軌道交通政府購買服務(wù)與PPP投融資模式比較分析

王小龍 覃矞 林濤

【摘 要】軌道交通作為公益性城市交通基礎(chǔ)設(shè)施，投資巨大，是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會效益的重要手段。在國家嚴(yán)控地方政府性債務(wù)規(guī)模的背景下，以政府投資建設(shè)為主的投融資模式難以為繼，探索和創(chuàng)新城市軌道交通的投融資模式成為各地方政府的必然選擇。本文以佛山地鐵3號線為實(shí)例，對目前應(yīng)用較多的政府購買服務(wù)和PPP兩種投融資模式的實(shí)施方案進(jìn)行系統(tǒng)對比分析，明確了兩種投融資模式的優(yōu)缺點(diǎn)及適應(yīng)性，以期為國內(nèi)城市合理選取軌道交通投融資模式提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】軌道交通；投融資模式；政府購買服務(wù)；PPP

一、引言

軌道交通作為公益性城市交通基礎(chǔ)設(shè)施，是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會效益的重要手段，也是城市政府必須提供的基本公共服務(wù)。2014年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號），要求規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，嚴(yán)控地方政府性債務(wù)規(guī)模，妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目的后續(xù)融資，傳統(tǒng)以政府投融資為主導(dǎo)的軌道交通建設(shè)模式遇到了政策性的障礙。面對國家嚴(yán)控地方債務(wù)的政策障礙，各地政府紛紛開展軌道交通投融資創(chuàng)新機(jī)制研究工作。

本文結(jié)合佛山3號線的實(shí)例，對目前國內(nèi)應(yīng)用較為廣泛的政府購買服務(wù)模式和PPP模式進(jìn)行系統(tǒng)對比分析，明確了兩種投融資模式的優(yōu)缺點(diǎn)及適應(yīng)性，以期為國內(nèi)城市合理選取軌道交通投融資模式提供借鑒。

二、佛山3號線投融資模式設(shè)計(jì)原則

1. 3號線項(xiàng)目概況

根據(jù)廣東省發(fā)改委的工程可行性研究報(bào)告的批復(fù)，3號線由佛山科技學(xué)院站至順德學(xué)院站，線路長約66.5公里，共設(shè)36座車站，工程總投資約為401.74億元，項(xiàng)目資本金比例為20%約為80.35億元。

2. 3號線投融資設(shè)計(jì)的基本原則

根據(jù)國家關(guān)于地方政府性債務(wù)管理、軌道交通投融資體制改革、政府購買服務(wù)指導(dǎo)性意見等相關(guān)政策要求，以及佛山市財(cái)政收入水平、財(cái)稅管理體制以及行政管理體制等實(shí)際情況，提出3號線投融資模式設(shè)計(jì)的基本原則如下：

（1）避免政府債務(wù)

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）的精神，嚴(yán)控地方政府債務(wù)規(guī)模，控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。針對不同性質(zhì)的政府投資項(xiàng)目，提出三種“增量債務(wù)”的解決渠道：一是難以吸引社會資本參與的公益性、半公益性項(xiàng)目，由地方政府發(fā)行債券融資；二是經(jīng)營性項(xiàng)目，要與政府脫鉤，完全市場化；三是能夠吸引社會資本參與的半公益性項(xiàng)目，鼓勵(lì)社會企業(yè)通過特許經(jīng)營等方式參與項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營，政府按照特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則履約，不承擔(dān)償還債務(wù)責(zé)任。3號線投資額度較大，為避免其融資被納入政府債務(wù)，投融資模式圍繞“引入社會資本”或者“形成可經(jīng)營性項(xiàng)目”這兩個(gè)方向來設(shè)置。

（2）考慮財(cái)政可承受能力

在3號線建設(shè)期（前5年），財(cái)政需投入項(xiàng)目資本金；在運(yùn)營期（后25年），還需支付項(xiàng)目貸款還本付息和運(yùn)營補(bǔ)虧資金。因此，投融資模式應(yīng)盡可能降低融資成本，延長貸款期限，避免出現(xiàn)資金集中支付的現(xiàn)象，以減輕財(cái)政的資金壓力。

