法律服務(wù)行業(yè)行政審批批后監(jiān)管問題及對(duì)策探析

邵玉婷

（華東政法大學(xué)　研究生教育院，上?！?00042）

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法律服務(wù)行業(yè)行政審批批后監(jiān)管問題及對(duì)策探析

邵玉婷

（華東政法大學(xué)研究生教育院，上海200042）

摘要：法律服務(wù)行業(yè)是《行政許可法》所規(guī)定的，提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益，需要具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)事項(xiàng)的職業(yè)、行業(yè)。強(qiáng)化行政審批事中事后監(jiān)管為法律服務(wù)行業(yè)的健全與發(fā)展提供了破題路徑，也是行政審批制度改革在法律服務(wù)行業(yè)的實(shí)踐性解構(gòu)。基于法律服務(wù)行業(yè)現(xiàn)狀與問題的分析，探尋完善法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管的可行路徑。

關(guān)鍵詞：法律服務(wù)行業(yè)；行政審批；事中事后監(jiān)管

法律服務(wù)行業(yè)是特定從業(yè)人員為社會(huì)公眾有償、無償提供各類法律服務(wù)，滿足不同社會(huì)群體法律需求的行業(yè)，主要包括律師、公證、法律援助、司法鑒定、基層法律服務(wù)等五個(gè)條線的社會(huì)法律服務(wù)或公共法律服務(wù)。法律服務(wù)行業(yè)是現(xiàn)代公共服務(wù)體系的重要組成部分，也是衡量社會(huì)文明程度、法治發(fā)展的重要指標(biāo)，維護(hù)社會(huì)公平正義、保障人權(quán)的重要制度設(shè)計(jì)。作為一個(gè)對(duì)從業(yè)人員有著較高從業(yè)資格限制和行業(yè)準(zhǔn)入門檻的公共服務(wù)領(lǐng)域，在本輪政府職能轉(zhuǎn)變，行政審批改革的過程中，如何在減少行政審批數(shù)量的前提下，強(qiáng)化有效監(jiān)管，提高行業(yè)管理質(zhì)量，不僅僅對(duì)法律服務(wù)行業(yè)，亦對(duì)所有的公共服務(wù)領(lǐng)域都具有參考和借鑒意義。

2013年5月13日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上講話指出，大量減少行政審批后，政府管理要由事前審批更多地轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”［1］。2014年8月27日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，要結(jié)合政府職能，進(jìn)一步抓好政策落實(shí)，繼續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合，重點(diǎn)解決“會(huì)批不會(huì)管”，“對(duì)審批迷戀，對(duì)監(jiān)管迷茫”［2］等問題，各地也相繼出臺(tái)了加強(qiáng)行政審批事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見。如山東省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政審批事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》提出，要由事前審批為主向事中事后監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建政府監(jiān)管、行業(yè)自律、公眾參與的綜合監(jiān)管體系［3］。上海市政府印發(fā)的《上海市行政審批批后監(jiān)督檢查管理辦法》強(qiáng)調(diào)，行政機(jī)關(guān)要強(qiáng)化行政審批批后監(jiān)督檢查。

一方面從法律制度設(shè)計(jì)層面看，《行政許可法》已對(duì)行政審批事中事后監(jiān)管進(jìn)行了規(guī)范，該法第十條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)公民、法人或者其他組織從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督。另一方面，從政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革的現(xiàn)實(shí)需求來看，需要強(qiáng)化行政審批的過程管控和流程監(jiān)管。因此，法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管是法律服務(wù)行業(yè)規(guī)范執(zhí)業(yè)行為、提高服務(wù)質(zhì)量、健全行業(yè)體系的關(guān)鍵所在。

一、法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管存在的問題

法律服務(wù)行業(yè)經(jīng)過多年的發(fā)展，隨著法律規(guī)范的日趨健全，已經(jīng)初步構(gòu)建了一套行政審批事中事后監(jiān)管工作體系，如《律師法》、《公證法》、《全國人大常委會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》、《法律援助條例》均規(guī)定了律師、律師事務(wù)所、公證員、公證機(jī)構(gòu)、司法鑒定機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員違法違規(guī)執(zhí)業(yè)的情形、相關(guān)法律責(zé)任及主管機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)。但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，在實(shí)踐中，法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管還存在諸多問題，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

