論行政訴訟與行政復議關系與沖突

王雅民

摘要：隨著法治實踐的深入，行政復議與行政訴訟在制度和實踐銜接上在受案范圍、追加第三人等問題上暴露出一些沖突與不足，由于二者在制度適用及實踐操作上的不同導致其程序銜接上的脫節(jié)，嚴重阻礙了行政爭議的順利解決。應建立健全聯席會議制度；建立信息溝通共享機制。

關鍵詞：行政訴訟；行政復議；程序銜接

中圖分類號：D915 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）05-0063-02

一、行政訴訟與行政復議之間相互地位與關系

（一）行政訴訟與行政復議的聯系

雖然行政復議與行政訴訟是兩種不同的權利救濟手段，但這并不影響它們之間存在的密切聯系。行政復議與行政訴訟的聯系主要體現為。

1.產生的根據相同。行政復議與行政訴訟都以行政爭議為處理對象。行政復議與行政訴訟，旨在解決行政糾紛，不解決民事糾紛。兩者均以保護公民、法人或者其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使職權為宗旨。

2.目的和作用相同。行政復議與行政訴訟都是一種權利救濟手段。兩者都對行政主體的具體行政行為進行監(jiān)督，糾正違法和不當。行政復議和行政訴訟都屬于救濟行為，都具有事后性和依申請的性質，即它們都是事后的一種監(jiān)督手段，且又須以行政相對人的提起為前提條件。

3.審查的對象基本相同。都要對具體行政行為是否合法進行審查，只是復議機關作為行政機關，所以審查范圍要寬一些。可以同時審查具體行政行為的合理性，以及作為具體行政行為依據的規(guī)章以下規(guī)范性文件。

4.產生的條件相同。都是一種依申請啟動的活動。兩種程序的啟動，都有賴于相對人的申請。

5.法律關系相似。在解決爭議的過程中，行政復議機關和人民法院都是居中的裁決者，所以行政復議屬于行政司法的范圍，與法院的審判活動有相似的地方。

（二）相互地位

行政訴訟與行政復議聯系密切是毋庸置疑的，但行政復議對于行政訴訟而言，究竟處于附屬地位還是獨立地位，一般看來，行政復議被當做行政訴訟的配套制度來對待，在實踐中也確實如此。我國大部分學者認為，現行行政復議制度作為1989年《行政訴訟法》的配套制度建立起來的，體現了行政復議制度對行政訴訟制度的依附性。[1] 也有學者認為，這種配套性質的行政復議制度，雖然在貫徹《行政訴訟法》方面確實起到了重要的作用，但同時也限制了行政復議作為行政監(jiān)督基本制度的應有作用。

綜上所述，比較行政訴訟和行政復議各自的特點，可以得出結論： 發(fā)生行政爭議后，行政復議是最為直接有效的解決途徑，而行政訴訟是最為客觀公正的解決途徑。應改變行政復議對行政訴訟的附屬地位，擺脫配套框架的束縛。[2]

二、行政訴訟與行政復議程序銜接的現實問題

（一）前置主義與選擇主義

在行政復議與行政訴訟的關系問題上，還有一個相當重要的問題就是兩者在程序上的銜接問題。一是前置主義，即行政復議作為行政訴訟的先行程序，當事人對行政行為不服時，必須先提前行政復議，對復議決定不服再提起行政訴訟。二是選擇主義，即當事人可在行政復議與行政訴訟兩者中進行自由選擇。 [3]行政復議與行政訴訟之間的銜接關系是采取復議前置和選擇救濟并存的原則。以選擇主義為原則，前置主義為例外的準則，能夠充分尊重當事人行使權利的自由。我國應在行政復議或行政訴訟制度中明文確認這一原則。