（3）由佛山市主導(dǎo)工程建設(shè)和運(yùn)營管理

為加強(qiáng)軌道交通線網(wǎng)的互聯(lián)互通，避免各條線路各自為政，形成網(wǎng)絡(luò)規(guī)模效益，佛山市軌道交通規(guī)劃建設(shè)遵循統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)建設(shè)和統(tǒng)一運(yùn)營的基本原則。佛山市鐵投集團(tuán)是經(jīng)佛山市政府批準(zhǔn)，市國資委按照《公司法》設(shè)立的國有獨(dú)資企業(yè)，負(fù)責(zé)佛山市城市軌道交通項(xiàng)目的規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營管理以及資源開發(fā)等工作。3號線工程建設(shè)管理由佛山市主導(dǎo)，有利于落實(shí)佛山市軌道交通 “三個(gè)統(tǒng)一”的基本原則，有利于做大做實(shí)市鐵投集團(tuán)并降低工程建設(shè)成本。

三、政府購買服務(wù)模式與PPP模式比較分析

按照3號線投融資模式設(shè)計(jì)的基本原則，對我國常用的軌道交通投融模式進(jìn)行多輪深入比選，圍繞政府購買服務(wù)和純PPP（政府與社會合資+現(xiàn)金補(bǔ)貼）兩種投融資模式進(jìn)行重點(diǎn)比選研究。

1.政府購買服務(wù)模式

（1）操作方法

佛山市政府委托市交通局作為購買主體，采用政府購買服務(wù)模式，采購并委托市鐵投集團(tuán)提供3號線項(xiàng)目工程投資、建設(shè)及運(yùn)營管理的全過程服務(wù)。項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用以及設(shè)備更新與追加投資以政府購買服務(wù)費(fèi)用的方式，由市級政府分年度支付給市鐵投集團(tuán)。購買服務(wù)費(fèi)用通過軌道交通發(fā)展專項(xiàng)資金解決，并將年度購買服務(wù)費(fèi)用列入政府年度財(cái)政預(yù)算中。

佛山市政府將軌道交通服務(wù)納入政府購買服務(wù)采購目錄“其他政府委托的交通運(yùn)輸服務(wù)”，明確由市交通局作為采購人編制招標(biāo)文件，按照政府采購的要求進(jìn)行采購。采購方式采用競爭性磋商或單一來源等方式，由市發(fā)改局審核確定，市鐵投集團(tuán)參與項(xiàng)目采購?fù)稑?biāo)。

（2）具體方案

①項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

根據(jù)佛山市財(cái)稅管理體制狀況和佛府會函[2014]56號文的精神，項(xiàng)目公司由市鐵投集團(tuán)占8%、禪城區(qū)屬企業(yè)占14.352%、南海區(qū)屬企業(yè)占29.762%、順德區(qū)屬企業(yè)占47.886%共同設(shè)立。市屬和區(qū)屬國有企業(yè)聯(lián)合持有100% 公司股權(quán)。

②政府購買服務(wù)年限

項(xiàng)目政府購買服務(wù)期限為30年，前5年為項(xiàng)目建設(shè)期，購買工程建設(shè)服務(wù)，政府資本金作為建設(shè)期的政府購買服務(wù)費(fèi)用投入項(xiàng)目建設(shè)；后25年為項(xiàng)目運(yùn)營期，購買軌道交通運(yùn)營管理和維護(hù)服務(wù)。

③資本金投資計(jì)劃

資本金即建設(shè)期的政府購買服務(wù)費(fèi)用，共計(jì)80.35億元，根據(jù)3號線工程建設(shè)進(jìn)度，項(xiàng)目資本金分5年投入，各年度資本金投資計(jì)劃如表1所示。

④項(xiàng)目融資安排

3號線工程項(xiàng)目貸款約為321.39億元，項(xiàng)目公司以《政府購買公共服務(wù)合同》項(xiàng)下權(quán)益向銀行提供質(zhì)押擔(dān)保或建成后形成的資產(chǎn)抵押擔(dān)保進(jìn)行融資貸款。為避免購買服務(wù)費(fèi)用集中支付給政府財(cái)政帶來壓力，貸款期限25年，貸款利率不高于中國人民銀行公布的5年期以上貸款基準(zhǔn)利率。

