新常態(tài)發(fā)展背景下農(nóng)村土地規(guī)劃管理問題與政策芻議

摘 要：農(nóng)村土地規(guī)劃是提升土地使用效率的必經(jīng)途徑，在新常態(tài)背景下，農(nóng)村土地規(guī)劃管理中存在著規(guī)劃思維不足、規(guī)劃水平不高、規(guī)劃協(xié)調(diào)不力、規(guī)劃監(jiān)督不夠等多重問題，如何破解這些問題需要進(jìn)行政策創(chuàng)新和路徑思考。

關(guān)鍵詞：新常態(tài) 農(nóng)村土地規(guī)劃 政策創(chuàng)新

一、引言

做好農(nóng)村土地規(guī)劃管理是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，推進(jìn)城鎮(zhèn)化向縱深發(fā)展，不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”全面健康發(fā)展，保證我國(guó)糧食安全的重要手段。我國(guó)早在上個(gè)世紀(jì)90年代就開始對(duì)土地規(guī)劃進(jìn)行宏觀管理了，尤其對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的土地規(guī)劃管理更加重視，整體上讓土地管理水平逐漸趨于科學(xué)化和有序化發(fā)展?fàn)顟B(tài)，但隨著可持續(xù)發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出和深化發(fā)展，農(nóng)村土地規(guī)劃管理存在的問題逐漸顯露出來，用地短缺的形勢(shì)也更加嚴(yán)峻，而統(tǒng)籌規(guī)劃作為提高土地利用率的主要手段面臨著沉重的任務(wù)，這對(duì)農(nóng)村土地規(guī)劃工作提出了更加苛刻的要求。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)下行態(tài)勢(shì)明顯，市場(chǎng)波動(dòng)不斷加劇，穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村規(guī)劃用地保障和調(diào)控提出了新挑戰(zhàn)；與此同時(shí)，生態(tài)文明建設(shè)全面推進(jìn)，保耕地紅線、保生態(tài)底線的要求提升，生態(tài)文明體制改革進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)階段，農(nóng)村土地規(guī)劃管理制度面臨新的改革訴求。面對(duì)復(fù)雜形勢(shì)，我們應(yīng)該認(rèn)真研究和貫徹十八大有關(guān)精神，主動(dòng)作為，積極應(yīng)對(duì)，不斷完善規(guī)劃計(jì)劃政策，創(chuàng)新規(guī)劃管控方式，推進(jìn)規(guī)劃計(jì)劃政策調(diào)控的科學(xué)化和精準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)發(fā)展。因此，思考和創(chuàng)新農(nóng)村土地規(guī)劃管理的政策和路徑勢(shì)在必行。

二、新常態(tài)下農(nóng)村土地規(guī)劃工作的原則要求

1.節(jié)約土地原則。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，人民的生活質(zhì)量水平也有了很大提高，對(duì)于居住環(huán)境的要求也越來越高，因此房子越來越大，占地面積自然也就會(huì)增大，無形中就會(huì)增加土地壓力，我國(guó)雖然占地面積廣，但人口眾多，導(dǎo)致人均面積減少，因此如果房子面積占的過多，耕地面積就會(huì)減少，因此在農(nóng)村土地規(guī)劃管理中應(yīng)該要遵循節(jié)約土地資源的原則。

2.科學(xué)高效原則。伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化升級(jí)，以往舊的土地規(guī)劃模式已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展的要求。因此各級(jí)政府在對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃的時(shí)候，必須要與國(guó)家的最高發(fā)展戰(zhàn)略相契合，增強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有土地的排查力度。充分利用新常態(tài)這一發(fā)展機(jī)遇，科學(xué)制定出切實(shí)有效的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃來提高土地利用效益。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)已批土地的使用監(jiān)督，嚴(yán)格遵照土地規(guī)劃執(zhí)行，避免陽(yáng)奉陰違的現(xiàn)象。

3.戰(zhàn)略協(xié)同原則。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)有高速增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L(zhǎng)，各級(jí)政府必須要確保經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展。而土地規(guī)劃工作，在以往的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中受到各方面的忽視，在新形勢(shì)下，進(jìn)行土地規(guī)劃的過程中，必須要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的打算，注重土地科學(xué)性的規(guī)劃，保證其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)同，相一致。