1.“管”、“辦”的關(guān)系上，存在著管辦合一，自己辦、自己管、管自己的問題，從而導(dǎo)致監(jiān)管效能難以體現(xiàn)。例如，《全國人大常委會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》第三條規(guī)定，國務(wù)院司法行政部門主管全國鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)的登記管理工作。省級(jí)人民政府司法行政部門依照本決定的規(guī)定，負(fù)責(zé)對(duì)鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)的登記、名冊(cè)編制和公告。第七條規(guī)定，人民法院和司法行政部門不得設(shè)立鑒定機(jī)構(gòu)。上述條文表明，司法行政機(jī)關(guān)是司法鑒定機(jī)構(gòu)的管理者而不是創(chuàng)辦者。但實(shí)踐中，司法鑒定機(jī)構(gòu)與作為主管部門的司法行政機(jī)關(guān)在人事、財(cái)物、名稱等方面仍然存在緊密的聯(lián)系，司法鑒定機(jī)構(gòu)仍然帶有一定的行政性、官辦色彩。

2.“批”、“管”的關(guān)系上，存在著批管割裂，“以批代管、批后不管、不批不管”等問題。例如，在對(duì)律師和律師事務(wù)所的管理中，重視職業(yè)準(zhǔn)入的行政審批，而在審批之后如何有效監(jiān)管，實(shí)踐中尚缺乏系統(tǒng)、完整的制度設(shè)計(jì)，批與管相互割裂、相互分離，行政審批后的監(jiān)管存在著相當(dāng)大的空白地帶。在監(jiān)管手段上，較為單一，以事后性、追責(zé)性、懲罰性的行政處罰為主，《律師法》第四十七條至五十五條規(guī)定了若干律師及律師事務(wù)所處罰的情形，都是對(duì)律師及律師事務(wù)所違法違規(guī)執(zhí)業(yè)后的事后追懲，缺乏在日常監(jiān)管中的事先預(yù)防和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；在問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制上，更多地依賴于被動(dòng)的投訴、信訪渠道，或者采用突擊型、運(yùn)動(dòng)型的專項(xiàng)整頓開展行業(yè)治理，呈現(xiàn)為較為明顯的后發(fā)式、被動(dòng)式、分散式執(zhí)法特點(diǎn)，而常態(tài)化、規(guī)范化的監(jiān)管體系有待建立與健全。

3.“管”、“導(dǎo)”的關(guān)系上：管導(dǎo)失重，重微觀管制、輕宏觀引導(dǎo)。司法行政機(jī)關(guān)不僅僅是法律服務(wù)行業(yè)的審批者，更應(yīng)當(dāng)通過科學(xué)、專業(yè)的批后監(jiān)管，合理調(diào)控法律服務(wù)行業(yè)市場(chǎng)，科學(xué)規(guī)劃法律服務(wù)行業(yè)整體布局，確保法律服務(wù)行業(yè)健康、有序發(fā)展。從這個(gè)意義上而言，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)兼具法律服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管者和市場(chǎng)調(diào)控者的角色。但在現(xiàn)實(shí)中，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)法律服務(wù)行業(yè)的剛性管制多，柔性引導(dǎo)少，監(jiān)管往往偏重于個(gè)別人員、個(gè)別機(jī)構(gòu)的個(gè)案處理，而在市場(chǎng)培育、調(diào)控、引導(dǎo)面上的宏觀設(shè)計(jì)比較少。

上述問題和現(xiàn)象，一定程度上反映了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間關(guān)系的錯(cuò)亂。市場(chǎng)與政府同為資源配置的兩種方式，各有優(yōu)劣也各有利弊。一方面，市場(chǎng)不是萬能的，市場(chǎng)有失靈的時(shí)候；另一方面，政府也不是萬能，政府管制失敗的情況屢見不鮮。問題是，如何平衡政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，如何劃分政府與市場(chǎng)之間的疆域，如何最大限度地集中政府、市場(chǎng)之間的優(yōu)勢(shì)，取其最大利而去其最大弊，這是任何政府都必須面臨的問題，而這些問題聚焦在公共管理領(lǐng)域則體現(xiàn)為行政審批及其監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)。