（二）行政訴訟與行政復議制度銜接的現實沖突

1.受案范圍銜接問題。有一些既不屬于行政復議的受案范圍也不是行政訴訟的受案范圍的信訪問題，往往被作為行政案件進行處理。從理論上來說，這類問題并不涉及行政復議與行政訴訟的銜接問題。但在實踐中，行政機關往往迫于各方面的壓力而受理了這類糾紛，并且告知當事人，如不服復議決定可向人民法院提起行政訴訟。法院受理后，一旦處理不當，就有可能引發(fā)一定范圍內的社會矛盾。

2.追加第三人的銜接問題。依照《行政復議法》第10 條第3 款的規(guī)定；“復議機關在決定是否需要通知某利害關系人作為第三人參加行政復議時，享有一定的自由裁量權?！倍缎姓V訟法》的規(guī)定則相對比較嚴格?！缎姓V訟法》第27 條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟?！绷頁缎姓V訟法》的相關司法解釋，行政機關的同一具體行政行為涉及兩個以上利害關系人的，其中一部分利害關系人對具體行政行為不服提起訴訟，人民法院應當通知沒有起訴的其他利害關系人作為第三人參加訴訟。行政復議機關與人民法院針對是否追加第三人的審查力度并不一致。在行政復議程序中，復議機關認為第三人是否參與并不影響行政復議案件的審理，然而，在行政訴訟程序中，這一部分人恰恰是應當參與訴訟的，因為其往往影響到當事人實體權利的查明和認定。由此可見，行政復議與行政訴訟關于是否追加第三人問題存在不對接的問題。

三、 行政訴訟與行政復議脫節(jié)的原因分析

（一）制度選擇層面的原因

1.價值選擇不同

一是法律立場不同。行政復議機關在進行層級監(jiān)督上，為了防止被申請人在行政管理活動中濫用職權、超越職權、任意裁量等違法行為的發(fā)生，一旦發(fā)生了便盡可能地在層級監(jiān)督中予以救濟，而避免出現進入訴訟后的被動局面?！缎姓妥h法》規(guī)定的可以涉及并且應當涉及的審查范圍、審查對象和審查依據，完全是從加強行政管理力度的角度出發(fā)的。而人民法院的地位和任務決定了它必須對行政權給予必要而充分的尊重，只能依據法律、法規(guī)對行政機關作出的具體行政行為進行合法性審查。

二是審理范圍及裁決權力不同。行政復議中復議機關可以就具體行政行為的合法性以及合理性進行全面審查， 并有權撤銷、變更原具體行政行為，或者代替原行政機關重新作出具體行政行為；而在行政訴訟中， 人民法院只能對具體行政行為進行合法性審查， 一般不涉及合理性問題， 并且只能作出維持、撤銷等判決， 除行政處罰外無權變更原具體行政行為。通過人民法院對行政復議決定的合法性審查，敦促行政復議機關履行糾正不當行政行為的職責。[4]

三是適用法律程序不同?！缎姓V訟法》第52 條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內發(fā)生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據?！薄缎姓妥h法》則回避了行政復議的法律適用問題，對行政復議的法律適用沒有作出明確的規(guī)定。

因此，行政復議機關處理行政案件時在依據法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的同時，還往往將規(guī)章、非法律形式的規(guī)范性文件適用于行政復議程序中去。

2.立法技術不同

一是受案范圍不同。目前行政訴訟的受案范圍主要限于人身權、財產權的內容； 行政復議的受案范圍不僅包括人身權、財產權， 而且包括法律、法規(guī)所規(guī)定的人身權、財產權以外的其他權利。

二是審查依據不同。行政復議的法律適用的范圍要比行政訴訟的范圍廣。行政復議機關審理復議案件， 以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及上級行政機關依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令為依據。而《行政訴訟法》第52 條規(guī)定： “ 人民法院審理行政案件， 以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據?！币罁@一規(guī)定， 人民法院審理行政案件以法律、法規(guī)為依據，其他任何機關制定、發(fā)布的規(guī)范性文件， 都不能作為審理行政案件的依據， 規(guī)章只能作為參照。

