走出行政訴訟“執(zhí)行難”的困境

化耀民

【摘要】目前，執(zhí)行難已經(jīng)成為我國行政訴訟案件中的三大癥結之一，尤其是對作為勝訴方的行政相對人合法利益的實現(xiàn)帶來了阻礙?；诜烧x與當事人利益的考量，在新《行政訴訟法》施行之際，通過對其成因進行分析并提出可行性建議，旨在完善相關的行政訴訟法律制度，提升人民法院在強制執(zhí)行過程中的主動性，走出行政訴訟“執(zhí)行難”的困境。

【關鍵詞】行政案件 執(zhí)行難 強制措施

一、行政訴訟案件強制執(zhí)行難的司法現(xiàn)狀及原因分析

（一）司法權與行政權的矛盾

行政訴訟中強制執(zhí)行難的問題，其首要原因還在于法院的司法權與行政機關行政權之間的博弈。從下列表現(xiàn)可以看出，在我國的國家權力結構中，行政權無疑強勢于司法權。我國古代的訴訟傳統(tǒng)即為不區(qū)分行政權與司法權，而是將兩者合二為一，上到州牧、郡守，下致有秩、嗇夫，他們既是當?shù)氐男姓鞴芄賳T，又是司法審判人員。這種傳統(tǒng)的積習對現(xiàn)代的塑造力要遠大于現(xiàn)代對傳統(tǒng)的改變力，至今仍具有重要的影響。例如，我國法官的等級化情況極為明顯，形成了由普通法官到庭長、再到副院長和院長的裁判等級體制與科級、處級、局級、部級等法官位階體制，從而使得法院的組織形式與組織結構與行政機關無異，法院的管理也基本上以行政的方式進行。

司法地方化又被稱為司法地方保護化，其本質(zhì)是地方非法截留司法權，使得案件在審理與判決的過程中偏袒于本地一方。我國《行政訴訟法》規(guī)定了行政案件一般應向做出具體行政行為的行政機關與法律、法規(guī)授權組織所在地的人民法院提起訴訟，即由當?shù)氐娜嗣穹ㄔ簩徖韺Ξ數(shù)匦姓C關提起的訴訟。因此，司法地方化在行政訴訟案件領域就變得尤為明顯，尤其在以行政機關為被告的強制執(zhí)行中，金錢、財物的履行尚可通過劃撥、凍結等方式執(zhí)行，而對于被告不履行所適用的強制措施，法院很難采用，或者只是被動式的采用，這無疑給原告的利益帶來了損害。而司法地方化的成因，與法院的組織系統(tǒng)有著密切的聯(lián)系。

（二）執(zhí)行措施欠缺強制能力

（1）行政強制措施種類少，難以滿足司法實踐的需要。我國《行政訴訟法》第九十六條對行政強制執(zhí)行手段做出了如下規(guī)定：“行政機關拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，第一審人民法院可以采取下列措施：（一）對應當歸還的罰款或者應當給付的款額，通知銀行從該行政機關的賬戶內(nèi)劃撥；（二）在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對該行政機關負責人按日處五十元至一百元的罰款；（三）將行政機關拒絕履行的情況予以公告；（四）向監(jiān)察機關或者該行政機關的上一級行政機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據(jù)有關規(guī)定進行處理，并將處理情況告知人民法院；（五）拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，情節(jié)嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。”最高人民法院的司法解釋進一步補充規(guī)定，對拒絕履行人民法院已經(jīng)生效的判決、裁定的行政機關的主要負責人或者直接責任人可以予以罰款處罰。以上措施看似豐滿，但在具體操作過程中仍然不足：對于金錢義務的給付，法院尚可通過劃撥的方式予以執(zhí)行，但是對具體行為，尤其是對不可代履行之行為的執(zhí)行，法院只能通過罰款這一直接方法進行敦促，除此之外的司法建議以及追究當事人的刑事責任，往往處于被動或難以真正實施，其實際效益并不可觀。