二、行政審批事中事后監(jiān)管的功能價(jià)值

（一）事中事后監(jiān)管是簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的需要

行政審批是政府管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的一種手段和方式。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府通過行政審批實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的計(jì)劃配置，行政審批也由此成為政府職能的重要內(nèi)容。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府管理模式從管制型、全能型政府向服務(wù)型、有限型政府轉(zhuǎn)變，也相應(yīng)要求政府管理的手段和方式的改革，其中，行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口。有學(xué)者指出，“改革開放以來國務(wù)院進(jìn)行的每一次機(jī)構(gòu)改革，都把轉(zhuǎn)變政府職能作為關(guān)鍵，又把精簡行政審批項(xiàng)目作為轉(zhuǎn)變職能的重要內(nèi)容［4］”。行政審批制度的改革不僅僅是數(shù)量規(guī)模上的簡單加減，更應(yīng)該是對(duì)整個(gè)行政審批制度的功能性、結(jié)構(gòu)性問題的改革創(chuàng)新與調(diào)整設(shè)計(jì)。政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要考量，是要把政府部門從微觀事務(wù)中解放出來，從事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管，而監(jiān)管能力的優(yōu)劣恰是政府治理能力的體現(xiàn)。

（二）事中事后監(jiān)管是理順政府—社會(huì)、政府—市場(chǎng)、政府—公民關(guān)系的需要

政府與社會(huì)、市場(chǎng)和公民之間的關(guān)系是探討行政審批制度改革難以回避的問題。兩者之間存在一種張力，政府管制過緊，行政審批事項(xiàng)過多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)中壁壘重重，增加成本、降低效率，導(dǎo)致社會(huì)和市場(chǎng)失去活力；反之，政府管制過松，行政審批事項(xiàng)過少，則會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序混亂。而理想的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是行政審批適度、適當(dāng)，通過強(qiáng)化審批后的事中事后監(jiān)管，引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為，激活各類市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力，形成有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，以最小的社會(huì)管理成本實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)效益?！艾F(xiàn)代行政許可制度本質(zhì)上是尋求解決社會(huì)公共利益和個(gè)人社會(huì)主體利益之間矛盾的平衡器，其根本意義就在于保護(hù)和擴(kuò)大社會(huì)主體之間自由和利益［5］”。

（三）事中事后監(jiān)管是沖破利益藩籬，創(chuàng)新社會(huì)管理方式的需要

行政法理論認(rèn)為行政審批以法律禁止為存在前提，即行政審批的事項(xiàng)對(duì)于一般社會(huì)主體而言是禁止從事的，而對(duì)個(gè)別符合特定條件的社會(huì)主體有限開放。行政審批也被視作政府管制市場(chǎng)、配置資源的閥門。在這一過程中，政府掌握著社會(huì)資源的配置權(quán)，也在一定程度上糾葛了諸多部門利益在其中，滋長權(quán)力尋租和腐敗的可能性。行政審批事中事后監(jiān)管使行政審批不再是“一批了之”、“批后不管”，它強(qiáng)化了對(duì)資源配置情況及資源使用情況的跟蹤管理，有利于沖破利益藩籬，確保有限的社會(huì)資源得到最大限度、最為合理的使用。

（四）事中事后監(jiān)管是強(qiáng)化行政權(quán)過程控制和動(dòng)態(tài)監(jiān)管的需要

在現(xiàn)實(shí)的行政中，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)某一特定行政目的往往需要連續(xù)做出一系列的行為，從而形成作為整體的動(dòng)態(tài)過程，即行政具有過程性的特點(diǎn)［6］。行政不僅僅體現(xiàn)為碎片化、靜態(tài)化的單個(gè)行政行為，而是多種行政行為融合的動(dòng)態(tài)、持續(xù)的過程。就行政審批而言，設(shè)立行政審批，做出行政審批決定是整個(gè)過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，僅僅這一環(huán)節(jié)還不能達(dá)成行政的目的，其后還需要通過其他的行政行為（諸如行政處罰、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政檢查、行政指導(dǎo)等）對(duì)行政審批的運(yùn)行過程、效果進(jìn)行跟蹤監(jiān)督檢查，從而確保行政目的的達(dá)成。行政審批的事中事后監(jiān)管是整個(gè)行政過程的一部分，也是強(qiáng)化行政權(quán)力過程控制和行政效果動(dòng)態(tài)監(jiān)管的需要。

