論行政案件受案范圍擴(kuò)大對(duì)法院的影響及應(yīng)對(duì)

滿(mǎn)先進(jìn)

摘要：新行政訴訟法實(shí)施后，行政案件受案門(mén)檻降低、受案范圍擴(kuò)大，這些將對(duì)法院的受案機(jī)制、法官的執(zhí)業(yè)水平及其心理壓力帶來(lái)前所未有的沖擊。為了應(yīng)對(duì)新法的變化，應(yīng)當(dāng)在充分保障行政法官職業(yè)安全的前提下再談以下應(yīng)對(duì)措施，一方面規(guī)范立案程序，另一面提高法官的執(zhí)業(yè)水平。如果讓行政訴訟真正擔(dān)當(dāng)起“保障私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)”的應(yīng)有職能，那么祛除司法地方化，建立專(zhuān)門(mén)的行政法院才是最有力的破解之道。

關(guān)鍵詞：行政案件；受案范圍；新行政訴訟法；行政法院

中圖分類(lèi)號(hào)： DF82文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1672-0539（2016）02-0083-06

1990年生效的行政訴訟法拉開(kāi)了“民告官”的序幕，把官民從法律上置于一種平等的地位，這也在一定程度上沖擊了人治思維，為行政機(jī)關(guān)依法辦事提供了規(guī)范式標(biāo)桿。隨著我國(guó)依法治國(guó)整體進(jìn)程的推進(jìn)、民眾法律意識(shí)的提高及新型行政糾紛的逐漸增多，行政訴訟“立案難、審理難、執(zhí)行難”的弊端日益凸顯，尤其是行政訴訟“門(mén)檻高、受案范圍窄”的制約及司法地方化與行政化的影響，致使大量的行政糾紛無(wú)法納入司法審查的視野。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“全國(guó)每年受理一審行政案件停滯在12萬(wàn)件左右，同期因行政爭(zhēng)議引起的信訪(fǎng)案件卻高達(dá)400萬(wàn)到600萬(wàn)件， 兩者的巨大反差表明行政訴訟解決行政爭(zhēng)議的主渠道作用已名存實(shí)亡?！盵1]社會(huì)各界對(duì)修改行政訴訟受案范圍的呼聲越來(lái)越大，時(shí)隔24年后，新修改的行政訴訟法在依法治國(guó)的大背景下橫空出世。該法無(wú)論從立法目的、原則規(guī)定，還是從受案類(lèi)型及受案主體上均大幅度地?cái)U(kuò)充了行政案件的受案范圍。本文通過(guò)對(duì)2012年-2014年間宣城市行政案件的整體情況分析梳理，預(yù)測(cè)在新行政訴訟法受案范圍擴(kuò)大的情形下行政案件的受理趨勢(shì)，重點(diǎn)分析行政案件范圍擴(kuò)大對(duì)法院的工作影響及其應(yīng)對(duì)措施。

一、2012年-2014年宣城市法院受理行政案件的整體情況

2012年-2014年間，宣城市中級(jí)人民法院和其下轄的宣州區(qū)、寧國(guó)市、廣德縣、郎溪縣、涇縣、旌德縣、績(jī)溪縣等7個(gè)基層法院共受理行政案件655件（2012年191件、2013年206件、2014年258件），其中市中級(jí)人民法院三年間一審受案量分別為：2012年4件、2013年2件、2014年10件（1）。

從行政行為性質(zhì)上來(lái)看，案件主要集中在行政處罰、行政裁決、強(qiáng)制措施和履行法定職責(zé)等方面。其中，行政處罰75件，占一審行政案件的18.29%；行政裁決62件，占一審行政案件的15.97%；強(qiáng)制措施31件，占一審行政案件的8.10%；履行法定職責(zé)36件，占一審行政案件的8.80%（見(jiàn)圖 1）。

從行政管理領(lǐng)域看，行政案件主要集中在自然資源、城市建設(shè)、治安管理和社會(huì)保障等領(lǐng)域。其中，土地、礦業(yè)及林業(yè)等自然資源類(lèi)67件，占一審行政訴訟案件的18.06%；城市規(guī)劃、建設(shè)拆遷、房屋登記等城市建設(shè)類(lèi)118件，占一審行政訴訟案件的30.79%；治安管理類(lèi)66件，占一審行政訴訟案件的15.28%；社會(huì)保障類(lèi)70件，占一審行政訴訟案件的15.28%（見(jiàn)圖2和圖3）。

