草原牧區(qū)政策實施的困境分析

方園

摘 要：近些年來，我國草原荒漠化現(xiàn)象嚴重，草原生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，雖然國家實施了一系列政策措施，但由于草原生態(tài)系統(tǒng)的特殊性，都鮮有成效。通過對問題的原因進行分析，指出政策落實中存在的一些問題，如制度成本的轉(zhuǎn)嫁、政策制定由上而下等。從而得出結(jié)論：牧民、草、畜的關(guān)系需要得到正確處理，并對擺脫目前草原牧區(qū)政策實施的困境提出建議。

關(guān)鍵詞：草原牧區(qū)；政策實施；困境分析

中圖分類號：F321.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）17-0067-02

新中國成立后，實行了草原公有制、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)三級所有，確立了以牧業(yè)為主、保護草原、禁止開墾的政策。文革期間，大規(guī)模開墾草原并像農(nóng)區(qū)一樣種糧。改革開放后，通過實施一系列促進生產(chǎn)的政策，牧區(qū)發(fā)展又重新回歸經(jīng)濟發(fā)展。同時，為解決好草原利用問題，國家于1985年開始實行草原承包責任制度。2002年開始實施以禁牧、休牧為核心內(nèi)容的“退牧還草工程”草原生態(tài)干預措施，針對超載過牧，又于2011年啟動草畜平衡管理制度。①然而，由于草原牧區(qū)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較落后、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)較為單一，2014年內(nèi)蒙古牧區(qū)人均純收入中有60%左右來自牧業(yè)，生態(tài)干預所導致的“減畜”對牧民生計可持續(xù)帶來了嚴重威脅，因此，盡管中央和地方投入了大量資金，草原依然處于“整體惡化、局部改善”的態(tài)勢。②

（一）生產(chǎn)成本上升，成本利潤率下降

草原生態(tài)系統(tǒng)的基本特點是在一個廣袤的地帶范圍內(nèi)維持運轉(zhuǎn)，而如今在集約經(jīng)營的目標下草原已被圍欄切割成無數(shù)碎片而使系統(tǒng)的完整性受損。③ 從表1里可以看出，實行草場承包責任制后人們的生活成本在不斷提升，成本利潤率卻在不斷下降。

（二）牧民與草原的關(guān)系扭曲

生態(tài)補償政策的大規(guī)模實施是繼草畜雙承包之后草原牧區(qū)的又一次大轉(zhuǎn)型。只有將這兩次大轉(zhuǎn)型聯(lián)系起來，才能更為清楚地認識問題的關(guān)鍵。但是，草原上的各類生態(tài)補償項目都未觸及草場承包這一起關(guān)鍵作用的制度原因，更沒有探究過其背后的原因。依據(jù)這樣的邏輯，生態(tài)補償項目基本上都是將牧民與草原剝離作為主導思想，而簡單剝離式的生態(tài)保護非但沒能治本，反而將生態(tài)問題隨人口和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)嫁到了其他領域。

1.產(chǎn)生問題的原因不清

生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)是“誰受益誰付費”和“誰破壞誰付費”，對產(chǎn)生問題的原因認識不清必然導致責任不清，責任不清必定造成獎罰不清。牧民在原因不清的情況下無形中具有了矛盾的雙重身份：他們在得到補償?shù)耐瑫r又簡單地被從草原剝離，并為生態(tài)項目的實施付出各種（包括經(jīng)濟、社會、文化）代價。這樣的生態(tài)補償政策一方面對牧民實施獎勵性補償，另一方面又把牧民作為管理對象來安排和監(jiān)管。①

2.受益者與責任者不清

牧民的矛盾身份使他們陷入一邊受到“獎勵”，一邊失去自主性的困惑，根本原因就在于對草場產(chǎn)權(quán)制度問題（草場承包）的回避，將外部性的責任制度模糊化，生態(tài)補償缺乏對病癥的針對性。原因不明導致補償資金使用的針對性不強和效果不佳?，F(xiàn)在草原使用的是以食草量為主要依據(jù)的載畜量控制辦法去解決因草場分割承包造成的“蹄災”問題，就是典型的原因不清和沒有針對性的做法。②

（三）非生態(tài)型的替代轉(zhuǎn)移，生態(tài)破壞性加大

不斷加大抵御自然災害的設施建設投入，卻出現(xiàn)歷史上少有的大量牧民在災害中返貧的現(xiàn)象。在環(huán)境脆弱的草原上越是大規(guī)模實施區(qū)域性生態(tài)補償項目，如禁牧、退牧還草、生態(tài)公益林保護、移民，越是會遇到牧民生計替代選擇的難題。而替代生計安排中最容易被忽視的一個問題就是生態(tài)合理性，以致在生態(tài)補償?shù)拿x下制造出大量非生態(tài)型的替代轉(zhuǎn)移，或者新的替代選擇比原有生計方式具有更大的生態(tài)破壞性。