三、法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管的路徑構(gòu)建

（一）法治化監(jiān)管理念的培育

在政府行政活動(dòng)中，法無授權(quán)不可為，法有規(guī)定必須為是一項(xiàng)行政法治的基本原則。法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管應(yīng)當(dāng)納入法治化的軌道，司法行政機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)建立法治思維，堅(jiān)持職權(quán)法定和正當(dāng)程序，嚴(yán)格依照法律規(guī)定履行職權(quán)，通過正當(dāng)程序的監(jiān)管壓縮自由裁量的空間，從而防止監(jiān)管缺位、錯(cuò)位和越位。其次，在政府角色定位上，應(yīng)當(dāng)導(dǎo)入法治政府的理念，正確處理政府與各類市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，堅(jiān)持監(jiān)管與服務(wù)的統(tǒng)一，推動(dòng)政府由管制型、全能型政府向服務(wù)型、有限型政府的轉(zhuǎn)變，合理劃分政府權(quán)力-市場(chǎng)（個(gè)人）權(quán)利的疆域，尊重市場(chǎng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)的自主管理、自我規(guī)制。

1.理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系。合理界定政府的監(jiān)督管理與法律服務(wù)行業(yè)的自律管理的邊界，明確司法行政機(jī)關(guān)在健全市場(chǎng)、培育市場(chǎng)、發(fā)展市場(chǎng)方面的職責(zé)定位，正確處理監(jiān)管職責(zé)與服務(wù)職能的關(guān)系，尊重市場(chǎng)主體的自主權(quán)，一方面通過監(jiān)管職責(zé)的履行優(yōu)化、提升服務(wù)質(zhì)量，另一方面，通過服務(wù)職能的發(fā)揮引導(dǎo)監(jiān)管職責(zé)的方向，防止過度監(jiān)管、不當(dāng)監(jiān)管和違法監(jiān)管。

2.理順政府和社會(huì)的關(guān)系。法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)督檢查體系應(yīng)當(dāng)有機(jī)融合社會(huì)監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、技術(shù)監(jiān)督、行政監(jiān)督的綜合效應(yīng)，發(fā)揮律師協(xié)會(huì)、公證協(xié)會(huì)、司法鑒定協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，強(qiáng)化行業(yè)自律監(jiān)管。建立“政府引導(dǎo)、行業(yè)推動(dòng)、機(jī)構(gòu)實(shí)施和社會(huì)參與”相結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制，開展法律服務(wù)行業(yè)社會(huì)責(zé)任建設(shè)，制訂并組織實(shí)施行業(yè)職業(yè)道德準(zhǔn)則，發(fā)揮信用監(jiān)管的積極作用。

3.理順?biāo)痉ㄐ姓C(jī)關(guān)之間的關(guān)系。從縱向體系而言，系統(tǒng)梳理不同級(jí)別司法行政機(jī)關(guān)的工作職能，重點(diǎn)解決有法不依、職責(zé)不清、交叉扯皮、程序不明等問題，最大限度地落實(shí)司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)。從橫向體系而言，同一個(gè)法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管項(xiàng)目，可能涉及司法行政體系內(nèi)多個(gè)條線、多個(gè)部門，有必要構(gòu)建司法行政體系內(nèi)多部門、多環(huán)節(jié)相互配合、相互協(xié)作，綜合監(jiān)管的工作體系。

4.理順?biāo)痉ㄐ姓C(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管不僅僅涉及司法行政機(jī)關(guān)一個(gè)體系，可能存在著多個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)（如對(duì)律師事務(wù)所的事中事后監(jiān)管還涉及稅務(wù)機(jī)關(guān)等其他監(jiān)管機(jī)關(guān)）。司法行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與其他監(jiān)管機(jī)關(guān)的信息、資源共享，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)配合，探索統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、程序、原則、目標(biāo)，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)監(jiān)管體系。

（二）規(guī)范化監(jiān)管模式的構(gòu)建

1.根據(jù)法律服務(wù)行業(yè)特點(diǎn)建立監(jiān)管制度

行政許可違法行為復(fù)發(fā)性的監(jiān)管背景決定了無論是立法者還是執(zhí)法者都應(yīng)當(dāng)要徹底摒棄短期、突擊性監(jiān)管思維，以一種整體、連貫性監(jiān)管思維來對(duì)行政許可監(jiān)管制度進(jìn)行安排，將整個(gè)行政許可效力期限作為對(duì)行政許可持有人守法狀態(tài)的考察周期，努力實(shí)現(xiàn)對(duì)于行政許可持有人的監(jiān)管由點(diǎn)性靜態(tài)向線性動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變，從全局上準(zhǔn)確把握行政許可持有人的違法行為性質(zhì)與法律后果，唯有如此，方能走出以“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”為主要特征的被動(dòng)撞擊式監(jiān)管怪圈［7］。法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持放松管制與強(qiáng)化管理并舉，推動(dòng)事前控制向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，直接管理向間接管理、動(dòng)態(tài)管理、長效管理轉(zhuǎn)變，設(shè)計(jì)各類監(jiān)管制度。

