中國(guó)高校的財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與改善途徑

黃琳

摘 要：本文對(duì)我國(guó)高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀進(jìn)行了深入分析，并提出了針對(duì)性的改善途徑，以期通過(guò)引入高校董事會(huì)制度，對(duì)財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善，以確保高校資產(chǎn)安全、提高資金使用效益，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者責(zé)、權(quán)、利關(guān)系以及規(guī)范高校財(cái)務(wù)行為。

關(guān)鍵詞：高校 財(cái)務(wù)治理 結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

隨著科教興國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家對(duì)高等教育的財(cái)力投入不斷增加，2012年全年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出總額超過(guò)兩萬(wàn)億元。與此同時(shí)，對(duì)高校財(cái)務(wù)管理提出了更高的要求，促進(jìn)資源有效合理的配置，提升資金使用效率。然而，我國(guó)高校財(cái)務(wù)管理卻陷入困境，除了擴(kuò)招所引發(fā)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)外，高校治理結(jié)構(gòu)失衡也是重要的成因。同時(shí)隨著教育體制改革的不斷推進(jìn)，市場(chǎng)化因素對(duì)高校改革催化作用越來(lái)越明顯，高校逐漸成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展、外部經(jīng)濟(jì)關(guān)系日趨復(fù)雜，辦學(xué)資金也不再以單一的財(cái)政撥款為主，多元化籌資渠道逐漸形成。內(nèi)、外部理財(cái)環(huán)境的變化，要求高校進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)活動(dòng)和提升財(cái)務(wù)管理水平，社會(huì)各方介入大學(xué)治理是大學(xué)發(fā)展的必然趨勢(shì)，完善高校治理結(jié)構(gòu)也勢(shì)在必行。因此，優(yōu)化高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者責(zé)、權(quán)、利關(guān)系以及規(guī)范高校財(cái)務(wù)行為，已經(jīng)成為確保高校資產(chǎn)安全、提高資金使用效益、建立現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求。

一、 高校財(cái)務(wù)治理涵義

高校財(cái)務(wù)治理是指通過(guò)高校財(cái)務(wù)治理權(quán)（包括財(cái)務(wù)決策權(quán)、 財(cái)務(wù)執(zhí)行權(quán)和財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)）在利益相關(guān)者之間的不同配置，來(lái)協(xié)調(diào)利益相關(guān)者在高校財(cái)務(wù)體制中的地位及影響的一系列制度安排，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利的制衡和效益的提高[3]。高校財(cái)務(wù)治理包括構(gòu)建財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)和設(shè)計(jì)財(cái)務(wù)治理模式，而建立明晰的財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)是有效進(jìn)行高校財(cái)務(wù)治理的基礎(chǔ)。

二、高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

高校財(cái)務(wù)治理財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)決策權(quán)、財(cái)務(wù)執(zhí)行權(quán)和財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)在利益相關(guān)主體之間的配置，以及激勵(lì)約束機(jī)制對(duì)其的制衡，因此，從財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)失衡的視角分析高校財(cái)務(wù)治理困境及成因，有利于提出針對(duì)性強(qiáng)的完善措施。

1. 財(cái)務(wù)治理決策結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。我國(guó)高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委是最高決策機(jī)構(gòu)，在財(cái)務(wù)治理方面的職責(zé)是：任免、考核校長(zhǎng)、制定未來(lái)財(cái)務(wù)規(guī)劃、審批學(xué)校年度預(yù)算，積極籌措辦學(xué)資金，確保學(xué)校資產(chǎn)安全和資金高效使用。但是黨委成員主要是由政府任命的管理者，缺少學(xué)生、家長(zhǎng)、校友、科研機(jī)構(gòu)等其他利益相關(guān)者的代表，一方面他們作出的決策往往不會(huì)關(guān)注其他利益相關(guān)者的利益，甚至對(duì)他們的利益造成損害，另一方面部分高校存在外行分管內(nèi)行的現(xiàn)象，分管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)不懂財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)，導(dǎo)致內(nèi)部被內(nèi)行下級(jí)架空，導(dǎo)致決策不符合學(xué)校的整體目標(biāo)和利益，給國(guó)家或其他重大利益相關(guān)者造成損失。如此一來(lái)，不僅學(xué)校辦學(xué)的自主性不能保證，更不可能實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理有效的財(cái)務(wù)管理。高校財(cái)務(wù)治理中存在多層委托代理關(guān)系，如黨委委托校長(zhǎng)代理高校運(yùn)作管理業(yè)務(wù)，校長(zhǎng)委托副校長(zhǎng)負(fù)責(zé)全校財(cái)經(jīng)工作，但由于高校法人治理結(jié)構(gòu)仍未完善，未形成有效的委托代理激勵(lì)機(jī)制，高校管理者的積極性、創(chuàng)造性難以調(diào)動(dòng)和發(fā)揮，也會(huì)對(duì)財(cái)務(wù)治理決策造成影響。