近三年來(lái)，該市法院行政案件受案量穩(wěn)中有升，年受案數(shù)基本穩(wěn)定在200件左右，從整體上而言，行政處罰及行政裁決類(lèi)案件數(shù)量連年領(lǐng)先，其中以治安管理、環(huán)境污染及土地山林權(quán)糾紛較為典型。在行政確認(rèn)案件中，主要以工傷認(rèn)定案件為主，例如寧國(guó)市人民法院自2011年-2014年四年期間，總計(jì)受理行政案件60件，而工傷認(rèn)定案件多達(dá)25件，占整個(gè)行政案件收案數(shù)的41.67%。隨著《政府信息公開(kāi)條例》、《行政強(qiáng)制法》等一系列法律法規(guī)的實(shí)施，招投標(biāo)管理、行政補(bǔ)償、政府信息公開(kāi)、強(qiáng)制拆遷等一批新型案件應(yīng)運(yùn)而生。

二、新行政訴訟法受案范圍擴(kuò)大對(duì)法院的影響

新行政訴訟法從三個(gè)方面擴(kuò)大了行政訴訟受案范圍的內(nèi)涵和外延：一是降低受案門(mén)檻，把立案審查制變更為立案登記制；二是擴(kuò)大受案類(lèi)型，由舊法中8項(xiàng)受案類(lèi)型擴(kuò)大至12項(xiàng)。把征收、征用決定及其補(bǔ)償決定，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)及行政契約等行政行為納入其中；三是擴(kuò)大受案主體，使受案主體從行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大至行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。隨著2015年5月1日新行政訴訟法的生效，無(wú)論是原已納入受案范圍的行政行為還是新型的行政糾紛將會(huì)大量地涌入法院，這不僅對(duì)法院行政案件的立案、審理及執(zhí)行工作產(chǎn)生巨大影響，也給法官的執(zhí)業(yè)水平及承受能力帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。

（一）降低受案門(mén)檻：是否意味著行政訴訟“交通擁堵”

新行政訴訟法第五十一條規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。”德?guó)法學(xué)家耶林曾言：“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)。”[2]用立案登記制代替了舊法中的立案審查制，是否意味著有案必立？答案是否定的，此處的立法目的是讓本應(yīng)當(dāng)引入行政訴訟受案范圍的案件能夠順利進(jìn)入，而對(duì)于不符合本法規(guī)定起訴條件的案件依然不應(yīng)立案受理，以前是先審查后立案，而現(xiàn)在是先立案后審查而已，立案后經(jīng)審查對(duì)于不符合起訴條件的將裁定不予受理，即使該案進(jìn)入審判庭后發(fā)現(xiàn)不符合起訴條件的，依然可以裁定駁回起訴。但如上述所言，是否意味著修改后的立案審查制對(duì)法院無(wú)任何實(shí)質(zhì)性的影響？答案也是否定的。“行政案件不立案可能源自法院自我保護(hù)、其他官僚機(jī)構(gòu)壓力或法院內(nèi)個(gè)人化因素?！盵3]此處修改意味法院對(duì)于應(yīng)當(dāng)立案的案件必須立案，而不能因法院自我保護(hù)、行政機(jī)關(guān)施壓及個(gè)人私心等因素而拒絕立案，把一批本應(yīng)當(dāng)進(jìn)入司法審查的行政案件拒之門(mén)外。新法的相關(guān)規(guī)定對(duì)法院產(chǎn)生三個(gè)方面的影響：一是不得口頭拒絕立案。有些法院迫于地方政府的壓力，對(duì)于符合起訴條件的行政案件，因社會(huì)敏感度高、影響較大，而口頭拒絕立案，既不告知行政相對(duì)人不立案的原因，也不出具任何書(shū)面材料，致使當(dāng)事人既不能起訴也無(wú)法向上級(jí)法院投訴。而新訴訟法規(guī)定，無(wú)論立案與否均應(yīng)當(dāng)出具書(shū)面材料。二是不得延遲立案。有的法院以無(wú)法當(dāng)場(chǎng)判定是否屬于受案范圍的借口拖延立案，有的法院以起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其它錯(cuò)誤為由不接受起訴狀，還有的法院即使接受了起訴材料也是束之高閣，故意拖延立案。而新行政訴訟法規(guī)定，對(duì)于不能當(dāng)場(chǎng)判定是否屬于受案范圍的，也應(yīng)當(dāng)先立案后審查，并限期作出立案決定。對(duì)于起訴狀內(nèi)容欠缺或錯(cuò)誤的，也應(yīng)一次性告知。三是不能機(jī)械地理解法條規(guī)定的受案范圍。有些法院狹隘地理解行政訴訟受案范圍標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)械地對(duì)照行政訴訟法中的列舉事項(xiàng)進(jìn)行比對(duì)，只對(duì)法條中明確規(guī)定的事項(xiàng)才予以受理，不做合理的擴(kuò)張判斷，即使對(duì)兜底條款中規(guī)定的其他情形也不予考慮。而新行政訴訟法對(duì)一般的受案事項(xiàng)予以明確細(xì)化的同時(shí)，也對(duì)其他符合起訴條件的行政行為進(jìn)行整體概述，讓法院立案部門(mén)有了更大的彈性空間。