（1）建立常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制。法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管應(yīng)當(dāng)走出突擊性專項(xiàng)整治的窠臼，實(shí)現(xiàn)從粗放型監(jiān)管向精細(xì)化監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，建立對(duì)整個(gè)行業(yè)體系常態(tài)化監(jiān)管制度，明確監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式、監(jiān)管措施、監(jiān)管程序等內(nèi)容，書面檢查、實(shí)地檢查、定期檢查、抽樣檢查等多種形式進(jìn)行監(jiān)管，形成制度化體系。

（2）建立科學(xué)評(píng)估機(jī)制。法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)判斷型向現(xiàn)代化的科學(xué)評(píng)估型轉(zhuǎn)變，完善風(fēng)險(xiǎn)管理體系，對(duì)法律服務(wù)行業(yè)發(fā)展可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)管理，建立行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警、處置工作制度。完善監(jiān)管影響評(píng)估制度，形成基于過程活動(dòng)、行為可視、結(jié)果可溯的效果評(píng)估體系，收集、反饋法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管對(duì)法律服務(wù)行業(yè)執(zhí)業(yè)人員及整個(gè)行業(yè)發(fā)展的可能影響，從而及時(shí)、有效調(diào)適監(jiān)管措施。

（3）建立信用監(jiān)管機(jī)制。社會(huì)信用系統(tǒng)建設(shè)是誠信建設(shè)的重要組成部分。法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管應(yīng)當(dāng)建立信用管理制度。對(duì)反映法律服務(wù)行業(yè)的執(zhí)業(yè)人員、執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)信用風(fēng)險(xiǎn)的表彰信息、預(yù)警信息、警示信息等因素進(jìn)行分析，就其信用狀況做出綜合評(píng)價(jià)，并將結(jié)論用一定分值和等級(jí)符號(hào)表示出來，建立信用等級(jí)、執(zhí)業(yè)誠信制度和誠信檔案，完善誠信信息發(fā)布制度，對(duì)執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)、執(zhí)業(yè)人員的執(zhí)業(yè)信譽(yù)進(jìn)行褒獎(jiǎng)或貶損，直接或間接地引導(dǎo)執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)、執(zhí)業(yè)人員加強(qiáng)自律，提高服務(wù)質(zhì)量和水平，以減少和消除失信行為，從而形成守信激勵(lì)和失信懲戒的執(zhí)業(yè)誠信秩序。

（4）完善問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制。法律服務(wù)行業(yè)行政審批監(jiān)管的靶點(diǎn)是行業(yè)內(nèi)的各種問題，建立完善、系統(tǒng)的問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制，才能使事中事后監(jiān)管更具針對(duì)性、有效性?，F(xiàn)有的問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制更多地依賴于投訴、信訪，而訴訪分離的機(jī)制，使得兩個(gè)受理渠道相互分離，缺乏信息、資源共享機(jī)制，不利于全面發(fā)現(xiàn)問題，客觀、公正處理法律服務(wù)行業(yè)中的問題。完善問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制，需要改革訴訪分離的問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制，綜合當(dāng)事人、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾、新聞媒體、專業(yè)機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)等多個(gè)主體拓寬問題發(fā)現(xiàn)渠道，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)在信息收集、處理、反饋方面的優(yōu)勢(shì)，利用微博、微信等多種平臺(tái)，發(fā)現(xiàn)問題，強(qiáng)化監(jiān)管。

（5）健全責(zé)任追究機(jī)制。法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管需建立行政審批事中事后監(jiān)管責(zé)任追究制度，一方面，對(duì)違法違規(guī)執(zhí)業(yè)的執(zhí)業(yè)人員、執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)追究相應(yīng)責(zé)任；另一方面，對(duì)不履行監(jiān)管義務(wù)、監(jiān)管不力的，對(duì)監(jiān)管對(duì)象違法行為不予查處的單位、部門及其直接責(zé)任人，追究其監(jiān)管不作為責(zé)任。