這類轉(zhuǎn)移替代對于草原的傷害有增無減，但卻常常不在監(jiān)管的范圍之內(nèi)，即便有監(jiān)管，也遠不及對禁牧監(jiān)管的嚴厲程度。

（四）為改變“落后”的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，卻帶來更大的生態(tài)破壞

1.勞動力缺失

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)給牧戶們帶來了諸多的不便，最大的不便是蘇木里的學校沒有了，孩子們必須去鎮(zhèn)里讀書，由于孩子太小，只能由家長陪讀，造成了勞動力的損失和開銷的增加。這對于并不富裕的牧民來說，無疑是雪上加霜。

2.出租草場，加大草場退化

租草場的大多都是非牧戶，這些非牧戶絕大多數(shù)都會超載。例如，在2006年調(diào)研時，錫林郭勒盟一些老牧民就表示，牲畜和草場的承包導致以前“放牧專業(yè)戶”轉(zhuǎn)變成“放牧全面戶”，各家都分到了牲畜，有些牧戶自家人手不夠，并且也沒有專業(yè)的養(yǎng)殖技能，所以只能將自家草場承包出去，大多數(shù)承包給了非牧戶，因為外來人員大多資金比較豐富。這些外來人員，為了自身利益嚴重超載，加劇了草場的退化。經(jīng)常見到的現(xiàn)象是，承包出去的草場退化嚴重，無法再放牧時，承包者就租用別的草場繼續(xù)經(jīng)營放牧。

3.過度退牧帶來負面影響

“退牧還草”是參照“退耕還林”建立起來的一種生態(tài)治理與生態(tài)補償模式，兩者有共通之處，但也存在很大差異。林地不像草原，因不可分割的自然屬性被強行分割帶來的影響是有限的，而且林的使用權(quán)還是相對比較明確的，所以這種生態(tài)補償比較適合針對一家一戶。而草原原本是連成片使用的，并且在傳統(tǒng)上使用權(quán)歸社區(qū)共有，在這種背景下針對一家一戶的生態(tài)補償就要復雜很多。

（一）研究結(jié)論

1.替代性轉(zhuǎn)移加重了草原生態(tài)的惡化

在環(huán)境脆弱的草原上實施的一些大規(guī)模區(qū)域性生態(tài)補償項目，并沒有考慮生態(tài)合理性的問題。以奶牛村這種自上而下的生態(tài)移民政策安排為例，其目的是為了保護草原，同時發(fā)展新型的舍飼養(yǎng)殖。但是，這種舍飼需要高質(zhì)而充足的飼草地作為支撐，不能滿足這種條件的干旱草原，要么從外部購買草料，要么自行開辟飼料地。由于草料運輸成本高于當?shù)仞B(yǎng)殖草料的成本，人們自然而然選擇了后者，這就導致人們開墾草原種植草料，造成了草原的沙漠化。

2.改變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式遇到新問題

在草原制度的變遷中，牧民現(xiàn)在的生活已經(jīng)不再是考慮如何游動來適應草原的不確定性，而是在定居定牧圈養(yǎng)的情況下應對牧業(yè)風險，如未來的維修、棚圈的建造、打井、飼料的來源等。這就導致人們不得不密集型利用資源，對外部環(huán)境的依賴性越來越強，一旦牲畜生病或是遭遇雪災，牧民很可能失去唯一的收入來源。

（二）政策建議

1.制定政策時應該多聽聽牧民們的呼聲

在制定一項政策的時候，不僅要從長遠的目標考慮，還要從草原中人與自然的關(guān)系考慮。當?shù)氐哪撩褡盍私獠菰嗦犅犓麄兊暮袈?。就以載畜量來說，其制定應該是自下而上的，牧區(qū)生態(tài)系統(tǒng)變率極大，草原環(huán)境也不盡相同，就以降水量而言，時空變化極大。

2.生態(tài)獎補政策要持續(xù)、規(guī)范和不斷完善

補貼原因和責任是實施生態(tài)補償政策需要做出準確判斷的前提性問題。補償應該作為正常的財政預算的一部分，使其成為一種持續(xù)、規(guī)范的補償。而現(xiàn)在的項目補償是臨時性的，項目結(jié)束了，補償也就中斷了。補償要落實到人，就是最大程度地解決當?shù)厝说纳婧桶l(fā)展問題，不要就生態(tài)而補償生態(tài)，要把生態(tài)補償變成一個滿足牧區(qū)公共服務、公共設施改善的社會性補償。

參考文獻：

[1] 李金亞，李秉龍.中國草原肉羊產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策研究[D].北京：中國農(nóng)業(yè)大學，2014.

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[4] The state of food and agriculture 2009.Food and Agriculture of the united nations，Rome，2009.