（二）審理新型案件：法官執(zhí)業(yè)水平能否順利應(yīng)對(duì)

當(dāng)前行政庭除了承辦行政案件外還承辦大量的民事案件，甚至以民事案件為主，行政法官的民事法治思維要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于行政法治思維，在行政案件的處理中，他們往往以民事案件的處理模式來(lái)套用行政案件處理思路。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的法院每年受理行政案件的數(shù)量不足10件，還有的法院甚至一年中1件行政案件都沒(méi)有受理過(guò)，即使行政案件受案量多的法院，其判決結(jié)果也基本上以行政相對(duì)人敗訴而告終，至于開(kāi)庭審理多數(shù)也是走走過(guò)場(chǎng)，做做樣子罷了。例如，近三年來(lái)宣城市法院審理的行政案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴率低至5.78%。行政案件受理數(shù)量的不足、審理程序上的形式化及判決結(jié)果的單一性，直接導(dǎo)致行政法官審理行政案件水平的低下。審判是一門(mén)經(jīng)驗(yàn)的藝術(shù)，而經(jīng)驗(yàn)是靠大量案件的實(shí)戰(zhàn)并理性總結(jié)后沉淀下來(lái)的精華，而對(duì)于那些甚至一年多來(lái)都沒(méi)有“摸過(guò)”1件行政案件的行政法官又如何去積累經(jīng)驗(yàn)?zāi)兀坑行У仡A(yù)防和解決行政實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議是內(nèi)外因綜合的結(jié)果，“新法若干制度所蘊(yùn)含的預(yù)防行政爭(zhēng)議發(fā)生的功能能否實(shí)際發(fā)揮作用，還有賴(lài)于行政審判權(quán)獨(dú)立行使外部環(huán)境的改善以及行政法官專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的形成。”[4]

法官專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的形成是內(nèi)因和基礎(chǔ)。當(dāng)行政庭的法官們還沒(méi)來(lái)得及總結(jié)出原有類(lèi)型案件審理經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，新型行政案件也已接踵而至。當(dāng)然經(jīng)驗(yàn)還是有的，可以套用以往的判決模式：一審案件以維持具體行政行為結(jié)案，二審案件以駁回上訴、維持原判審結(jié)，可是在新的行政訴訟法中具體行政行為已被行政行為取代，維持具體行政行為的判決也亦取消，明顯不當(dāng)?shù)男姓袨橐裁媾R著被撤銷(xiāo)的危險(xiǎn)。似乎法院的行政審判被推向了絕境，但是司法高層的用意是希望法院能夠絕地重生，讓行政訴訟擔(dān)當(dāng)起解決行政實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的應(yīng)有重任，而非讓行政審判重新輪回到“程序空轉(zhuǎn)、鋸箭療傷”的困境之中。除此之外，新行政訴訟法實(shí)施后，行政庭還將面臨以下三個(gè)方面的難題：一是對(duì)征收、征用及其補(bǔ)償決定，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力損害競(jìng)爭(zhēng)及行政契約等新型行政行為審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、審理模式的固化及法律適用的抉擇；二是對(duì)涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議裁決中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決行政爭(zhēng)議的民行交叉案件處理方式的界定及審理流程的探索；三是在行政訴訟中，當(dāng)事人對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件一并提起審查時(shí)，法官對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查后在裁判文書(shū)如何進(jìn)行說(shuō)理及處理違法規(guī)范性文件時(shí)，采用什么樣的操作程序均有待進(jìn)一步細(xì)化。

