農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配機制研究

張偉

摘要：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是相對農(nóng)村公益性建設(shè)用地的集體土地。當(dāng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市流轉(zhuǎn)時，農(nóng)民可依所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)參與分配增值收益；政府可依公共產(chǎn)品投資者和市場經(jīng)濟調(diào)控者身份參與分配增值收益。建立兼顧國家、集體和農(nóng)民的流轉(zhuǎn)增值收益分配方式，是協(xié)調(diào)各方利益、穩(wěn)健推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地順利入市的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；增值收益分配

中圖分類號： D912.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號：1672-0539（2016）02-0053-04

十八屆三中全會之前，政府作為土地一級市場的壟斷者，只允許國有建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)，而對農(nóng)村集體建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)作出了嚴(yán)格的法律限制。為了使農(nóng)民公平地享有集體土地的增值收益，十八屆三中全會決定在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市，與國有土地實行同地同權(quán)同價。此番農(nóng)地改革打破了國家對土地一級市場的絕對壟斷地位，賦予集體組織在土地一級市場中的主體地位。然而，國家允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以同國有建設(shè)用地一樣在土地一級市場中上市交易，對隨上市流轉(zhuǎn)產(chǎn)生收益的分配卻只是以政策的方式籠統(tǒng)地規(guī)定為：建立兼顧國家、集體和農(nóng)民的收益分配機制，尚未出臺一部國家層面上的法律規(guī)定。實踐中，部分試點地區(qū)的法規(guī)也都僅限于各自行政區(qū)劃內(nèi)，并沒有形成一個相對明確的、普適性的分配機制。制度與現(xiàn)實的脫節(jié)難免會引發(fā)一些社會問題，建立健全的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度是消除城鄉(xiāng)建設(shè)用地壁壘、統(tǒng)一用地市場、繼續(xù)深化土地改革和保障農(nóng)民土地權(quán)益的重大措施，而合理、謹(jǐn)慎地處理好增值收益分配是推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地順利入市的重中之重。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地

（一）經(jīng)營性建設(shè)用地的概念

2002年國土資源部發(fā)布的11號令《招標(biāo)拍賣掛牌國有土地使用權(quán)規(guī)定》第四條（1）首次提出經(jīng)營性建設(shè)用地。2007年發(fā)布的39號令中增加了一個工業(yè)用地，但對于什么是經(jīng)營性建設(shè)用地沒有明確說明，并將經(jīng)營性建設(shè)用地歸屬于國有建設(shè)用地。從《土地管理法》中有關(guān)土地分類情況來看，也沒有涉及到集體經(jīng)營性建設(shè)用地的概念。

筆者認(rèn)為，集體經(jīng)營性建設(shè)用地是具有生產(chǎn)經(jīng)營特性的建設(shè)用地，凡是用來以營利為目的，在符合鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃情況下使用的建設(shè)用地都應(yīng)納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范疇之內(nèi)。根據(jù)我國《土地管理法》第43條的規(guī)定，可以將集體建設(shè)用地歸納為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民住宅用地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地三類，后兩種用地因用途上的相似性，可統(tǒng)稱為公益性用地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地一般是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織興辦企業(yè)或者與其他組織、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)所使用的土地，是一種盈利性的建設(shè)用地?？梢娫谶@三種建設(shè)用地中，宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地都排除在集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍之外，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的經(jīng)營特性決定其屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地范疇。但集體經(jīng)營性建設(shè)用地并不局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地[1]，還包括鄉(xiāng)村企業(yè)用地以及以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式創(chuàng)辦的企業(yè)、商業(yè)所使用的集體土地。

（二）盤量集體經(jīng)營性建設(shè)用地

1.地票

地票針對的是被閑置、廢棄的農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾開發(fā)為耕地而產(chǎn)生的指標(biāo)。當(dāng)前我國農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)管理實行的是指令性配額體制[2]，新增建設(shè)用地面臨嚴(yán)格的審批限制，經(jīng)過農(nóng)村土地交易所拍賣取得地票者，可以在符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的前提下，向政府提出征地建議，獲取建設(shè)用地的使用權(quán)。在集體建設(shè)用地入市被禁止的情況下，“地票”持有者只得先向政府提出征地建議，在集體土地被征收為國有土地后才可以上市流轉(zhuǎn)。當(dāng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地被取消入市管制后，“地票”的持有者不需要再經(jīng)過政府征收用地這一環(huán)節(jié)，直接可與其他需用地者共同競價使用集體土地。當(dāng)“地票”持有者獲得集體土地后，便可以使用集體土地進行以營利為目的建設(shè)，而此時的集體土地因有了用地者在上面的生產(chǎn)經(jīng)營，自然就從原來的宅基地或者公共基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地，甚至是耕地轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性建設(shè)用地。