（二）實踐操作層面的原因

1.行政復議的復議機關方面

一是依法行政意識不強。由于傳統人治思想的影響，部分行政復議人員法治觀念淡薄，在處理行政爭議時不能嚴格按照《行政復議法》的相關規(guī)定認真履行法定職責，主觀性和隨意性強，從而造成行政相對人的合法權益得不到保障。

二是內部護短現象突出。由于行政機關上下級及部門與政府之間的隸屬關系，承擔行政復議職責的行政人員更習慣于以行政的方式而非司法的方式、以內部監(jiān)督的姿態(tài)而非以救濟的姿態(tài)，履行法定的復議義務。一旦出現違法現象，下級就千方百計做工作，要求上級網開一面。這種內部護短的做法，客觀上剝奪了行政相對人向上一級行政機關申請復議的權利，導致行政復議流于形式，使行政復議的作用難以得到充分發(fā)揮。

2.行政訴訟的人民法院方面

一是司法審查過于機械。訴訟機關在處理行政爭議時，往往死卡法律條文，嚴格執(zhí)行司法審查程序。但復議機關在處理行政爭議時，往往注重的是實體問題的解決，時常忽略程序的合法及合理性。法院往往僅以復議機關程序上的違法即對復議決定進行裁撤，從而引起復議機關的不滿，影響了維護行政相對人的合法利益。

二是訴訟、復議溝通不足。復議機關在處理行政爭議時，由于擔心因處理不當而在訴訟階段成為被告，便草草做出維持原具體行政行為的決定，把矛盾向法院一推了之。而法院在審理行政訴訟案件時，總是嚴格按照司法審查程序，往往以復議過程中不正當、不合理，對復議決定一撤了之。兩者之間存有嚴重的矛盾，互不干涉，缺少溝通，影響相對人的合法權益。

四、行政訴訟與行政復議沖突的解決辦法

（一）建立健全聯席會議制度

行政復議機構與法院行政庭共同召集年度聯席會議，遇有重大行政爭議案件，應隨時召集會議研究協調。行政復議機構與法院積極總結經驗，探索新辦法、新方式，將處理同類問題的方式方法轉化為統一的行為規(guī)范，用制度的形式固定下來。

（二）建立信息溝通共享機制

行政復議機關應當與行政庭建立經常性的信息通報制度。行政復議機關應及時向法院行政庭通報新頒布的規(guī)范性文件，本地區(qū)行政復議案件相關情況統計和分析，行政復議案件受理、辦理情況，在行政復議審理過程中發(fā)現的突出問題等信息。行政復議機關可以根據行政庭的情況通報，及時了解日常行政審判監(jiān)督工作情況和已結典型案件的審理情況，著重分析審理中發(fā)現的行政執(zhí)法的主要問題，并就行政管理中的普遍性問題和群眾反映強烈的問題及時向政府提供綜合性信息和工作建議。

五、結論

總之，行政復議和行政訴訟作為處理行政爭議案件最有效的救濟路徑，在保護公民、法人或者其他組織的合法權益，保障和監(jiān)督行政機關依法行政等方面，發(fā)揮著不可替代的作用。二者緊密聯系在一起，發(fā)揮著同等重要的作用。在二者的銜接問題上應著重通過建立健全的人民法院與復議機關的溝通機制，實現兩種行政爭議解決機制和諧的處理方式，這樣有利于行政復議與行政訴訟兩種制度本身的完善、發(fā)展，有利于行政爭議的依法妥善化解，進而有利于積極推進社會主義和諧社會的建設。

參考文獻：

[1] 周漢華.行政復議司法化：理論、實踐與改革[M].北京：北京大學出版社，2005（4）：323.

[2] 于 安.制定我國<行政復議法>的幾個重要問題[J].法學，1999（8）：5.

[3] 周漢華.行政復議司法化：理論、實踐與改革[M].北京：北京大學出版社，2005（4）：325.

[4] 姚建濤.論行政復議與行政訴訟的對接[J].臨沂師范學院學報，2005（4）：25.

[責任編輯：譚志遠]