（三）擴(kuò)大行政訴訟受案范圍：司法地方化下的法官何以承受之重

行政機(jī)關(guān)敗訴率低，并不代表多數(shù)行政行為程序合法、適用法律正確；恰恰相反，涉訴案件中大多數(shù)的行政行為存在著各種各樣的瑕疵。據(jù)統(tǒng)計(jì)，按照新行政訴訟法的判定標(biāo)準(zhǔn)，宣城市涉訴行政案件中一審行政行為違法、存在瑕疵及失當(dāng)?shù)母哌_(dá)69.13%；完全符合法律規(guī)定、事實(shí)清楚、程序合法、適用法律正確的僅79件，占一審受理案件總數(shù)的18.29%。但是在司法實(shí)踐中，大量違法行政行為最終被漂白為合法，其根源便在于司法地方主義的影響?！八痉ㄉ系牡胤街髁x表現(xiàn)為控制并干預(yù)司法以維護(hù)地方利益和破壞法制統(tǒng)一的行為。”[5]基于司法的地方主義及其他原因的影響，法院對(duì)于有輕微瑕疵及不對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行政行為往往以駁回訴訟請(qǐng)求的方式來(lái)維護(hù)行政機(jī)關(guān)的公信力和行政行為的穩(wěn)定性。即使對(duì)于一些明顯不當(dāng)?shù)男姓袨?，法院也?huì)以司法不審查“合理性”為由而不予變更。新行政訴訟法生效后，行政案件將會(huì)有大幅度上升的趨勢(shì)，除了自然資源、城市建設(shè)、治安管理和社會(huì)保障等原有類(lèi)型的行政案件將持續(xù)增長(zhǎng)外，對(duì)于一些行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力損害競(jìng)爭(zhēng)、征收征用、行政補(bǔ)償及行政契約類(lèi)的新型案件也會(huì)大幅度涌現(xiàn)。根據(jù)新法規(guī)定，即使對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的具有輕微瑕疵的行政行為也將被確認(rèn)違法，一些明顯不當(dāng)?shù)男姓袨閷⒈怀蜂N(xiāo)或部分撤銷(xiāo)。如果行政機(jī)關(guān)不自覺(jué)把行政權(quán)力放進(jìn)法律籠子中行使，屆時(shí)，有相當(dāng)一部分的行政執(zhí)法行為將面臨著敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。而行政庭的法官能否頂住內(nèi)部行政化及外部地方化的雙重壓力去切實(shí)保護(hù)私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)還是個(gè)未知數(shù)，如果以司法小環(huán)境的變革來(lái)應(yīng)對(duì)一成不變的司法大環(huán)境的話(huà)，那么用弱勢(shì)的小司法來(lái)面對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)的結(jié)果只能是個(gè)悲劇。河南法院“種子案”（2）的陰影似乎還沒(méi)有完全散去，新行政訴訟法的生效已迫在眉睫，第一個(gè)吃螃蟹的人被免除了審判職務(wù)，而“第二個(gè)會(huì)是誰(shuí)？”這不僅僅只是一個(gè)司法命題，而是一個(gè)政治命題或者是一個(gè)哲學(xué)話(huà)語(yǔ)。

