油氣資源經(jīng)濟(jì)管理研究中心　陜西·西安）

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領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)研究

□文/郝亞平

（西安石油大學(xué)油氣資源經(jīng)濟(jì)管理研究中心陜西·西安）

［提要］黨的十八屆三中全會(huì)提出“加快生態(tài)文明建設(shè)，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”。在此背景下，本文主要闡述領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容與特點(diǎn)，并結(jié)合實(shí)際提出自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)執(zhí)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞：離任審計(jì)；執(zhí)行機(jī)制；自然資源資產(chǎn)負(fù)債表

收錄日期：2015年11月24日

一、引言

科學(xué)發(fā)展觀理念自2003年7月提出，在黨的十七大上被寫入黨章，在黨的十八大報(bào)告中被列入黨的指導(dǎo)思想，作為中國(guó)共產(chǎn)黨的重大戰(zhàn)略思想已逐漸深入人心。然而，一些地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的過(guò)程中，呈現(xiàn)了許多問(wèn)題。近幾年，一些地方政府只看到短期利益，通過(guò)消耗大量的自然資源資產(chǎn)來(lái)取得地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了提高自身政績(jī)，不按自然資源資產(chǎn)的規(guī)律進(jìn)行開(kāi)發(fā)使用的問(wèn)題日益嚴(yán)重。中國(guó)的高速發(fā)展，是以資源消耗、環(huán)境污染和生態(tài)破壞為代價(jià)的，是一種高投入、高能耗、高污染的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，對(duì)環(huán)境造成了極大的破壞，嚴(yán)重影響到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。如果領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系不做出改變，科學(xué)發(fā)展觀的理念就難以真正落實(shí)。所以，黨的十八屆三中全會(huì)要求改革和完善干部考核評(píng)價(jià)制度體系，推行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。這是對(duì)環(huán)境保護(hù)的一種重視，也是一種制度的進(jìn)步。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的推出，可謂是迫在眉睫。本文在借鑒以往關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、自然資源績(jī)效審計(jì)、自然資源審計(jì)等各類研究的基礎(chǔ)上，闡述了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容與特點(diǎn)，并結(jié)合實(shí)際提出了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的執(zhí)行機(jī)制。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容與特點(diǎn)

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“加快生態(tài)文明建設(shè)，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制?！弊匀毁Y源資產(chǎn)的離任審計(jì)，是以國(guó)家機(jī)關(guān)及相關(guān)的審計(jì)工作人員為審計(jì)主體，按照相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間自然資源資產(chǎn)的使用和保護(hù)等相關(guān)責(zé)任的履行情況的審計(jì)，客觀上反映了領(lǐng)導(dǎo)干部的“綠化”責(zé)任履行情況。為了實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用資源和有效保護(hù)資源的目的，落實(shí)離任審計(jì)終身追究制的建立，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)方面：

（一）自然資源政策制定和落實(shí)情況。自然資源作為一項(xiàng)公共物品，是人們賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，這就要求審計(jì)人員對(duì)客觀評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間對(duì)自然資源資產(chǎn)的利用和保護(hù)情況：是否切實(shí)履行節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策；與各部門相關(guān)的自然資源政策是否科學(xué)、合理，是否符合客觀規(guī)律，是不是能夠促進(jìn)自然資源的可持續(xù)發(fā)展，從而對(duì)政策的制定情況進(jìn)行審計(jì)，促使領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。在審計(jì)政策執(zhí)行時(shí)要充分考慮本地區(qū)自然資源的特點(diǎn)，審計(jì)相關(guān)的政策執(zhí)行是否具有效率性。

（二）自然資源管理的可持續(xù)性。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展理論，自然資源作為一種不可再生資源，要有規(guī)劃、有節(jié)制、合理的開(kāi)發(fā)和使用，保護(hù)環(huán)境，這樣不僅可以滿足本代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，更能保證代際間公平。

在開(kāi)展自然資源資產(chǎn)的離任審計(jì)時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部控制制度的健全性和有效性，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間是否完成自然資源資產(chǎn)工作目標(biāo)，評(píng)價(jià)其管理狀況以及管理責(zé)任，促使領(lǐng)導(dǎo)干部依法行使自然資源資產(chǎn)管理權(quán)。

（三）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，就是要統(tǒng)計(jì)、核算自然資源資產(chǎn)負(fù)債的存量及流量情況，全面記錄自然資源資產(chǎn)使用及開(kāi)發(fā)保護(hù)情況，評(píng)估當(dāng)期自然資源價(jià)值量的變化，為推行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作提供具體的科學(xué)依據(jù)。