2.區(qū)別法律服務(wù)行業(yè)類型開展分類監(jiān)管

法律服務(wù)行業(yè)從其服務(wù)對(duì)象的群體類別來看，包括了三種類型的法律服務(wù)：一是基于維護(hù)社會(huì)公平正義、維護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益的考量，無償或減免費(fèi)用提供的法律服務(wù)，如法律援助，此類法律服務(wù)具有公益性特點(diǎn)。二是基于維護(hù)社會(huì)公信的考量，運(yùn)用各類專業(yè)技術(shù)手段，對(duì)法律行為、具有法律意義的事實(shí)、文書及專門性問題的真實(shí)性、合法性提供證明和進(jìn)行專業(yè)鑒別和判斷的法律服務(wù)，如公證、司法鑒定，此類法律服務(wù)不在于維護(hù)某一方法律主體的權(quán)益，而在于客觀還原事實(shí)真相，具有公共性特點(diǎn)。三是基于維護(hù)個(gè)人權(quán)益的考量，有償提供的各類法律服務(wù)，如律師代理訴訟，此類法律服務(wù)具有私益性特點(diǎn)。

不同類型的法律服務(wù)，代表了不同的行業(yè)環(huán)境和不同的利益群體需求，在行政審批的事中事后監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)上應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，構(gòu)建適合類型特點(diǎn)、寬嚴(yán)適度的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于公益性法律服務(wù)行業(yè)（主要是法律援助）的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)側(cè)重于法律服務(wù)質(zhì)量和執(zhí)業(yè)行為的跟蹤監(jiān)管，以維護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益。對(duì)于公共性法律服務(wù)行業(yè)和私益性法律服務(wù)行業(yè)，一方面從微觀層面，要強(qiáng)化對(duì)從業(yè)人員執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)管，以提高服務(wù)質(zhì)量；另一方面，從宏觀層面而言，還要通過完善發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，積極培育、科學(xué)調(diào)控、合理布局法律服務(wù)行業(yè)市場(chǎng)，防止市場(chǎng)發(fā)展中的總量失衡和結(jié)構(gòu)失重，避免過度競(jìng)爭(zhēng)、惡性競(jìng)爭(zhēng)，從而形成有序、良性的市場(chǎng)環(huán)境。

3.貫穿法律服務(wù)行業(yè)各環(huán)節(jié)建立監(jiān)管鏈條

立足行政審批及事中事后監(jiān)管整個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建事前審批-事中監(jiān)管-事后獎(jiǎng)懲的監(jiān)管鏈條。在事前控制環(huán)節(jié)，嚴(yán)格依照法律規(guī)范設(shè)置行政審批程序、條件，簡化審批手續(xù)、減少審批壁壘，消弭審批梗阻，確保行政審批設(shè)置的合法、科學(xué)、合理。在事中監(jiān)管環(huán)節(jié)，綜合運(yùn)用行政檢查、行政備案、行政確認(rèn)、行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃等方式，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)業(yè)人員、執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)活動(dòng)的過程監(jiān)督、效果跟蹤，一方面，合理調(diào)控行業(yè)布局，促進(jìn)法律服務(wù)行業(yè)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展；另一方面，將執(zhí)業(yè)人員的執(zhí)業(yè)行為始終納入監(jiān)管視野之中，通過個(gè)案介入的方式，適時(shí)指導(dǎo)執(zhí)業(yè)行為，糾偏不當(dāng)行為，以此規(guī)范執(zhí)業(yè)活動(dòng)，提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量。在事后監(jiān)管環(huán)節(jié)中，通過行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政處罰、行政給付等方式，對(duì)執(zhí)業(yè)活動(dòng)中的優(yōu)劣好壞進(jìn)行評(píng)價(jià)，并課以激勵(lì)性和懲戒性措施，及至變更、撤銷原行政審批。