（2）行政強制措施力度弱，難以對抗強勢的行政主體。上述強制執(zhí)行措施亦存在立法上的滯后性，已無法適應現(xiàn)實的需要。例如在對拒不履行生效判決、裁定的行政機關處罰方面，每日五十至一百元的罰款顯然已經(jīng)不能適應現(xiàn)在的社會發(fā)展水平，該措施的強制能力亦大幅度下降，難以有效敦促行政機關及時履行相應義務。此外，提出相應的司法建議以及追究當事人刑事責任等措施，雖然會對相應的行政機關產(chǎn)生一定的威懾作用，但其主動權并不在法院：對于前者，法院只是提出相對正式的建議，其本身并不具有強制性；而對于后者，法院即使追究相應的刑事責任，也不能通過行政訴訟程序予以解決，仍要通過公訴機關重新提起刑事訴訟程序，并不能達到直接強制執(zhí)行的目的。由此可見，根據(jù)我國現(xiàn)行法律的相關規(guī)定，人民法院在面對行政機關拒不執(zhí)行時存在手段少、力度弱的現(xiàn)狀，亟需更為多元化的具體措施來應對執(zhí)行難的被動局面。

（三）法治意識不甚健全

從本質(zhì)上看，行政訴訟強制執(zhí)行權是行政相對人勝訴后實體權利的回歸，是權利的又一次保障。行政相對人因為行政主體做出的具體行政行為或者行政不作為受到了相應的不法侵害，通過訴訟的方式請求法院做出利己的裁判，是法律對其合法權益進行肯定與認可。相關行政機關出于傳統(tǒng)以行政機關為核心的思想的影響，未能及時履行法律責任，則給法律的公平公正以及人民法院司法裁判的公定力、既定力、強制力帶來了不利的影響，間接導致了“執(zhí)行難”的現(xiàn)象。

二、解決行政訴訟案件強制“執(zhí)行難”的可行性建議

（一）健全內(nèi)部監(jiān)督機制，強化司法建議的實際作用

新《行政訴訟法》并未就司法建議的相關內(nèi)容進行調(diào)整，這表明立法機關仍非常重視司法建議在敦促行政機關履行相應法律義務中的積極作用。為了進一步強化司法建議的實際效力，必須健全行政機關內(nèi)部的監(jiān)督機制，通過上級行政機關或監(jiān)察、人事機關的施壓來促使生效判決的履行。

對此，一方面要將內(nèi)部監(jiān)督納入法治的軌道，這不僅要求監(jiān)督權的分配、運行得到法律的調(diào)整，更需要對監(jiān)督的依據(jù)、標準、后果做出法律上明確的規(guī)定，以保證監(jiān)督者不濫用權力，被監(jiān)督者能自覺履行其義務。另一方面，還要完善多元化的內(nèi)部監(jiān)督機制，除了完善行政機關之間的雙向監(jiān)督外，還要進一步構建行政機關工作人員之間的雙向監(jiān)督，即建立行政機關一般工作人員對領導干部的監(jiān)督機制，以拓寬監(jiān)督的范圍，增強內(nèi)部監(jiān)督的效力。

（二）加快政府職能轉型，強化相關人員的法治意識

目前，我國政府已逐步由管制型政府向服務型政府轉變，將職能明確為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”四個方面，但是，仍有部分行政機關及其工作人員“官本位”、“裙帶關系”等既存意識形態(tài)與社會的發(fā)展存在著錯位和偏差，一定程度上對生效判決的強制執(zhí)行帶來了阻礙。行政機關作風的改變主要依賴于其工作人員思想觀念的轉變，應要求其樹立憲法與法律至上的法治觀念；尊重法院判決，遵從法律程序，提高依法行政的水平；強化服務理念，明確責任意識，自覺承擔相應的法律義務。

參考文獻：

[1]廖奕.司法行政：中國司法行政化及其檢討[J].甘肅理論學刊，2000，（1）.