國家治理理念下的國家審計職能變革研究

唐彩仙

【摘 要】政府治理的變革是個動態(tài)的過程，政府在管理社會公共事務(wù)中必然面臨著諸多挑戰(zhàn)，政府自身職能需要隨著社會的發(fā)展而動態(tài)調(diào)整。本文從現(xiàn)代國家審計應(yīng)在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中發(fā)揮作用出發(fā)，對我國國家治理理念下的國家審計職能變革進(jìn)行了研究分析。

【關(guān)鍵詞】國家治理理念；國家審計；職能變革

一、引言

隨著我國市場經(jīng)濟改革的不斷深入，政府在管理社會公共事務(wù)中必然面臨著諸多挑戰(zhàn)，政府自身職能需要隨著社會的發(fā)展而動態(tài)調(diào)整。黨的十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提到了前所未有的戰(zhàn)略高度，在經(jīng)歷了多年的實踐探索，建構(gòu)現(xiàn)代國家治理體系成為中國政治體制改革的歷史必然選擇。國家審計制度是依據(jù)法律確立的一種監(jiān)督制度，國家治理體系中的權(quán)力配置決定著國家審計的職能定位。但是，國家審計作為國家治理體系中的一部分，其自身職能的發(fā)揮又對國家治理整體效率具有影響。因此，國家審計在整個國家治理體系中處于何種地位，國家審計如何服務(wù)國家治理，國家審計在服務(wù)國家治理過程中如何和其他監(jiān)督子系統(tǒng)有機地協(xié)調(diào)，這些問題都是值得深入研究和探討的。

二、現(xiàn)代國家審計應(yīng)在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中發(fā)揮作用

在現(xiàn)代國家治理理念下，國家審計不僅應(yīng)關(guān)注微觀領(lǐng)域，還應(yīng)把關(guān)注的焦點放在宏觀層面上，發(fā)揮國家審計在國家宏觀調(diào)控中的戰(zhàn)略分析作用。國家審計針對國家宏觀調(diào)控的戰(zhàn)略分析作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是運用國民經(jīng)濟各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)指標(biāo)分析的結(jié)果來評判宏觀政策的制訂是否恰當(dāng)，政策目標(biāo)是否具有可實現(xiàn)性；二是對政策實施過程中的效果要及時的做出科學(xué)的評判。因此，國家審計要站在宏觀戰(zhàn)略的視角，綜合分析國家宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃的可行性，綜合評價戰(zhàn)略布局規(guī)劃是否合理，評價宏觀經(jīng)濟政策的制訂是否綜合考慮了國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的變化，是否符合國家和社會目前的資源能力，是否考慮了未來科技的發(fā)展趨勢等因素。國家審計要從政策頂層設(shè)計的高度去分析和評價國家的宏觀經(jīng)濟政策的制訂及實施效果。對于審計中發(fā)現(xiàn)的政策的不合理之處，不僅要明確指出問題所在，而且要向決策機構(gòu)提出戰(zhàn)略性和前瞻性的建議，真正發(fā)揮國家審計的建設(shè)性作用，促進(jìn)國家經(jīng)濟政策的優(yōu)化。例如某縣某林場2012年至2013年資產(chǎn)、負(fù)債及損益情況審計中，2012年至2013年某林場共向某某預(yù)付危舊房改造工程材料款295萬元，施工方?jīng)]有開具完稅發(fā)票，漏交稅費17.79萬元，這就需要國家審計提出建議，及時繳納稅收，降低稅收風(fēng)險。

