檔案行政權(quán)力清單中的共性權(quán)力實(shí)證分析

宋飛

摘 要：“共性權(quán)力”是指各級(jí)行政部門均擁有的行政權(quán)力。目前，多數(shù)檔案行政機(jī)關(guān)未將共性權(quán)力列入權(quán)力清單，且權(quán)力類型劃分標(biāo)準(zhǔn)不一、對(duì)擁有哪些共性權(quán)力認(rèn)識(shí)不一、權(quán)力依據(jù)多為國家法律法規(guī)、權(quán)力依據(jù)缺失或過于籠統(tǒng)。共性行政權(quán)力對(duì)于檔案行政機(jī)關(guān)的意義有于：“共性權(quán)力”是檔案行政機(jī)關(guān)存在之基礎(chǔ)，是檔案行政機(jī)關(guān)權(quán)力的組成部分，是檔案行政機(jī)關(guān)的當(dāng)行之權(quán)，也是檔案行政機(jī)關(guān)的當(dāng)負(fù)之責(zé)。

關(guān)鍵詞：檔案；行政權(quán)力；權(quán)力清單；共性權(quán)力；實(shí)證分析

《檔案管理》2015年第6期和2016年第1期分別刊發(fā)了劉東斌撰寫的《部分省份省級(jí)檔案行政權(quán)力清單實(shí)證分析》[1]（以下簡稱劉文）和吳雁平撰寫的《全國副省級(jí)市檔案行政權(quán)力清單實(shí)證分析》[2]（以下簡稱吳文），兩篇文章對(duì)我國部分省級(jí)和副省級(jí)市的檔案行政權(quán)力清單進(jìn)行了梳理。文章中有一處疏漏，即未對(duì)檔案行政機(jī)關(guān)擁有的共性權(quán)力進(jìn)行梳理。這里提出來與兩位商榷，請(qǐng)兩位及各位同仁指正。

1 權(quán)力清單的分類

在推行權(quán)力清單制度過程中，各級(jí)行政機(jī)關(guān)按層級(jí)有的將行政權(quán)力劃分為行政權(quán)力、共性權(quán)力和審核轉(zhuǎn)報(bào)三大類，如長春市；有的劃分為本級(jí)保留、下級(jí)屬地管理、共性權(quán)力和審核轉(zhuǎn)報(bào)四大類，如浙江省、山東省、湖南省、寧波市、杭州市。

所謂本級(jí)保留，是指省、市兩級(jí)部門直接行使的行政權(quán)力。

所謂屬地管理，是指依法列入省、市級(jí)部門行政權(quán)力清單，今后原則上由市、縣（市、區(qū)）政府主管部門屬地管理，省、市級(jí)部門除重大事項(xiàng)外一般不再直接行使的行政權(quán)力。

所謂共性權(quán)力，是指省、市、縣級(jí)有關(guān)部門均擁有的行政權(quán)力。

所謂審核轉(zhuǎn)報(bào)，是指省、市、縣級(jí)部門審核并轉(zhuǎn)報(bào)上一級(jí)機(jī)關(guān)，由上一級(jí)機(jī)關(guān)作出最終行政決定的管理服務(wù)事項(xiàng)。

劉文和吳文僅對(duì)三分法中的“行政權(quán)力”和四分法中的“本級(jí)保留”“下級(jí)屬地管理”所涉及的“權(quán)力”進(jìn)行了梳理，沒有對(duì)三分法和四分法中的共性權(quán)力，即省、市、縣三級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)與同級(jí)有關(guān)部門均擁有的行政權(quán)力進(jìn)行梳理。

2 省級(jí)及副省級(jí)城市檔案行政權(quán)力清單中的共性權(quán)力

雖然說，“共性權(quán)力”是指省、市、縣級(jí)有關(guān)部門均擁有的行政權(quán)力，但并不是所有已經(jīng)公布權(quán)力清單的機(jī)關(guān)都公布有“共性權(quán)力”。下面以劉文和吳文中涉及的10個(gè)省及15個(gè)副省級(jí)城市檔案行政管理機(jī)構(gòu)所公布的權(quán)力清單為樣本，對(duì)省級(jí)及副省級(jí)城市檔案行政權(quán)力清單中的共性權(quán)力做一些梳理與分析。

2.1 省級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)權(quán)力清單中的共性權(quán)力。在劉文中列舉的9個(gè)已經(jīng)公布權(quán)力清單的省級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)中，浙江、山東、湖南3個(gè)省列出了共性權(quán)力清單。

2.1.1 浙江省。浙江省檔案局列出的“共性權(quán)力”有8項(xiàng)。見表-1：

2.1.2 山東省。山東省檔案局列出的“共性權(quán)力”有4項(xiàng)。見表-2：

2.1.3 湖南省。湖南省檔案局列出的“共性權(quán)力”有10項(xiàng)。見表-3：

2.2 副省級(jí)城市檔案行政管理機(jī)構(gòu)權(quán)力清單中的共性權(quán)力。在吳文中列舉的11個(gè)已經(jīng)公布權(quán)力清單的副省級(jí)城市檔案行政管理機(jī)構(gòu)中，長春、寧波、杭州3個(gè)市列出了共性權(quán)力清單。