圖1　法律服務(wù)行業(yè)行政審批監(jiān)管流程圖

（三）正當(dāng)法律程序的構(gòu)建：標(biāo)準(zhǔn)化體系的導(dǎo)入

正當(dāng)程序原則肇始于英國，是公法領(lǐng)域一項(xiàng)十分重要的基本原則。正當(dāng)程序原則在英國包括兩個(gè)主要內(nèi)容：第一是聽取對(duì)方的意見，這是指任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受不利影響時(shí)，必須聽取對(duì)方的意見；第二，自己不能做自己的法官［8］424。美國憲法第五修正案規(guī)定，非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。日本1993年的《行政程序法》第一條規(guī)定，本法的目的在于通過規(guī)定處分、行政指導(dǎo)以及申報(bào)有關(guān)的行政程序上的共同事項(xiàng)，以確保行政活動(dòng)的公正和透明性，從而有助于保障國民的權(quán)利。

行政審批后事中事后監(jiān)管必然涉及對(duì)相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的影響，或者賦予新的權(quán)利（如行政獎(jiǎng)勵(lì)），或者課以新的義務(wù)（如行政處罰）因此，行政審批后事中事后監(jiān)管不是漫無邊際、隨心所欲，必須有所約束、有所規(guī)制，形成“監(jiān)管之監(jiān)管”標(biāo)準(zhǔn)。早在2001年12月11日，我國正式成為世界貿(mào)易組織成員國，世界貿(mào)易組織的協(xié)定對(duì)我國包括行政審批在內(nèi)的行政權(quán)力運(yùn)行程序提出了“公開”、“透明”和“簡化”等要求，行政管理的開展應(yīng)當(dāng)符合“公平”、“公正”、“透明”和“可預(yù)測(cè)”等原則，避免對(duì)貿(mào)易行為產(chǎn)生不必要的限制［9］。這些規(guī)則的確立為行政審批事中事后監(jiān)管正當(dāng)程序的構(gòu)建提供了宏觀指引。正當(dāng)程序應(yīng)當(dāng)成為法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管的基本價(jià)值，通過程序的制度設(shè)計(jì)完成對(duì)監(jiān)管權(quán)力法治化控制與規(guī)制，具體而言即要引入標(biāo)準(zhǔn)化體系。

構(gòu)建司法行政管理標(biāo)準(zhǔn)體系，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管程序，通過構(gòu)建基礎(chǔ)類標(biāo)準(zhǔn)、支持類標(biāo)準(zhǔn)、核心類標(biāo)準(zhǔn)、主體類標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)體系，形成標(biāo)準(zhǔn)制定的社會(huì)機(jī)制參與、信息公開機(jī)制、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的步驟、順序、方式、時(shí)限等要素進(jìn)行規(guī)范，使法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)更為明確、公開，監(jiān)管的流程更為清晰、固化，監(jiān)管的過程中更注重監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的互動(dòng)參與，有效壓縮行政權(quán)力自由裁量的空間，從而有助于推動(dòng)審批監(jiān)管流程的公開化、透明化、規(guī)范化和高效化。恰如有學(xué)者指出的，推進(jìn)政府行政管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的目標(biāo)之一，就是要將政府提供行政管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)明確細(xì)化，嚴(yán)格限制行政權(quán)力介入的領(lǐng)域［10］。

1.程序法定

程序法定是職權(quán)法定的反映，通過固定程序完成對(duì)法定職權(quán)的定格。法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管的程序法定即要依據(jù)法律法規(guī)，設(shè)計(jì)監(jiān)管程序，明確監(jiān)管主體、形式、階段、時(shí)限、措施及相應(yīng)的爭(zhēng)議解決程序。

2.程序公開

李克強(qiáng)總理出席夏季達(dá)沃斯論壇開幕式致辭中提出，要按照“法無授權(quán)不可為”、“法無禁止皆可為”、“法定職責(zé)必須為”的原則，拿出“權(quán)力清單”，講清政府應(yīng)該干什么；給出“負(fù)面清單”，指明企業(yè)不能做什么；理出“責(zé)任清單”，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境［11］。美國學(xué)者森斯坦教授認(rèn)為，通過公開可以促使不同利益團(tuán)體有效表達(dá)自己的意愿，盡量阻止聽任政府按照自己的偏好恣意行事［8］590。法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管應(yīng)當(dāng)完善公開程序，將行政權(quán)力置于“陽光下”運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)行政管理供給的公平和公正。除依據(jù)保密法等相關(guān)法律不得公開的事項(xiàng)外，應(yīng)當(dāng)公開事中事后監(jiān)管中的動(dòng)態(tài)、靜態(tài)信息，增加監(jiān)管的透明度。公開的范圍包括監(jiān)管法律依據(jù)、法定職權(quán)、監(jiān)管資料、監(jiān)管過程、監(jiān)管決定，通過政府信息公開、編制標(biāo)準(zhǔn)化工作手冊(cè)、辦事指南等方式向社會(huì)、相對(duì)人公開。

