自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)模型研究

劉寶財(cái)

【摘要】黨的十八屆三中全會(huì)明確提出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。本文結(jié)合湖州市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)具體試點(diǎn)情況，從自然資源資產(chǎn)政策法規(guī)制定執(zhí)行、自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任履行、自然資源資產(chǎn)預(yù)算編制與執(zhí)行等方面，構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系模型，為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在審計(jì)評(píng)價(jià)方面提供可行的框架模式，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】AHP法 自然資源資產(chǎn) 離任審計(jì) 評(píng)價(jià)指標(biāo)模型

一、引言

2013年黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出“加快生態(tài)文明建設(shè)，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制” 。2015年9月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出“積極探索開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”。2016年將選擇浙江湖州市等五個(gè)地級(jí)市開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作 。2015年實(shí)施的《浙江省審計(jì)條例》《浙江省水土保持條例》均對(duì)自然資源資產(chǎn)管理使用等情況實(shí)施審計(jì)提出了具體要求。基于此，隨著國(guó)家有關(guān)部門(mén)對(duì)自然資源資產(chǎn)審計(jì)等一系列制度文件陸續(xù)出臺(tái)，這表明領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作正式拉開(kāi)帷幕。

近年來(lái)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在公共權(quán)力制約與監(jiān)督中發(fā)揮著重要的作用，根據(jù)2008年至2014年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議數(shù)據(jù)顯示，7年來(lái)，全國(guó)共審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部17.29萬(wàn)多人，查出相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有直接責(zé)任的問(wèn)題金額高達(dá)1089.9億元，有1995名被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部被移送司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，極大促進(jìn)健全責(zé)任追究和問(wèn)責(zé)機(jī)制。因此，探索開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，一方面是黨中央為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)而作出的一項(xiàng)工作部署，是中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的一項(xiàng)重大理論創(chuàng)新；另一方面是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)為落實(shí)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》的具體舉措，更是環(huán)境資源審計(jì)與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的有效融合。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）國(guó)外研究成果綜述

早在20世紀(jì)70年代，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家就開(kāi)始對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)，相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)值或具體審計(jì)操作指南等相對(duì)比較成熟，如Jim T.P.Tait（2000）對(duì)土地、水資源從審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容及審計(jì)方法進(jìn)行探討。1970年末挪威等西方國(guó)家以環(huán)境會(huì)計(jì)為研究視角，對(duì)自然資源核算方式、計(jì)量依據(jù)進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，為聯(lián)合國(guó)開(kāi)展環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)提供技術(shù)支撐。1980年末新西蘭國(guó)家從自然資源資產(chǎn)核算框架為研究切入點(diǎn)，從而為審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)評(píng)價(jià)提供可行參考模式。

（二）國(guó)內(nèi)研究成果綜述

近年來(lái)學(xué)者從自然資源資產(chǎn)審計(jì)難點(diǎn)、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容及審計(jì)方式等方面展開(kāi)探索性研究。祝素月等（2014）從自然資源資產(chǎn)審計(jì)難點(diǎn)為切入點(diǎn)，從自然資源資產(chǎn)信息復(fù)雜、專業(yè)性很強(qiáng)等方面展開(kāi)研究；安徽省審計(jì)廳課題組（2014）從實(shí)踐運(yùn)行角度展開(kāi)研究，如從審計(jì)對(duì)象、審計(jì)重點(diǎn)及與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)系等方面展開(kāi)論述；陳獻(xiàn)東（2014）以審計(jì)實(shí)施方案方式對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)影響展開(kāi)具體研究；蔡春等（2014）從自然資源資產(chǎn)理論角度展開(kāi)研究，如從自然資源資產(chǎn)審計(jì)基本動(dòng)因、基礎(chǔ)理論等方面展開(kāi)研究。

洪承旭等（2002）從財(cái)政比例指標(biāo)展開(kāi)研究，主要觀點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)包含財(cái)務(wù)效益狀況、資產(chǎn)保值增值率、發(fā)展能力等財(cái)務(wù)比率指標(biāo)體系；呂文基（2002）以宏觀財(cái)政經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為研究視角，即評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)包含財(cái)政收入增長(zhǎng)率、稅費(fèi)上繳增長(zhǎng)率及國(guó)有資產(chǎn)保值增值率等指標(biāo)；周曦（2011）提出評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)自然資產(chǎn)資源環(huán)境影響情況。

由于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目前全國(guó)還處于試點(diǎn)階段，因此沒(méi)有形成統(tǒng)一、可操作復(fù)制模式，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系比較匱乏。本文對(duì)此進(jìn)行研究。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）AHP法概述

AHP法（簡(jiǎn)稱層次分析法）是美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家T.L.Saaty教授在20世紀(jì)70年代初期提出的，將評(píng)價(jià)對(duì)象分為三個(gè)層級(jí)即目標(biāo)層（評(píng)價(jià)對(duì)象或目標(biāo)）、主準(zhǔn)則層（評(píng)價(jià)對(duì)象或目標(biāo)中間一級(jí)指標(biāo)）、分準(zhǔn)則層（評(píng)價(jià)對(duì)象或目標(biāo)中間二級(jí)指標(biāo)）。該方法最大特點(diǎn)是把復(fù)雜問(wèn)題中的各種因素通過(guò)劃分為相互聯(lián)系的有序?qū)蛹?jí)，從而有利于快速評(píng)價(jià)目標(biāo)層級(jí)。由于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容繁多且考慮因素較多等特點(diǎn)，正好適用此方法將評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行細(xì)劃分多個(gè)層級(jí)。