⑤總體資金需求

采用政府購買模式，在5年建設(shè)期和25年運(yùn)營期內(nèi)，軌道交通3號線工程項(xiàng)目佛山市累計(jì)投入489.01億元，其中建設(shè)期資本金投入80.34億元、運(yùn)營期貸款還本付息478.87億元、項(xiàng)目運(yùn)營盈利100.09億元、項(xiàng)目公司支付企業(yè)所得稅29.88億元。

⑥政府購買模式優(yōu)缺點(diǎn)

政府購買服務(wù)模式的主要優(yōu)點(diǎn)如下：

a.項(xiàng)目總體建設(shè)成本較低，有利于節(jié)約財(cái)政資金，運(yùn)營期財(cái)政壓力較小。

b. 項(xiàng)目前期工作簡單，手續(xù)效率高，所需時(shí)間少。

c. 由市區(qū)屬國有企業(yè)出資組建項(xiàng)目公司，公司結(jié)構(gòu)簡單，項(xiàng)目操作順暢。

d. 政府管控力度強(qiáng)，有利于項(xiàng)目質(zhì)量、工期、造價(jià)和安全等方面的控制。

e. 有利于軌道交通線網(wǎng)統(tǒng)一運(yùn)營管理，降低運(yùn)營成本和稅負(fù)。

政府購買服務(wù)模式的存在問題如下：

a. 建設(shè)期投資較大，政府財(cái)政近期壓力較大。

b. 該模式在政府購買服務(wù)范圍、承接主體債務(wù)、項(xiàng)目公司貸款融資擔(dān)保等方面還存在不同的認(rèn)知。

2.PPP模式

（1）操作方法

政府通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商或單一來源采購等方式引入社會資本，與市區(qū)政府出資代表企業(yè)合資成立3號線SPV項(xiàng)目公司，政府授予3號線工程SPV項(xiàng)目公司工程投資、建設(shè)和運(yùn)營30年（5年建設(shè)期和25年運(yùn)營期）的特許經(jīng)營權(quán)，期限屆滿后將3號線工程資產(chǎn)無償移交佛山市政府或其指定部門。政府給予項(xiàng)目運(yùn)營一定的資金或資源補(bǔ)貼，使項(xiàng)目達(dá)到合理的投資回報(bào)率。項(xiàng)目的年度政府資本金和財(cái)政補(bǔ)貼列入政府年度財(cái)政預(yù)算中。

（2）具體方案

①SPV項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金[2014]156號）文件要求以及市級出資比例、沿線各區(qū)工程投資比例，設(shè)定3號線SPV項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)為：市鐵投集團(tuán)占8%、禪城區(qū)屬企業(yè)占6.396%、南海區(qū)屬企業(yè)占13.264%、順德區(qū)屬企業(yè)占21.340%、社會資本占51%。市屬和區(qū)屬國有企業(yè)聯(lián)合持股49%，社會資本持股51%。

②政府與社會資本合作期限

根據(jù)國家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部和中國人民銀行等六部委第25號令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，佛山市軌道交通3號線工程項(xiàng)目政府和社會資本合作期限為30年，其中前5年為項(xiàng)目建設(shè)期，后25年為項(xiàng)目運(yùn)營期。到期屆滿后，3號線項(xiàng)目的所有資產(chǎn)移交給佛山市政府或其指定部門。

③項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

政府與社會資本分別按照股權(quán)結(jié)構(gòu)比例承擔(dān)資本金，政府所承擔(dān)資本金約為39.37億元，為節(jié)約項(xiàng)目資金投入并考慮軌道交通準(zhǔn)公益性的特征，建議政府資本金不計(jì)算投資收益。社會資本投入的資本金約40.98億元，結(jié)合佛山2號線（9%）、北京4號線（8%）、烏魯木齊2號線（不高于7%）等城市項(xiàng)目案例，以及3號線項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率在4.53%～9.19%范圍內(nèi)的測算結(jié)果。3號線工程項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率暫按4.53%和9.19%的平均值即6.9%計(jì)算社會資本金投資回報(bào)。