2.2.1 長春市。長春市檔案局列出的“共性權(quán)力”有7項(xiàng)。見表-4：

2.2.2 寧波市。寧波市檔案局列出的“共性權(quán)力”有8項(xiàng)。見表-5：

2.2.3 杭州市。杭州市檔案局列出的“共性權(quán)力”有8項(xiàng)。見表-6：

2.3 檔案行政管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)有共性行政權(quán)力的梳理。歸納上述6個(gè)省、市的共性權(quán)力，按權(quán)力名稱劃分共13項(xiàng)。詳細(xì)情況見表-7：

2.4 檔案行政管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)有共性行政權(quán)力的特點(diǎn)

綜上，我們可以歸納出檔案行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有的共性行政權(quán)力具有如下特點(diǎn)：

2.4.1 多數(shù)檔案行政管理機(jī)關(guān)未將共性權(quán)力列入權(quán)力清單之中。在文章所涉及的浙江、廣東、湖南、湖北、吉林、河北、江蘇、福建、安徽、貴州10個(gè)省，哈爾濱、長春、沈陽、大連、青島、南京、寧波、廈門、武漢、廣州、深圳、成都、西安、濟(jì)南、杭州15個(gè)副省級(jí)市中，只有浙江省、湖南省、山東省、寧波市、杭州市、長春市6個(gè)省市檔案行政管理機(jī)關(guān)列有共性權(quán)力，只占25個(gè)樣本省市的24%，不到四分之一。

2.4.2 權(quán)力類型劃分標(biāo)準(zhǔn)不一。如按權(quán)力類型劃分共分7種14項(xiàng)，其中行政處罰2項(xiàng)，行政監(jiān)督1項(xiàng)，行政獎(jiǎng)勵(lì)1項(xiàng)，行政確認(rèn)1項(xiàng)，行政強(qiáng)制4項(xiàng)，其他行政權(quán)力4項(xiàng)，沒有劃分權(quán)力類型的1項(xiàng)。其中的“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有貢獻(xiàn)的信訪獎(jiǎng)勵(lì)”一項(xiàng)，浙江省、寧波市定為“行政獎(jiǎng)勵(lì)”，而杭州市卻定為“行政確認(rèn)”，存在同名不同種類的情況。

2.4.3 同一省內(nèi)的劃分標(biāo)準(zhǔn)亦不相同。如浙江省、寧波市、杭州市同為一省，但對(duì)“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有貢獻(xiàn)的信訪獎(jiǎng)勵(lì)”一項(xiàng)的類型劃分卻不相同。

2.4.4 擁有哪些共性權(quán)力認(rèn)識(shí)不一。同為省級(jí)或副省級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)，對(duì)擁有哪些共性權(quán)力的認(rèn)識(shí)存在差異。13項(xiàng)共性權(quán)力中，按涉及的省市數(shù)量劃分：涉及6個(gè)省市的2項(xiàng)，5個(gè)省市的5項(xiàng)，3個(gè)省市的1項(xiàng)，1個(gè)省市的5項(xiàng)。

2.4.5 權(quán)力依據(jù)多為國家法律法規(guī)，亦有地方法規(guī)規(guī)章。按權(quán)力依據(jù)劃分：共涉及法律法規(guī)5部，其中《中華人民共和國行政許可法》2項(xiàng)，《中華人民共和國行政處罰法》6項(xiàng)，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》1項(xiàng)，《中華人民共和國行政復(fù)議法》1項(xiàng)，《信訪條例》1項(xiàng)，沒有說明具體法律法規(guī)的2項(xiàng)。亦有1項(xiàng)涉及《吉林省規(guī)范行政行為建設(shè)法治政府若干規(guī)定》《吉林省行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》《吉林省行政執(zhí)法條例》等地方法規(guī)。

2.4.6 權(quán)力依據(jù)缺失或籠統(tǒng)。在上述6個(gè)省市所列共性權(quán)力清單中，有一個(gè)省所列出的4項(xiàng)共性權(quán)力均沒有列出相關(guān)權(quán)力依據(jù)，一個(gè)省的8項(xiàng)共性權(quán)力中有3項(xiàng)沒有列出相關(guān)權(quán)力依據(jù)，一個(gè)省的10項(xiàng)共性權(quán)力中有3項(xiàng)只是籠統(tǒng)地列出“相關(guān)法律法規(guī)”，而沒有列出具體的法律法規(guī)。還有的省市只列出了權(quán)力所依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)名稱，沒有列出權(quán)力依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)的具體條款。

3 共性行政權(quán)力對(duì)檔案行政管理機(jī)關(guān)的意義

相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期以來，檔案界更多關(guān)注檔案行政權(quán)力中檔案法所賦予的權(quán)力，特別是檔案行政審批權(quán)力和檔案行政處罰權(quán)。很少關(guān)注其他法律所賦予的權(quán)力，特別是那些所有行政機(jī)關(guān)均擁有的行政權(quán)力——共性行政權(quán)力。共性行政權(quán)力對(duì)于檔案行政管理機(jī)關(guān)到底具有什么樣的意義？