（二）自然資源資產(chǎn)定義

根據(jù)《中國(guó)大百科全書(shū)》，自然資源主要包括水土資源、生物資源、氣候資源及旅游資源等。然而對(duì)照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》有關(guān)規(guī)定，并非所有自然資源都是會(huì)計(jì)上核算的資產(chǎn)，即自然資源涵蓋范圍遠(yuǎn)大于會(huì)計(jì)上核算的資產(chǎn)。根據(jù)學(xué)者研究成果表明自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)標(biāo)的物主要包括土地類資源、礦產(chǎn)類資源、水類資源、林業(yè)類資源及海洋類資源等（祝素月等，2014；陳獻(xiàn)東，2014）。

（三）自然資源資產(chǎn)審計(jì)試點(diǎn)情況

2014年全國(guó)部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)始試水對(duì)自然資源資產(chǎn)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)，根據(jù)審計(jì)署網(wǎng)站及部分審計(jì)機(jī)關(guān)網(wǎng)站等有關(guān)媒體報(bào)道，現(xiàn)將2014年開(kāi)展自然資源資產(chǎn)審計(jì)情況進(jìn)行梳理，見(jiàn)表（1）。

（四）自然資源資產(chǎn)審計(jì)有關(guān)文件匯總

自然資源資產(chǎn)相關(guān)制度匯總情況見(jiàn)表（2）。

（五）自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是以“權(quán)力運(yùn)行”為主線審計(jì)評(píng)價(jià)模式，重點(diǎn)關(guān)注黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況、權(quán)力運(yùn)行是否規(guī)范，從而強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約與監(jiān)督，最終促使領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)。由于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)還處于“試水期”，結(jié)合自然資源資產(chǎn)目前全國(guó)部分地方試點(diǎn)情況及梳理湖州市2016年上半年試點(diǎn)具體內(nèi)容，運(yùn)用AHP法重點(diǎn)評(píng)價(jià)內(nèi)容為領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對(duì)自然資源資產(chǎn)保護(hù)、利用、政策制定執(zhí)行、管理使用、變動(dòng)情況等方面，嘗試建立一套三個(gè)層級(jí)十二個(gè)分指標(biāo)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系模型。

1.自然資源資產(chǎn)政策法規(guī)制定執(zhí)行評(píng)價(jià)指標(biāo)。

重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所制定政策制度情況、是否具有完善的管理規(guī)劃及年度計(jì)劃等，對(duì)自然資源資產(chǎn)重大決策是否考慮生態(tài)環(huán)境等因素，是否樹(shù)立正確政績(jī)觀等。自然資源資產(chǎn)政策法規(guī)制定執(zhí)行指標(biāo)詳見(jiàn)表（3）。

2.自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任履行評(píng)價(jià)指標(biāo)。

重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)是否保值增值，自然資源資產(chǎn)存量變化、質(zhì)量變化及價(jià)值變化情況，自然資源資產(chǎn)是否被違法占有、破壞等情況，對(duì)自然資源資產(chǎn)保護(hù)和修復(fù)措施是否健全等。自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任履行指標(biāo)詳見(jiàn)表（4）。

3.自然資源資產(chǎn)預(yù)算編制與執(zhí)行評(píng)價(jià)指標(biāo)。

由于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作還處于“試水期”，因此，摸清自然資源資產(chǎn)“家底”是實(shí)施好自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的關(guān)鍵所在。重點(diǎn)關(guān)注自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制情況、涉及自然資源資產(chǎn)財(cái)政投入專項(xiàng)資金預(yù)算編制是否合法、是否完整、是否細(xì)化等，涉及自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)保護(hù)過(guò)程中專項(xiàng)資金使用是否規(guī)范、是否真實(shí)核算等。自然資源資產(chǎn)預(yù)算編制與執(zhí)行評(píng)價(jià)指標(biāo)詳見(jiàn)表（5）。

四、結(jié)語(yǔ)

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》有關(guān)文件規(guī)定，并結(jié)合2014年以來(lái)各地審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展自然資源資產(chǎn)審計(jì)試點(diǎn)情況，歸納分析湖州市開(kāi)展自然資源資產(chǎn)審計(jì)試點(diǎn)內(nèi)容，運(yùn)用AHP法從自然資源資產(chǎn)政策法規(guī)制定執(zhí)行、自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任履行、自然資源資產(chǎn)預(yù)算編制與執(zhí)行等三個(gè)方面構(gòu)建一套三個(gè)層級(jí)十二個(gè)分指標(biāo)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系模型，為即將在全國(guó)開(kāi)展的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在審計(jì)評(píng)價(jià)方面提供一種可行的框架模式，最終促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

參考文獻(xiàn)

[1] 祝素月，等. 對(duì)自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)的思考[J].財(cái)會(huì)研究，2014（5）.

[2] 安徽省審計(jì)廳課題組.對(duì)自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)[J].審計(jì)研究，2014（6）.

[3] 陳獻(xiàn)東.開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)的若干思考[J].審計(jì)研究，2014（5）.

[4] 洪承旭，等.商業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)初探[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2002（2）.

[5] 呂文基.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的思考及評(píng)價(jià)體系[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2002（1）.

[6] 周曦.基于經(jīng)濟(jì)責(zé)任的環(huán)境審計(jì)路徑選擇——淺析經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的環(huán)境保護(hù)責(zé)任審計(jì)[J].審計(jì)研究，2011（5）.