目前，國(guó)內(nèi)外編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的方法制度還不成熟。在統(tǒng)計(jì)部門聯(lián)合其他相關(guān)部門探索完成自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制之前，審計(jì)機(jī)關(guān)可嘗試對(duì)特定自然資源開(kāi)展試點(diǎn)審計(jì)，如土地資源的土地出讓情況、耕地保護(hù)情況；礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)、采礦權(quán)，礦產(chǎn)資源消耗情況，以摸清自然資源資產(chǎn)家底。

從離任審計(jì)的目標(biāo)及審計(jì)內(nèi)容來(lái)看，不難發(fā)現(xiàn)，與其他類型的審計(jì)方式相比，自然資源資產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)具有以下特點(diǎn)：

（一）對(duì)象的特定性。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是準(zhǔn)確界定其審計(jì)對(duì)象。本文認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對(duì)象是領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所轄區(qū)域的各經(jīng)濟(jì)主體當(dāng)期（期末—期初）對(duì)自然資源的占有、消耗、恢復(fù)和增殖活動(dòng)，評(píng)價(jià)其取得的成績(jī)和存在的問(wèn)題。他的繼任者也可以通過(guò)這些審計(jì)數(shù)據(jù)和審計(jì)材料，總結(jié)前者工作的成功經(jīng)驗(yàn)，從失敗中吸取教訓(xùn)，能更全面地了解新單位的家底情況，對(duì)其做好接任工作創(chuàng)造了非常有利的條件，促使其發(fā)揚(yáng)成績(jī)、克服缺點(diǎn)，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展。

（二）職能的雙重性。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)具有監(jiān)督和鑒證的雙重作用。即自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)既要對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部是否違反與自然資源利用及保護(hù)的法律進(jìn)行審計(jì)，體現(xiàn)出離任審計(jì)的監(jiān)督職能，又要客觀地評(píng)價(jià)離任領(lǐng)導(dǎo)對(duì)自然資源資產(chǎn)的開(kāi)采、利用、保護(hù)和管理的責(zé)任，體現(xiàn)離任審計(jì)的鑒證作用。

（三）程序的特殊性。按照相關(guān)規(guī)定，實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)必須根據(jù)黨委提出調(diào)任領(lǐng)導(dǎo)干部的需求，由黨委組織部門向內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)提出對(duì)調(diào)任的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行離任審計(jì)的委托建議后，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)才按程序開(kāi)展實(shí)施離任審計(jì)，這屬于一項(xiàng)非經(jīng)常性的受托審計(jì)行為。另外，人事變動(dòng)事先保密性強(qiáng)，內(nèi)審部門無(wú)法將離任審計(jì)工作納入全年工作計(jì)劃，也導(dǎo)致審計(jì)業(yè)務(wù)的不確定性和被動(dòng)性。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)執(zhí)行機(jī)制

雖然自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作才剛剛起步，也沒(méi)有現(xiàn)成的、能夠直接借鑒的模式，但其作為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)改革任務(wù)的具體舉措，可嘗試開(kāi)展重點(diǎn)自然資源試點(diǎn)審計(jì)，進(jìn)行大膽的摸索。

（一）審計(jì)主體。審計(jì)任務(wù)的主要承擔(dān)單位即離任審計(jì)關(guān)系中的第一關(guān)系人（審計(jì)主體），政府審計(jì)部門通常扮演著這樣的角色。因?yàn)殡x任審計(jì)的第三關(guān)系人（委托人）主要是政府的組織人事部門，借以確認(rèn)或解除干部在任期內(nèi)的對(duì)自然資源的保護(hù)責(zé)任，可以作為干部選拔任免的重要依據(jù)。但內(nèi)部審計(jì)因受限于審計(jì)范圍，審計(jì)結(jié)果缺乏權(quán)威性，不能承擔(dān)這一任務(wù)。那么，社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)是否具備離任審計(jì)的主體資格呢？離任審計(jì)不僅具有很強(qiáng)的政策性，而且?guī)в袧夂竦男姓?，作為代表政府利益、為政府選拔錄用人才服務(wù)的機(jī)制，屬于強(qiáng)制審計(jì)的范疇，故社會(huì)審計(jì)不能替代政府審計(jì)機(jī)關(guān)完成這項(xiàng)工作。首先，社會(huì)審計(jì)組織不具備行政職能，沒(méi)有審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不能給被審對(duì)象下達(dá)審計(jì)通知書，也不能以審計(jì)機(jī)構(gòu)名義出具審計(jì)意見(jiàn)書和處置決定；其次，社會(huì)審計(jì)是一種受托審計(jì)，需要收取一定的服務(wù)費(fèi)，很難說(shuō)一些組織不會(huì)從成本效益角度決定服務(wù)的時(shí)間、工作的深度和質(zhì)量；最后，我國(guó)社會(huì)審計(jì)還不夠健全，其審計(jì)結(jié)果的公允性和權(quán)威性值得斟酌。所以說(shuō)，只有政府審計(jì)機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)離任審計(jì)的主體。