④SPV項(xiàng)目公司注冊資金投資計(jì)劃

為保證3號線工程項(xiàng)目順利推進(jìn)，避免資金鏈斷裂，SPV項(xiàng)目公司注冊資金必須與3號線工程項(xiàng)目資本金相同。市鐵投集團(tuán)和各區(qū)屬企業(yè)作為市區(qū)兩級政府出資代表，占項(xiàng)目公司49%的股權(quán)，社會投資者占項(xiàng)目公司51%的股權(quán)，各股東按所占項(xiàng)目公司股權(quán)承擔(dān)相應(yīng)注冊資本投資計(jì)劃。注冊資本由項(xiàng)目公司各股東根據(jù)工程建設(shè)進(jìn)度分5年投入，年度投資計(jì)劃和注冊資本投資計(jì)劃見表3。

⑤項(xiàng)目融資安排

3號線工程項(xiàng)目貸款為321.39億元，初步設(shè)定為項(xiàng)目公司通過銀行貸款等融資方式解決，還款責(zé)任為項(xiàng)目公司，不納入政府債務(wù)。項(xiàng)目貸款期限25年（其中寬限期5年），貸款利率不高于央行公布的5年期以上貸款基準(zhǔn)利率。

⑥總體資金需求

采用PPP投融資模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，在5年建設(shè)期和25年運(yùn)營期內(nèi)，軌道交通3號線項(xiàng)目佛山市累計(jì)投入748.17億元，其中建設(shè)期資本金投入39.37億元、運(yùn)營期貸款還本付息478.87億元、項(xiàng)目運(yùn)營盈利100.09億元、項(xiàng)目公司支付企業(yè)所得稅99.32億元、社會投資人回收投資及投資收益231.00億元。

⑦ PPP模式優(yōu)缺點(diǎn)

PPP投融資模式的主要優(yōu)點(diǎn)如下：

a.建設(shè)期政府投資較小，可緩解近期財(cái)政壓力，有利于加快項(xiàng)目的啟動(dòng)速度。

b. 采用PPP投融資模式符合國家投融資體制改革的相關(guān)要求，政策風(fēng)險(xiǎn)較小。

c. SPV項(xiàng)目公司的債務(wù)不納入政府債務(wù)，政府不承擔(dān)貸款融資擔(dān)保。

d.可利用社會資本的豐富經(jīng)驗(yàn)，提高資金使用效率和管理水平。

PPP投融資模式還存在問題以下：

a.建設(shè)成本較高，財(cái)政資金支出較多，運(yùn)營期財(cái)政壓力大。

b.需開展物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力評價(jià)，并設(shè)定了“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從財(cái)政預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共財(cái)政預(yù)算支出的比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”的限定條件。3號線運(yùn)營期高峰年度支出超過30億元，占財(cái)政預(yù)算支出的比例較大，評價(jià)通過困難，并且擠占其他PPP項(xiàng)目資金。

c.前期工作內(nèi)容較多，程序繁雜，所需時(shí)間長，影響項(xiàng)目開工的時(shí)間要求。

d.項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，溝通協(xié)調(diào)效率較低，項(xiàng)目操作較為困難。

e.由社會投資人主導(dǎo)項(xiàng)目工程建設(shè)，政府管控力度較弱。

f.采用一線一公司的運(yùn)營組織模式，不利于線網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營管理，不利于控制運(yùn)營成本和稅負(fù)。

g.既有投資實(shí)力又有軌道交通運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)較少，社會投資人選擇困難。

四、投融資模式比較分析

1.資金需求方面

從總體資金需求比較可知，采用政府購買服務(wù)模式3號線建設(shè)資金總體需求為489.01億元，其中建設(shè)期需投資80.34億元。而采用PPP投融資模式3號線建設(shè)資金總體需求為748.17億元，其中建設(shè)期需投資39.37億元。

PPP投融資模式與政府購買服務(wù)模式比較，政府在建設(shè)期內(nèi)少投資40.97億元，但總體建設(shè)成本增加259.16億元，建設(shè)成本增加約1.5倍。