三、行政訴訟法受案范圍擴(kuò)大前提下的法院應(yīng)對(duì)措施

如果應(yīng)對(duì)措施演變成為法官在夾縫中抗壓的話(huà)題，那么司法改革的預(yù)設(shè)前提就已經(jīng)埋下了失敗的伏筆。法官在繁重案件的重壓下，還要考量著司法效果是否符合行政效果的話(huà)，那么法官將面臨著“身與心”的雙重壓力。如果居中裁判循法而治的法官遭受貶抑，而維護(hù)行政權(quán)威、靈活司法的裁判者接受褒獎(jiǎng)，那么基于“兩者相確權(quán)取其重”的人性本能，司法隊(duì)伍中的絕大多數(shù)人會(huì)背離前者而歸順后者，那么法官就不能稱(chēng)之為法官而只是一批能動(dòng)司法的政客。如果讓當(dāng)前線(xiàn)型結(jié)構(gòu)的行政審判模式回歸到理性的倒三角結(jié)構(gòu)的中立審判模式（3），讓行政案件范圍擴(kuò)大的立法目的得以真正實(shí)現(xiàn)，那么在充分保障法官職業(yè)安全前提下再談應(yīng)對(duì)措施才具有當(dāng)然的實(shí)質(zhì)意義。

（一）應(yīng)對(duì)行政案件范圍擴(kuò)大的前提：確保法官職業(yè)安全

讓法官放開(kāi)手腳的唯一方式，不是讓其手中握有殺人的利器，而是為其配備一張“免死”的令牌。當(dāng)法律職業(yè)者不再為職業(yè)去留而擔(dān)心的時(shí)候，“為法律而戰(zhàn)”的理念才會(huì)真正地在司法者的心里生根發(fā)芽。當(dāng)然，所謂的免死牌并不具有終極的效力，當(dāng)司法者知法犯法，觸碰法律紅線(xiàn)的時(shí)候，該令牌便當(dāng)然失效。一是制定《法官職業(yè)安全保障法》，以法律的形式為法官職業(yè)安全提供規(guī)范性保障，對(duì)于法官的選任、懲處及監(jiān)督等各項(xiàng)措施進(jìn)行明確規(guī)定，特別在懲處的適用上應(yīng)采用嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，以排除列舉的方式予以明確，除此之外，不得以其他任何方式而決定法官的去留。二是提高法官選任門(mén)檻，從源頭上保障其素質(zhì)。除了從專(zhuān)業(yè)的法科生中選撥預(yù)備法官外，還要注重從德才兼?zhèn)涞膶W(xué)者、律師中引進(jìn)司法人才。三是嚴(yán)格監(jiān)督，凈化司法隊(duì)伍。一方面司法內(nèi)部應(yīng)建立法官監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性監(jiān)督；另一方面，司法外部要加強(qiáng)檢察監(jiān)督職能，讓檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督觸角遍及司法審判的各個(gè)環(huán)節(jié)。

（二）規(guī)范立案程序：讓符合條件的行政案件順利立案

“可審查假定（presumption of reviewability），既是一項(xiàng)法律原則，又是一種司法理念，它要求凡是行政爭(zhēng)議原則上都假設(shè)可以接受司法審查而無(wú)須法律明文規(guī)定?！盵6]我國(guó)新行政訴訟法所規(guī)定的“立案登記制”相對(duì)于可審查假定原則行政訴訟受案范圍的階段而言，其只能是初級(jí)和起步階段，因此，相比較而言，“立案登記制”給我國(guó)法院及行政法官帶來(lái)的壓力并不算大。即使壓力不大，各級(jí)法院仍需打破傳統(tǒng)立案思維，降低立案門(mén)檻，用形式審查代替實(shí)質(zhì)審查，為符合起訴條件的行政案件開(kāi)辟綠色通道。為了應(yīng)對(duì)2015年5月1日生效的新行政訴訟法，法院應(yīng)強(qiáng)化受理職責(zé)，調(diào)整立案標(biāo)準(zhǔn)， 預(yù)先做好應(yīng)對(duì)措施，讓法院的整體狀態(tài)提前進(jìn)入行政案件立案登記的受理模式。一是對(duì)于符合起訴條件的，登記立案。立案庭收到起訴狀等訴訟材料后，均應(yīng)出具注明收到日期的書(shū)面憑證。對(duì)于可以當(dāng)場(chǎng)判定符合起訴條件的當(dāng)場(chǎng)送達(dá)立案通知書(shū)。二是對(duì)于當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合立案條件的，先登記后審查。不能當(dāng)場(chǎng)判定是否符合起訴條件的，先接受起訴狀，出具注明收到日期的書(shū)面憑證后，登記在冊(cè)，并于7日內(nèi)決定是否立案。對(duì)于不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定；準(zhǔn)予立案的，立即送達(dá)立案通知書(shū)。三是對(duì)于起訴狀有欠缺或錯(cuò)誤的，及時(shí)指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人進(jìn)行補(bǔ)正。當(dāng)事人能夠立即補(bǔ)正的，當(dāng)場(chǎng)立案，不能立即補(bǔ)正的，詳細(xì)告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的所有內(nèi)容，避免變相拒絕立案情形的發(fā)生。