領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)責(zé)任重大，黨委組織部門一般在每年年底之前向下一級(jí)的黨委組織部門提出下一年度的干部考核計(jì)劃。下一級(jí)黨委組織部門向同級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)提交審計(jì)委托書，并協(xié)調(diào)整合本級(jí)紀(jì)委監(jiān)察部門、黨委組織人事部門、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)各方力量共同參加離任審計(jì)工作。每個(gè)部門各司其職、各負(fù)其責(zé)，全方位聯(lián)動(dòng)，組織人事部門提出離任干部的調(diào)動(dòng)計(jì)劃建議，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門提供與離任官員有關(guān)的預(yù)算、決算、債權(quán)債務(wù)狀況、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，紀(jì)委監(jiān)察部門參與監(jiān)督離任審計(jì)每一環(huán)節(jié)的工作，確保整個(gè)過(guò)程公平公正。審計(jì)機(jī)構(gòu)可以引進(jìn)各領(lǐng)域?qū)I(yè)學(xué)者參與審計(jì)工作，重點(diǎn)查明領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在部門、單位的下列事項(xiàng)：遵守國(guó)家財(cái)經(jīng)政策法規(guī)和規(guī)章制度的情況；預(yù)算和財(cái)務(wù)計(jì)劃的執(zhí)行和決算；預(yù)算外資金的收支和管理；領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人借用公款、使用公用財(cái)產(chǎn)的情況；債權(quán)債務(wù)狀況；自然資源資產(chǎn)的使用及保護(hù)情況；國(guó)有資產(chǎn)的保值增值以及其他需要審計(jì)的事項(xiàng)。

審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)結(jié)束后，應(yīng)公平客觀地對(duì)被審計(jì)單位財(cái)務(wù)收支、財(cái)政收支、環(huán)境保護(hù)和被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)負(fù)有主管責(zé)任或者直接責(zé)任的事實(shí)作出評(píng)價(jià)，出具審計(jì)意見(jiàn)書。審計(jì)意見(jiàn)書應(yīng)報(bào)送至同級(jí)黨委組織部門、紀(jì)委監(jiān)察部門和組織人事部門，也可抄送領(lǐng)導(dǎo)干部本人。審計(jì)機(jī)構(gòu)必須如實(shí)建立審計(jì)檔案，組織部門要將審計(jì)結(jié)果歸入干部政績(jī)檔案，寫入考察材料，做到充分重視審計(jì)結(jié)果，并充分利用審計(jì)結(jié)果。

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)時(shí)，如果領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)本單位、本部門違背國(guó)家規(guī)定的行為負(fù)有主管責(zé)任或者直接責(zé)任，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處分或者紀(jì)律處分的，應(yīng)及時(shí)向紀(jì)委、監(jiān)督部門提出相關(guān)建議。如果領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)本單位、本部門違背國(guó)家規(guī)定的行為負(fù)有主管責(zé)任或者直接責(zé)任重大，構(gòu)成犯罪的，直接移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。（圖1）

圖1　審計(jì)流程圖

（二）審計(jì)時(shí)機(jī)。在實(shí)際審計(jì)工作中普遍存在“先任后審”、“先離后審”的現(xiàn)象，尤其對(duì)已升任領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)，給審計(jì)人員帶來(lái)了巨大的無(wú)形壓力，導(dǎo)致審計(jì)目標(biāo)模糊，削弱了審計(jì)作用。審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)將審計(jì)時(shí)機(jī)前移，做到任前、任中和離任審計(jì)的有效結(jié)合。任前審計(jì)，從源頭上凈化干部隊(duì)伍；任中審計(jì)，可以采取季度小審、半年大審、年終全面審，并同離任審計(jì)緊密結(jié)合，形成強(qiáng)有力的審計(jì)監(jiān)督之網(wǎng)，將任中審計(jì)這一監(jiān)督措施納入干部的日常管理，作為干部年度考核指標(biāo)之一，及時(shí)對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題予以解決，既可以隨時(shí)敲響警鐘，又可以將任中審計(jì)所積累的結(jié)論直接為離任審計(jì)所使用，可以有效地解決單純?nèi)魏髮徲?jì)“馬后炮”的問(wèn)題，保證審計(jì)的客觀性、公正性，同時(shí)也可以減少離任審計(jì)的工作量，高效整合審計(jì)資源，充分降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，保證審計(jì)結(jié)果的公正性。

主要參考文獻(xiàn)：

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基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金：“碳排放強(qiáng)度、影響因素與減排潛力研究”（13BJL11）；西安石油大學(xué)2014年優(yōu)秀碩士學(xué)位論文培育項(xiàng)目（2014yp130817）

中圖分類號(hào)：F239

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A