3.相對(duì)人參與

《行政許可法》規(guī)定了行政許可的聽證程序，引入了相對(duì)人參與行政許可設(shè)置實(shí)施、聽取意見的程序設(shè)計(jì)。作為行政審批的動(dòng)態(tài)運(yùn)作控制機(jī)制的事中事后監(jiān)管亦應(yīng)當(dāng)延續(xù)行政審批設(shè)置環(huán)節(jié)的程序設(shè)計(jì)。同時(shí)，值得關(guān)注的是，法律服務(wù)行業(yè)的行政審批專業(yè)性非常強(qiáng)，監(jiān)管的過程中必然存在諸多需要依據(jù)專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技術(shù)、專業(yè)設(shè)備進(jìn)行專業(yè)判斷的問題，行政機(jī)關(guān)并不一定具有完全的判斷能力，在監(jiān)管的過程中應(yīng)當(dāng)完善相對(duì)人參與程序，使相對(duì)人能夠參與監(jiān)管的過程之中，并有機(jī)會(huì)發(fā)表意見、進(jìn)行辯論和陳述，以利于公正、客觀、科學(xué)地落實(shí)監(jiān)管措施。

（四）科技化監(jiān)管手段的運(yùn)用

現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的迅猛發(fā)展為政府行政監(jiān)察手段創(chuàng)新和制度變革提供了契機(jī)。各地也紛紛試點(diǎn)行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，運(yùn)用現(xiàn)代信息通訊技術(shù)，通過建立軟件系統(tǒng)和視頻監(jiān)控點(diǎn)，以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)，對(duì)公務(wù)員在行政審批中的行政行為開展全程同步實(shí)時(shí)監(jiān)控。電子信息監(jiān)管是政府行政管理的重要手段，也是技術(shù)革命對(duì)便民、高效價(jià)值追求的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。將現(xiàn)代科技手段引入到法律服務(wù)行業(yè)事中事后監(jiān)管中，就是要運(yùn)用數(shù)字化、信息化技術(shù)，對(duì)法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管進(jìn)行全方位、全過程的跟蹤，形成基于過程可控、行為可視、數(shù)據(jù)可尋、流程可溯、責(zé)任可查的電子監(jiān)察系統(tǒng)，達(dá)成實(shí)時(shí)監(jiān)察、督辦糾錯(cuò)、績效評(píng)估、綜合查詢、統(tǒng)計(jì)分析等功能。

一方面，通過電子監(jiān)察系統(tǒng)對(duì)法律服務(wù)行業(yè)中的執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行量化、記載、積累和公開，通過電子網(wǎng)絡(luò)把審批后的監(jiān)管情況公開，使行政審批事中事后監(jiān)管置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下。另一方面，政府要對(duì)法律服務(wù)行業(yè)行政審批事中事后監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行網(wǎng)格化劃分，明確行政審批事中事后監(jiān)管開展的人員、責(zé)任和任務(wù)，實(shí)時(shí)采集和監(jiān)控網(wǎng)格內(nèi)監(jiān)管對(duì)象的信息及情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，實(shí)現(xiàn)行政審批事中事后監(jiān)管全程上網(wǎng)、全程留痕。

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【責(zé)任編輯：趙佳麗】

Problems and Resolutions about Regulations of Legal Service Industry after Administrative Permission

SHAO Yu-ting
（GraduateEducationInstitute，EastChinaUniversityofPoliticsandLaw，Shanghai200042，China）

Abstract：According to Administrative Permission Law，legal service industry is an industry which provides public services and directly relates to public interests. Legal service industry requires practitioners to have particular reputation，qualification or skill. Regulations of legal service industry in and after administrative permission can contribute to the development of legal service industry and push forward revolution of administrative permission. Based on researches on present situations and problems，this paper finds some effective methods to improve regulations of legal service industry in and after administrative permission.

Key words:legal service industry；administrative permission；regulation in and after administrative permission

中圖分類號(hào)：D912.114

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671 - 5934（2016）02 - 0017 - 06

收稿日期：2016 - 03 - 02

作者簡介：邵玉婷（1981 -），女，江蘇鹽城人，博士研究生在讀，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。