4.因地制宜原則。我國(guó)由于南北發(fā)展有較大差異，對(duì)于土地的規(guī)劃管理也有較大區(qū)別，在農(nóng)村土地規(guī)劃管理事業(yè)中應(yīng)該正視地域差異，盡量做到不同地區(qū)不同對(duì)待，將土地資源利用率發(fā)揮到最大水平，減少因?yàn)榈赜虿町愐鸬囊?guī)劃不合理造成的土地資源浪費(fèi)，因此在土地規(guī)劃管理中要遵循因地制宜的原則。

三、新常態(tài)下農(nóng)村土地規(guī)劃管理中的常見問題

1. 對(duì)農(nóng)村土地規(guī)劃的重要性認(rèn)知不足。一些基層政府部門領(lǐng)導(dǎo)沒有完全正確領(lǐng)會(huì)新常態(tài)下關(guān)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新態(tài)勢(shì)，仍然把土地出讓收入作為財(cái)政收入的主要來源甚至是唯一來源，致使土地規(guī)劃工作出現(xiàn)了一系列嚴(yán)重的問題。一是規(guī)劃工作隨意性很大，農(nóng)村土地規(guī)劃的業(yè)務(wù)部門不經(jīng)過詳細(xì)的論證，只是簡(jiǎn)單地依照上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的思維來進(jìn)行土地規(guī)劃構(gòu)圖，但由于領(lǐng)導(dǎo)的換屆，會(huì)造成下任否認(rèn)上任的情況，導(dǎo)致土地規(guī)劃方案不被認(rèn)可。二是部分土地規(guī)劃人員，缺乏積極性，對(duì)工作比較懈怠，對(duì)于市場(chǎng)發(fā)展以及城市的布局缺少必要的了解，還用以往的慣思維方式，致使土地缺乏高效的使用。

2. 規(guī)劃管理缺乏創(chuàng)新性以及可操作性。在農(nóng)村土地規(guī)劃工作中，片面強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)，過度關(guān)注農(nóng)業(yè)用地評(píng)判，忽視資源整體優(yōu)化，忽略空間布局，其中在未來項(xiàng)目中表現(xiàn)得更加突出。因土地規(guī)劃缺少創(chuàng)新性，各部門之間銜接不到位，固步自封，觀點(diǎn)陳舊，大大阻礙了項(xiàng)目的開展，體現(xiàn)不出來土地規(guī)劃的合理性和現(xiàn)代性。另外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃缺少對(duì)當(dāng)?shù)孛袼罪L(fēng)情的考慮，導(dǎo)致地方特色不明顯，缺少可操作性。

3. 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度仍然是瓶頸障礙。一是目前還沒有明確定義農(nóng)村土地所有權(quán)，相關(guān)法律依據(jù)不足?！巴恋貧w集體所有，村民不可處置土地?！痹凇锻恋毓芾矸ā分杏惺置鞔_的規(guī)定，但實(shí)際上與所有權(quán)存在矛盾。各類性質(zhì)征地在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷出現(xiàn)，農(nóng)民在此過程中一直處于弱勢(shì)，自身合法權(quán)益無法得到充分保障。二是還沒有明確所有權(quán)主體。《土地管理法》也規(guī)定“村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織可對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可進(jìn)行負(fù)責(zé)管理或經(jīng)營(yíng)?！钡艘?guī)定在實(shí)際中沒有相配套的監(jiān)督機(jī)制，造成不具有較高道德素質(zhì)、只顧自身利益的一些領(lǐng)導(dǎo)干部，借職務(wù)權(quán)利大搞權(quán)錢交易，對(duì)村民利益產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

4.部門之間銜接脫位，執(zhí)行監(jiān)督力度不夠。國(guó)家針對(duì)農(nóng)村土地規(guī)劃工作在交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保以及水利資源等方面提出了具體的要求，保證有效銜接，然而在具體的規(guī)劃工作中存在較多的隨意性，待土地規(guī)劃批準(zhǔn)通過后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，有些甚至將基本農(nóng)田作為鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)，使得基層執(zhí)法人員面臨較大的操作難度，群眾極度不滿，干部不認(rèn)可。上述規(guī)劃的不協(xié)調(diào)引發(fā)了一系列矛盾，制約了規(guī)劃工作的正常開展，最終無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。同時(shí)，由于土地執(zhí)行監(jiān)督隊(duì)伍規(guī)模較小，人員不足等弊端，導(dǎo)致土地規(guī)劃在執(zhí)行過程中易出現(xiàn)監(jiān)督不足的狀況，使得執(zhí)行方案產(chǎn)生偏差。并且對(duì)于一些土地違法行為，處罰力度不夠，這更加重了土地規(guī)劃監(jiān)督的難度。