三、我國國家審計職能變革的路徑選擇

1.改革國家審計在國家治理中的制度安排

理論上分析，國家審計在國家治理體系中的地位決定著國家審計的職能及作用的發(fā)揮。因此，為了更好地發(fā)揮國家審計的治理功能，必須改革我國國家審計的制度安排。如前文所述，我國現(xiàn)行的行政型政府審計體制肩負(fù)著雙重職能：一是代表“人大”對政府的監(jiān)督，即國家審計的職能；二是政府內(nèi)部的不同層級之間的監(jiān)督，即政府內(nèi)部審計的職能。例如，某某同志擔(dān)任某縣某局長期間經(jīng)濟責(zé)任履行情況審計中，部分資產(chǎn)購置未作增加固定資產(chǎn)的賬務(wù)處理。經(jīng)查，某局在2011年11月至2015年9月期間購置辦公設(shè)備及各學(xué)校學(xué)生食堂、宿舍樓建設(shè)等總計 20，514，890.67元未入固定資產(chǎn)賬。這對該同志的任期考核會產(chǎn)生負(fù)面的影響。然而，隨著新《預(yù)算法》的頒布和實施，“人大”對預(yù)算各環(huán)節(jié)的監(jiān)督職責(zé)更加明確，新《預(yù)算法》對各級“人大”在預(yù)算、決算審查中如何利用審計機關(guān)的結(jié)果作了具體規(guī)定，突出了“人大”對預(yù)算的監(jiān)督作用，而現(xiàn)有的“人大”內(nèi)部的財經(jīng)委員會雖然也有預(yù)算審查的職責(zé)，但受人員和專業(yè)力量的限制，無法勝任新《預(yù)算法》對預(yù)算監(jiān)督的要求，盡快設(shè)立一個隸屬于“人大”的專門的國家審計監(jiān)督機構(gòu)勢在必行。因此，隨著新《預(yù)算法》的頒布和實施，社會公眾越來越希望有一支專業(yè)的獨立于政府行政權(quán)力之外的監(jiān)督隊伍履行對國家預(yù)算的審查和監(jiān)督職能，實現(xiàn)國家審計監(jiān)督由行政型向立法型模式的轉(zhuǎn)變。

2.加強國家審計機關(guān)與其他監(jiān)督機構(gòu)的協(xié)同機制

由于我國國家審計機關(guān)是行政型監(jiān)督，存在著監(jiān)督手段的局限性、信息資源獲取的有限性等方面的缺陷。從系統(tǒng)論的角度分析，國家審計在完善國家治理的過程中不應(yīng)只關(guān)注其內(nèi)部管理制度、質(zhì)量控制、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等問題，還應(yīng)注重加強與其他監(jiān)督機構(gòu)的協(xié)同與合作，只有與其他監(jiān)督機構(gòu)相互協(xié)調(diào)和配合，才能實現(xiàn)信息共享，提高國家審計監(jiān)督的效率和效果。我國國家治理系統(tǒng)中的其他監(jiān)督形式主要有以下幾種：

（1）立法監(jiān)督。立法監(jiān)督是指立法機關(guān)對各級行政機關(guān)是否依法履行職責(zé)實施的監(jiān)督。我國的立法機構(gòu)是全國人民代表大會，擁有制訂法律的權(quán)力。立法機關(guān)在國家治理中的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是通過制訂法律為國家治理提供行為依據(jù)。二是通過監(jiān)督法律的實施實現(xiàn)對國家治理過程的監(jiān)督。

（2）司法監(jiān)督。一般來說，司法監(jiān)督是與立法監(jiān)督和行政監(jiān)督相對應(yīng)的概念，通常指國家審判機關(guān)將法律適用于糾紛或者案件的過程。在我國，司法監(jiān)督主要是指人民檢察院和人民法院的監(jiān)督。

（3）紀(jì)檢、監(jiān)察監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)督指的是中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會的監(jiān)督，是一種黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)，各級紀(jì)委是監(jiān)督的主體，監(jiān)督的客體是各級黨組織和中共黨員。監(jiān)察監(jiān)督是一種行政監(jiān)察，是各級政府內(nèi)部設(shè)立的監(jiān)督機構(gòu)，各級監(jiān)察機關(guān)是監(jiān)督的主體，監(jiān)督的客體是各級國家機關(guān)、公務(wù)員和國家機關(guān)聘用的其他工作人員。由于我國紀(jì)檢、監(jiān)察機構(gòu)合署辦公，監(jiān)督的客體有時同時具備黨員干部和公務(wù)員雙重身份。因此，二者通常不能截然分開。

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