3.1 共性行政權(quán)力是檔案行政管理機(jī)關(guān)存在之基礎(chǔ)。從權(quán)力法定的原則講，一個(gè)行政機(jī)關(guān)的全部行政權(quán)力均應(yīng)當(dāng)由法律來確定。這里所說的法律，主要包括憲法、行政法。而在行政法中既包括行政訴訟法、行政處罰法、行政許可法、行政復(fù)議法、行政賠償法、行政強(qiáng)制法、招標(biāo)投標(biāo)法、信訪條例等所有行政機(jī)關(guān)均須遵守的共性行政法律法規(guī)，也包括檔案法等專業(yè)或行業(yè)行政法律法規(guī)。一定意義上，共性行政法律法規(guī)使某個(gè)行政機(jī)構(gòu)成為具有行政權(quán)力的行政管理機(jī)關(guān)，專業(yè)行政法律法規(guī)使某個(gè)行政機(jī)構(gòu)成為擁有特定專業(yè)或行業(yè)行政權(quán)力的專門行政管理機(jī)關(guān)。對(duì)于檔案行政管理機(jī)關(guān)而言，共性行政權(quán)力是檔案行政管理機(jī)關(guān)存在的基礎(chǔ)。沒有共性權(quán)力，不能成為行政機(jī)關(guān)，又何談得上是專業(yè)行政管理機(jī)關(guān)——檔案行政管理機(jī)關(guān)呢。

3.2 共性行政權(quán)力是檔案行政管理機(jī)關(guān)權(quán)力的組成部分。從依法行政的角度看，正如陳忠海教授所說：“依法治檔所依之‘法就是檔案法體系或檔案法律體系所提供的一切規(guī)范，即檔案法律規(guī)范。通俗地說，也就是與檔案、檔案工作有關(guān)的一切法律、法規(guī)和規(guī)章?！盵3]同理，依法行政所依之“法”就是行政法體系或行政法律體系所提供的一切規(guī)范，即行政法律規(guī)范。通俗地說，也就是與行政有關(guān)的一切法律、法規(guī)和規(guī)章。因此，由行政法律法規(guī)授予所有行政機(jī)關(guān)的共性權(quán)力，自然是檔案行政管理機(jī)關(guān)權(quán)力的組成部分。

3.3 共性行政權(quán)力是檔案行政管理機(jī)關(guān)的當(dāng)行之權(quán)。從法有授權(quán)必須為的角度看，如果一個(gè)行政機(jī)關(guān)擁有某種行政權(quán)力，卻不使用，就是不作為，就是懶政、怠政。共性行政權(quán)力作為檔案行政管理機(jī)關(guān)權(quán)力的組成部分，是檔案行政管理機(jī)關(guān)的當(dāng)行之權(quán)。如果檔案行政管理機(jī)關(guān)只知其擁有的檔案專業(yè)管理之權(quán)，而不知其所擁有的共性權(quán)力，勢(shì)必會(huì)在工作中出現(xiàn)不作為，產(chǎn)生懶政、怠政的后果。

3.4 共性行政權(quán)力是檔案行政管理機(jī)關(guān)的當(dāng)負(fù)之責(zé)。從權(quán)責(zé)一致的角度看，共性行政權(quán)力既是檔案行政管理機(jī)關(guān)的當(dāng)行之權(quán)，那么由共性權(quán)力所產(chǎn)生的后果，就是檔案行政管理機(jī)關(guān)的當(dāng)負(fù)之責(zé)。如果檔案行政管理機(jī)關(guān)只對(duì)其擁有的檔案專業(yè)管理權(quán)負(fù)責(zé)，而不知還應(yīng)當(dāng)對(duì)其所擁有的共性權(quán)力負(fù)責(zé)，就可能要對(duì)由此產(chǎn)生的不作為、懶政、怠政的后果承擔(dān)責(zé)任。

4 結(jié)語

共性權(quán)力使檔案局成為行政管理機(jī)關(guān)，檔案行政權(quán)力使檔案局成為檔案行政管理機(jī)關(guān)。因此，在建立檔案行政權(quán)力清單的過程中，我們不僅要理清檔案行政管理中的專業(yè)權(quán)力，也要理清檔案行政管理中的共性權(quán)力。既不能任意擴(kuò)大權(quán)力范圍，也不能隨意放棄應(yīng)當(dāng)行使的權(quán)力，更要負(fù)起當(dāng)負(fù)之責(zé)。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉東斌.部分省份省級(jí)檔案行政權(quán)力清單實(shí)證分析[J].檔案管理，2015（6）.

[2]吳雁平.全國副省級(jí)市檔案行政權(quán)力清單實(shí)證分析[J].檔案管理，2016（1）.

[3] 陳忠海.依法治檔所依之“法”是什么？——是《檔案法》還是與檔案、檔案工作有關(guān)的一切法律、法規(guī)和規(guī)章[J]. 檔案管理，2011，03：10～14.