四、新常態(tài)下農(nóng)村土地規(guī)劃管理的政策創(chuàng)新路徑思考

1. 落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬，提升土地資源配置效率。將集體土地所有權(quán)歸屬具體落到實(shí)處。明確農(nóng)民集體所有究竟是哪個(gè)集體所有，是村民小組，還是村民集體，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體，核心是要有利于實(shí)現(xiàn)土地的有效監(jiān)督、管理和使用。村民委員會(huì)既是法律上認(rèn)定的一級(jí)法人，也是行政上認(rèn)可的一級(jí)行政組織，同時(shí)也是《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)民集體所有中的一個(gè)組成部分，更是土地的直接利益相關(guān)者。因此，村民集體應(yīng)成為土地農(nóng)民集體所有的指向所在。另外，賦予村民委員會(huì)自由轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利，特別是要按照“權(quán)利平等”原則，公平對(duì)待國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，有條件地允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系的完善和土地配置效率的優(yōu)化。

2.盤活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。盤活農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體建設(shè)用地（主要指宅基地）的使用權(quán)，顯現(xiàn)農(nóng)民的資產(chǎn)價(jià)值。農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，二者是統(tǒng)一在一起的。當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革就是要促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的進(jìn)一步分離，從而有利于農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，弱化農(nóng)民與土地的聯(lián)系，讓脫離了土地的農(nóng)民到城鎮(zhèn)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的同步，符合城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求；農(nóng)村集體建設(shè)用地中宅基地使用權(quán)的改革，要在保證當(dāng)前的用地規(guī)模不再擴(kuò)大的前提下，與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地整治、集約節(jié)約用地和耕地占補(bǔ)平衡等政策組合運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)人口的集中居住，向中心村（社區(qū)）和城鎮(zhèn)集中，然后對(duì)騰出來的農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行整治還田或還建。

3.運(yùn)用科學(xué)方法完善農(nóng)村土地利用規(guī)劃體系。在進(jìn)行土地規(guī)劃的過程中，第一，要充分發(fā)揮出科學(xué)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，改變傳統(tǒng)的定性分析模式，建立定性定量相結(jié)合的方法，提升土地規(guī)劃工作的周密性。第二，使用動(dòng)態(tài)分法替代靜態(tài)分析法，由于土地規(guī)劃的總目標(biāo)是在土地的利用與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相協(xié)調(diào)，保證經(jīng)濟(jì)利益的最大化，因此必須要使用動(dòng)態(tài)的分析方法，只有這樣才可以及時(shí)的洞察土地與經(jīng)濟(jì)的動(dòng)態(tài)變化。

4.建立農(nóng)村土地規(guī)劃的長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。在新常態(tài)發(fā)展背景下，目前我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程推進(jìn)較快，只有依托實(shí)際情況，不斷整改土地活動(dòng)，才能確保土地規(guī)劃的正常開展。雖然，每一年國(guó)土督察局均會(huì)按照常規(guī)對(duì)土地利用情況和管理水平進(jìn)行檢查，但是還應(yīng)圍繞規(guī)劃實(shí)施編制完整的長(zhǎng)效機(jī)制，主要包含政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、部門監(jiān)管、人民群眾參與、及時(shí)公開內(nèi)容。只有這樣，才能確保土地規(guī)劃按照正常軌道不斷實(shí)施。農(nóng)村土地規(guī)劃具有繁瑣性，且十分緊迫，還要求應(yīng)具有發(fā)展性。因此，規(guī)劃人員應(yīng)推陳出新，認(rèn)真學(xué)習(xí)理論知識(shí)，主動(dòng)參與學(xué)術(shù)研討會(huì)，掌握最新技術(shù)，切實(shí)提升規(guī)劃水平，全面保障規(guī)劃質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，有效維護(hù)農(nóng)民群眾的切身權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

[1]黨國(guó)英.中國(guó)土地規(guī)劃管理及其改革[J].上海國(guó)土資源，2014（3）.

[2]祁帆等.土地規(guī)劃政策進(jìn)展評(píng)述[J].國(guó)土資源情報(bào)，2016（4）.

作者簡(jiǎn)介：向麗萍（1963.01—），女，重慶市合川區(qū)國(guó)土房管局工程師，大學(xué)本科學(xué)歷，主要從事國(guó)土資源管理方面的工作。