2.財(cái)務(wù)治理決執(zhí)行結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀.高校財(cái)務(wù)治理執(zhí)行是財(cái)務(wù)治理的核心問(wèn)題。我國(guó)實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)上校長(zhǎng)是執(zhí)行者也是責(zé)任的承擔(dān)者，黨委應(yīng)充分保障校長(zhǎng)的獨(dú)立治理權(quán)，但部分高校在具體實(shí)踐中存在黨政不分、校長(zhǎng)書(shū)記一人兼任等諸多問(wèn)題，兩者權(quán)利內(nèi)涵不清晰，界限不明確，導(dǎo)致出現(xiàn)越權(quán)、越位的現(xiàn)象，責(zé)權(quán)分離，使校長(zhǎng)財(cái)務(wù)治理執(zhí)行權(quán)難以真正貫徹。我國(guó)高校以校長(zhǎng)為治理執(zhí)行中心，經(jīng)校長(zhǎng)授權(quán)分管財(cái)務(wù)的副校長(zhǎng)作為財(cái)務(wù)治理執(zhí)行結(jié)構(gòu)核心，負(fù)責(zé)整個(gè)大學(xué)的財(cái)務(wù)管理工作。因而，分管財(cái)務(wù)的副校長(zhǎng)，需要專業(yè)的財(cái)務(wù)團(tuán)隊(duì)以保障財(cái)務(wù)管理工作的科學(xué)性、高效性和專業(yè)性。隨著高校理財(cái)環(huán)境的日益復(fù)雜，如果財(cái)務(wù)管理工作處置不當(dāng)，容易造成內(nèi)控制弱化、財(cái)務(wù)失控等風(fēng)險(xiǎn)，不利于全校財(cái)務(wù)管理工作的統(tǒng)籌安排，也不利于明確校內(nèi)各崗位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

3.財(cái)務(wù)治理監(jiān)督結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀.教職工代表大會(huì)行使財(cái)務(wù)管理的監(jiān)督權(quán)。但教職工代表大會(huì)效率低下，“內(nèi)部人”控制現(xiàn)象嚴(yán)重，且教職工代表并非都具備專業(yè)的財(cái)務(wù)知識(shí)，往往在財(cái)務(wù)治理中充當(dāng)聽(tīng)眾的角色，學(xué)校各項(xiàng)財(cái)務(wù)政策推行、財(cái)務(wù)預(yù)決算執(zhí)行情況等重要事項(xiàng)通常都能無(wú)障礙通過(guò)，再加上缺乏其他的監(jiān)督渠道，因此教職工代表大會(huì)無(wú)法有效行使監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致監(jiān)督效果欠佳。高校內(nèi)部的監(jiān)督權(quán)由紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)部門等財(cái)務(wù)監(jiān)督部門行使，但作為校內(nèi)的行政管理部門，缺乏獨(dú)立性，專業(yè)人才匱乏，同時(shí)受學(xué)校其他財(cái)務(wù)工作的制約，無(wú)法專職于財(cái)務(wù)監(jiān)督工作，無(wú)法真正起到相應(yīng)的監(jiān)督約束作用。高校信息公開(kāi)已成為教育系統(tǒng)不可回避的一個(gè)問(wèn)題，而高校財(cái)務(wù)信息披露對(duì)于防止高校腐敗、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、提高財(cái)政資源配置和使用效率均具有重要的意義，特別是財(cái)務(wù)信息披露的監(jiān)督功能對(duì)防止高校腐敗現(xiàn)象至關(guān)重要?，F(xiàn)行的管理制度下高校財(cái)務(wù)信息僅限于馬努在教育主管部門、財(cái)政部門及其他相關(guān)部門對(duì)高校管理之用，對(duì)擁有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的其他利益相關(guān)者卻沒(méi)有相應(yīng)的渠道獲得財(cái)務(wù)信息，究其原因是高校財(cái)務(wù)信息的披露的強(qiáng)制性和充分性沒(méi)有得到法律的保障，最終造成信息不對(duì)稱，監(jiān)督職能缺失。

三、 我國(guó)高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)的改善

2012年頒布實(shí)施的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》提出將多方共同治理的董事會(huì)制度引入高校財(cái)務(wù)治理中，截至2014年6月，經(jīng)教育部核準(zhǔn)并實(shí)施的高校共15家，但其權(quán)利局限于對(duì)外溝通協(xié)調(diào)及籌措辦學(xué)資金上，與企業(yè)和美國(guó)、英國(guó)等高校的董事會(huì)制度作用大相徑庭。董事會(huì)制度有利于多方治理和權(quán)利制衡，能有效彌補(bǔ)財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)失衡，因此，欲改善高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，可從董事會(huì)制度著手。