（三）提高法官執(zhí)業(yè)水平：確保行政案件公平公正審理

行政法官職業(yè)的水平需要在大量行政案件的審判與研討中逐步歷練，審判水平提升的過(guò)程也是在實(shí)踐審判中不斷積累與篩選經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程。而行政法官得以大量實(shí)踐的前提是有案可審。量變是質(zhì)變的先決條件，也可以說(shuō)擴(kuò)大行政案件受案范圍的本身就是行政法官職業(yè)水平提高的契機(jī)或動(dòng)力來(lái)源，其能否抓住機(jī)遇，破繭成蝶，實(shí)現(xiàn)行政案件公平公正審理的目標(biāo)，還需要從以幾下方面著力：一是從形式和實(shí)質(zhì)上把握新行政訴訟法的外延和內(nèi)涵。把握“形式”即熟稔法條的本身，要清楚該法的整體框架，明確每個(gè)法條的概念特征，理順條文之間的邏輯關(guān)系。把握“實(shí)質(zhì)”，即抓住法律的內(nèi)在精神，新行政訴訟法的內(nèi)在精神就是“保障私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)”。只有把握住以上兩點(diǎn)，才能保證審判實(shí)踐上不偏離正軌。二是用行政法律思維辦理行政案件。推崇行政法治思維辦理行政案件并不是絕對(duì)地排斥民事審判中良好經(jīng)驗(yàn)的引入，而是為了防止行政案件循入民事領(lǐng)域而喪失了行政審判本身的特征。“公法權(quán)利涉及公益、秩序、公平正義等基本價(jià)值，是否放棄權(quán)利不完全是權(quán)利人個(gè)人之事，這也正是我國(guó)行政訴訟采用‘二元目的說(shuō)、撤訴受限、一般不適用調(diào)解等制度設(shè)計(jì)的緣由所在?！盵7]當(dāng)然，調(diào)解在行政案件中的運(yùn)用，如果抱著“善”的目的去解決行政爭(zhēng)議中的實(shí)質(zhì)糾紛固然可行，但如果以犧牲行政相對(duì)人的合法權(quán)益或損害國(guó)家的利益為前提而獲取暫時(shí)的穩(wěn)定則惡莫大焉。行政案件的審理要防止只講權(quán)力不講責(zé)任和只講權(quán)利不講義務(wù)的兩種極端，以此避免行政機(jī)關(guān)權(quán)力絕對(duì)化和行政相對(duì)人權(quán)利絕對(duì)化的不良傾向。三是及時(shí)總結(jié)新型行政案件的審判經(jīng)驗(yàn)。固化原有類(lèi)型行政案件的審理模式，探索并總結(jié)新型案件的審理方式，尤其是在新型案件的審理程序、訊問(wèn)內(nèi)容、文書(shū)說(shuō)理及條文適用上下功夫，規(guī)范行政法官的自由裁量權(quán)，最大程度地避免同案不同判“翻燒餅式”的判決結(jié)果出現(xiàn)。

（四）推動(dòng)行政審判體制改革：以建立行政法院為目標(biāo)