2.政策風(fēng)險(xiǎn)方面

從政策風(fēng)險(xiǎn)方面來看，PPP模式較政府購買服務(wù)模式具有一定優(yōu)勢。采用PPP模式符合國家投融資體制改革的相關(guān)要求，項(xiàng)目公司債務(wù)不會認(rèn)定為政府債務(wù)，政策風(fēng)險(xiǎn)較小。而政府購買服務(wù)模式在政府購買服務(wù)范圍、承接主體債務(wù)、項(xiàng)目公司貸款融資擔(dān)保等方面仍存在一定的政策風(fēng)險(xiǎn)。首先，對軌道交通服務(wù)是否可納入政府購買服務(wù)采購目錄“其他政府委托的交通運(yùn)輸服務(wù)”的范疇需進(jìn)行論證。其次，能否采用競爭性磋商或單一來源等方式確定市鐵投集團(tuán)作為服務(wù)商需進(jìn)行合規(guī)性界定。第三，市鐵投集團(tuán)以購買服務(wù)合同項(xiàng)下的各種權(quán)益作為質(zhì)押進(jìn)行融資易被認(rèn)定為政府債務(wù)，還需進(jìn)行深入論證。

3.本土企業(yè)主導(dǎo)權(quán)方面

從本土企業(yè)主導(dǎo)權(quán)方面來看，政府購買服務(wù)較PPP模式的優(yōu)勢較為明顯。政府購買服務(wù)模式為國資企業(yè)100%控股，可做大坐實(shí)本土企業(yè)，有利于線網(wǎng)互聯(lián)互通和資源共享、降低運(yùn)營成本和稅負(fù)，同時(shí)政府管控力度強(qiáng)，有利于項(xiàng)目質(zhì)量、工期、造價(jià)和安全等方面的控制。而PPP模式的股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，社會資本占51%進(jìn)行控股，本土企業(yè)話語權(quán)較少，不利于線網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營管理，運(yùn)營成本和稅負(fù)也較高，且社會資本主導(dǎo)工程建設(shè)管理，可不需招標(biāo)取得部分工程建設(shè)或采購權(quán)，政府管控較難，不利于項(xiàng)目管理和降低造價(jià)。

4.適應(yīng)性分析

通過深入比較分析，兩種投融資模式在資金需求、政策風(fēng)險(xiǎn)和本土企業(yè)主導(dǎo)權(quán)等方面互有優(yōu)劣，投融資模式的選擇與城市的財(cái)政能力、本土企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r等因素息息相關(guān)。

（1）政府購買服務(wù)模式適應(yīng)性

政府購買服務(wù)模式適應(yīng)于滿足以下條件的線路：

①本土擁有實(shí)力較強(qiáng)的軌道交通建設(shè)管理和運(yùn)營企業(yè)，可獨(dú)立承擔(dān)軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)。

②近期政府財(cái)政狀況良好，財(cái)政承受能力可滿足建設(shè)期資本金和運(yùn)營初期還本付息的資金需求。

③線路開工時(shí)間緊迫。

（2）PPP模式適應(yīng)性

PPP模式適應(yīng)于滿足以下條件的線路：

①本土軌道交通企業(yè)實(shí)力薄弱，無法獨(dú)立承擔(dān)軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)，需引入經(jīng)驗(yàn)豐富的社會企業(yè)幫助本土企業(yè)發(fā)展。

②近期財(cái)政承受能力難以滿足較高的建設(shè)期資本金和運(yùn)營初期還本付息的資金需求。

③有充足的前期準(zhǔn)備時(shí)間，可供政府與社會資本進(jìn)行談判。

五、結(jié)語

綜上所述，在嚴(yán)控地方政府債務(wù)的政策背景下，政府購買服務(wù)與PPP均是城市軌道交通較理想的投融資模式，但也均存在一定的局限性和適應(yīng)性，各地政府應(yīng)根據(jù)自身的財(cái)政狀況、軌道企業(yè)的實(shí)力等因素合理選取相適應(yīng)的投融資模式。

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作者簡介：

王小龍（1984—），男，山東濰坊人，碩士研究生，工程師，研究方向：軌道交通規(guī)劃。