1.構(gòu)建以董事會(huì)為核心的決策機(jī)構(gòu)。我國(guó)國(guó)家財(cái)產(chǎn)歸全民所有，因而作為公立高校必須體現(xiàn)國(guó)家利益并兼顧高校各方的利益相關(guān)者，因此可建立黨委書(shū)記兼任董事會(huì)主席的財(cái)務(wù)治理決策機(jī)構(gòu)，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，董事會(huì)成員包括黨委書(shū)記、校長(zhǎng)、教職工代表、學(xué)生代表、政府部門代表、企業(yè)代表、企業(yè)代表、校友代表、金融機(jī)構(gòu)代表、社會(huì)公眾代表等各方利益相關(guān)者，原則上必須保證校外董事比例大于全職負(fù)責(zé)高效管理的董事，其主要職能包括制定學(xué)校的宏觀發(fā)展站略，統(tǒng)一學(xué)校的財(cái)務(wù)政策，對(duì)全局性的投資、籌資、支出項(xiàng)目進(jìn)行決策，審議學(xué)校預(yù)決算報(bào)告，監(jiān)督及考評(píng)學(xué)校的運(yùn)作業(yè)績(jī)。

2. 構(gòu)建以校長(zhǎng)為中心的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。構(gòu)建以校長(zhǎng)為治理執(zhí)行中心的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，經(jīng)校長(zhǎng)授權(quán)分管財(cái)務(wù)的副校長(zhǎng)作為財(cái)務(wù)治理執(zhí)行結(jié)構(gòu)核心，副校長(zhǎng)對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，提出學(xué)校年度預(yù)決算報(bào)告、在預(yù)算內(nèi)提出或?qū)徸h重大資金調(diào)度及安排，合理規(guī)劃并有效執(zhí)行各項(xiàng)籌資、投資及支出活動(dòng)。同時(shí)，專業(yè)的財(cái)務(wù)團(tuán)隊(duì)才能保障財(cái)務(wù)管理工作的科學(xué)性、高效性和專業(yè)性，因此要注重培養(yǎng)財(cái)務(wù)管理人員的職業(yè)經(jīng)理人素質(zhì)，對(duì)其進(jìn)行職業(yè)規(guī)劃及培訓(xùn)或直接引進(jìn)專業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人。

3. 構(gòu)建以教代會(huì)領(lǐng)銜的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。教代會(huì)和校務(wù)會(huì)處于學(xué)校委托代理鏈條的中心地位。建立以教代會(huì)領(lǐng)銜的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一方面能夠保障學(xué)校不同利益團(tuán)體教師、學(xué)生、其他教職工的權(quán)利，另一方面使高校的財(cái)務(wù)監(jiān)督工作更加獨(dú)立有效，其主要只能包括監(jiān)督財(cái)務(wù)決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)活動(dòng)、促使建立公開(kāi)、透明、互動(dòng)的財(cái)務(wù)信息披露系統(tǒng)，披露重大的財(cái)務(wù)問(wèn)題，保證所有的利益相關(guān)者公平的獲得真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)的財(cái)務(wù)信息，這也是高校財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處的基礎(chǔ)。

4. 建立問(wèn)責(zé)制。問(wèn)責(zé)即是對(duì)績(jī)效的回應(yīng)能力，在高校是通過(guò)匯報(bào)、調(diào)查、證明等工作對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督和考核。問(wèn)責(zé)制貫穿高校的財(cái)務(wù)決策層、財(cái)務(wù)執(zhí)行層和財(cái)務(wù)監(jiān)督層，其涉及外部和內(nèi)部問(wèn)責(zé)，而真正起作用的是由高校利益相關(guān)者參與的外部問(wèn)責(zé)機(jī)制，這種多元化的問(wèn)責(zé)機(jī)制能夠保證問(wèn)責(zé)的科學(xué)、獨(dú)立和公平，從而加強(qiáng)對(duì)高校財(cái)務(wù)工作的經(jīng)濟(jì)責(zé)任績(jī)效考核，避免資源的浪費(fèi)、負(fù)債的過(guò)度增加和工作上的無(wú)為。

四、 結(jié)語(yǔ)

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，董事會(huì)制度無(wú)論在企業(yè)還是在國(guó)外高校都是完善治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵[3， 5]。我國(guó)高校在財(cái)務(wù)治理上逐步引入諸如董事會(huì)等適宜的商業(yè)模式并實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者的共同治理是面對(duì)市場(chǎng)的必然選擇。但值得注意的是，應(yīng)因“校”制宜，結(jié)合自身的學(xué)術(shù)特點(diǎn)和管理文化，形成整合的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略和學(xué)術(shù)戰(zhàn)略，建立符合自身發(fā)展的財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)，并將多元化的外部問(wèn)責(zé)機(jī)制落到實(shí)處。

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