行政案件具有立案難、審理難及執(zhí)行難等三大弊病，其癥結(jié)在于司法地方化。如果僅僅靠個(gè)體法院采用內(nèi)部肌理調(diào)節(jié)的方式只能緩解病情而無(wú)法治愈，因此必須通過(guò)外部下藥的方式才能達(dá)到藥到病除之效，而這劑藥就是在依法治國(guó)的大環(huán)境下積極推動(dòng)跨區(qū)行政法院的建立。這也是應(yīng)對(duì)行政案件受理范圍擴(kuò)大所采取的一項(xiàng)最有力的措施。當(dāng)前對(duì)于改革行政審判體制的主張主要集中在三點(diǎn)：“一是認(rèn)為將各地試行的行政案件‘異地管轄、提級(jí)管轄和集中管轄（4）的經(jīng)驗(yàn)推廣全國(guó)；二是依靠司法體制整體改革的大環(huán)境來(lái)治愈行政訴訟的“三難”問(wèn)題，無(wú)需建立專(zhuān)門(mén)行政法院；三是建立專(zhuān)門(mén)的跨區(qū)行政法院?！盵1]2前兩種觀(guān)點(diǎn)均無(wú)法擺脫司法地方化的困擾，依然是在司法地方化前提下的自我修復(fù)，其效果無(wú)法達(dá)到預(yù)設(shè)目的，因此最佳的方案應(yīng)該是建立專(zhuān)門(mén)的行政法院。建立專(zhuān)門(mén)的行政法院依然采取四級(jí)兩審的設(shè)置模式：一是把各縣區(qū)的行政庭設(shè)置為一審法院的派出法庭專(zhuān)門(mén)審理簡(jiǎn)易程序案件；二是跨縣區(qū)設(shè)立一審行政法院，履行現(xiàn)有基層人民法院行政庭職能；三是跨市州設(shè)立二審行政法院，履行現(xiàn)有中級(jí)人民法院行政庭職能；四是跨省直轄市設(shè)立巡回法庭，代表最高人民法院行使審判權(quán)，履行現(xiàn)有高級(jí)人民法院行政庭職能。具體設(shè)置模式比照原有鐵路法院的設(shè)置模式，最大限度地?cái)[脫司法地方化的困擾，讓司法事權(quán)回歸中央。

行政案件受案范圍擴(kuò)大對(duì)于法院而言，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，各級(jí)法院在保證行政硬件投入的同時(shí)，更要提高法官的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)水平，讓行政法官審理各類(lèi)行政案件時(shí)既保證公平公正又不失專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)。面對(duì)行政案件受案范圍的擴(kuò)大，行政法官要遵循“主動(dòng)接納、理性審判、總結(jié)固化、創(chuàng)新突破”的正確路徑?！爸鲃?dòng)接納”是態(tài)度問(wèn)題，即從消極保守的傳統(tǒng)受案心理向能動(dòng)開(kāi)放的現(xiàn)代姿態(tài)轉(zhuǎn)變；“理性審判”是專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，即從民行不分的混合思維向?qū)I(yè)性的行政思維轉(zhuǎn)變；“總結(jié)固化”是經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題，即從簡(jiǎn)單重復(fù)性的審判實(shí)踐向規(guī)范化的制度創(chuàng)設(shè)轉(zhuǎn)變；“創(chuàng)新突破”是能力問(wèn)題，即從被動(dòng)的遵守規(guī)則向主動(dòng)的創(chuàng)設(shè)規(guī)則轉(zhuǎn)變，其中創(chuàng)設(shè)規(guī)則就是用審判經(jīng)驗(yàn)彌補(bǔ)法律空白或?qū)蟮姆l予以合理擴(kuò)大解釋的能力。行政法官只有一步一個(gè)腳印地走完上述路徑，才能理性從容地應(yīng)對(duì)行政案件受案范圍擴(kuò)大所帶來(lái)的影響，真正擔(dān)當(dāng)起“保障私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)”的應(yīng)有職能，讓人民群眾在每一件行政案件的判決中感受到公平正義。

注釋?zhuān)?/p>

（1）文中涉及到宣城市法院涉訴行政案件的數(shù)據(jù)均來(lái)源于該市法院行政案件的年度統(tǒng)計(jì)表。

（2）河南省洛陽(yáng)中院法官李慧娟在判決中作出由該省人大通過(guò)的《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》因與上位法《種子法》相抵觸的條款自然無(wú)效的認(rèn)定。該表述遭到了該省人大的反擊，最終李慧娟被免除法官職務(wù)。

（3）線(xiàn)性結(jié)構(gòu)是指法院采用一邊倒的方式與行政機(jī)關(guān)同時(shí)對(duì)抗行政相對(duì)人；倒三角的結(jié)構(gòu)是指行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)平等對(duì)抗，法官居中裁判。

（4）異地管轄是把本地的一審案件移送到外地基層法院審理；提級(jí)管轄是把基層法院管轄的案件移送到中級(jí)法院審理；集中管轄是將多個(gè)地方的一審案件集中到上述地方之外的某一基層法院審理。

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