2.農(nóng)村集體土地股份化

隨著越來越多的農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)涌入從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村地區(qū)的土地出現(xiàn)被“晾荒”的現(xiàn)象，而部分有意從事土地耕種的農(nóng)戶以及外來個體和企業(yè)需要足夠的土地進行規(guī)模經(jīng)營，因此土地流轉(zhuǎn)需求強烈[3]。為了平衡這對矛盾，政府便允許部分試點地區(qū)進行集體土地股份化改革，農(nóng)民和集體在不轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的情況下，以土地折價入股，參與需用地者的土地生產(chǎn)中。需用地者在拿到土地“股份”后，便可以在集體土地上面從事與其目的相一致的生產(chǎn)活動，當(dāng)從事的為非純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和公益事業(yè)時，農(nóng)戶手中的土地性質(zhì)就會因整個土地的用途而發(fā)生轉(zhuǎn)變。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)中土地增值的含義及原由

（一）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)中土地增值的含義

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值可發(fā)生在兩個時期：第一時期，是集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前即農(nóng)村集體兼具土地所有者與使用者雙重身份時，由于土地本身條件或者土地利用規(guī)劃、政府投資產(chǎn)生的增值；第二時期，是當(dāng)土地所有者與使用者身份發(fā)生分離，土地被流轉(zhuǎn)之后土地價值增加。在第二時期中，又分初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)，初次流轉(zhuǎn)是集體土地所有者將集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)到使用者手中；再次流轉(zhuǎn)是從所有者手中獲得用地使用權(quán)的主體將土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)到其他使用者手中，是集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的二次流轉(zhuǎn)。本文所論述的增值分配是發(fā)生在第二階段下的初次流轉(zhuǎn)，即集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在集體所有者與其他使用者之間進行的流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)中發(fā)生增值的原由

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)生增值，一方面是基于土地自身因素，如土地的資源性質(zhì)，土地作為一種稀缺性的自然資源，具有可再利用的天然優(yōu)越性。隨著人口的膨脹，城市化進程的加快，城市中建設(shè)用地的土地承載力加重，要想容納更多的進城人口，發(fā)展城市商業(yè)、工業(yè)，不得不轉(zhuǎn)向農(nóng)村土地。由此一來，農(nóng)村建設(shè)用地面臨緊繃現(xiàn)象，供需出現(xiàn)失衡，集體經(jīng)營性建設(shè)用地炙手可熱，土地價值自然隨之上漲。另一方面，由于土地利用規(guī)劃確定的土地用途發(fā)生變化或者政府進行公共基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)引發(fā)的外部增值。此外，土地的成本價格與土地的用途息息相關(guān)，一般而言，工業(yè)用地較商業(yè)用地的取得成本要少的多，當(dāng)宗地在國家土地利用規(guī)劃內(nèi)，用途從較低成本地轉(zhuǎn)為較高成本地，或者宗地因周邊土地用途變化引起的外設(shè)效應(yīng)，都會使其用地價值增加。在政府尚未對集體經(jīng)營性建設(shè)用地投入設(shè)施建設(shè)時，原本的用地價值構(gòu)成只是基于土地這一個生產(chǎn)要素決定，當(dāng)政府在上面進行建設(shè)后，土地上就多了設(shè)施建設(shè)生產(chǎn)要素，附加性價值就有了顯現(xiàn)，土地價值自然就有所增長。

三、參與初次流轉(zhuǎn)增值收益分配的主體界定

（一）政府

在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)發(fā)生土地增值，在其收益分配主體確定上，學(xué)術(shù)界聚焦于政府能否參與分配。根據(jù)絕對產(chǎn)權(quán)理論，土地增值收益應(yīng)歸于土地的產(chǎn)權(quán)者，政府既然對集體所有的土地不享有產(chǎn)權(quán)，當(dāng)然不能作為主體參與收益分配。根據(jù)相對產(chǎn)權(quán)理論，我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)受到需符合規(guī)劃和用途管制的限制，集體組織實際上是集體土地的相對所有者，土地的開發(fā)權(quán)掌握在政府手里，政府自然有權(quán)參與流轉(zhuǎn)增值收益的分配[4]。

筆者認(rèn)為，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中土地發(fā)生增值時，政府應(yīng)當(dāng)作為主體參與分配收益。農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)需要政府來主導(dǎo)，在城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村處于弱勢，無論是在經(jīng)濟上，還是在社會政治中，農(nóng)村的競爭力遠(yuǎn)不及城市，這就要求政府需要對廣大農(nóng)村地區(qū)進行大量的公共產(chǎn)品投入，如交通水利、教育醫(yī)療等。在農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會服務(wù)中，政府是以管理者和服務(wù)者的身份介入建設(shè)，使得農(nóng)村集體的土地因公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的建設(shè)增加了附加性的價值。同時，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地能否順利穩(wěn)妥地進入土地市場流轉(zhuǎn)，依賴于土地市場是否健全，而完善的土地流轉(zhuǎn)市場又需要國家的政策法規(guī)的規(guī)制。政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中扮演了積極的角色，應(yīng)當(dāng)參與增值收益的分配。

（二）集體

《物權(quán)法》規(guī)定：集體所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)，其收益歸于集體所有。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為農(nóng)民集體所有物，是集體所有的一項不動產(chǎn)，基于所有權(quán)的收益職能，當(dāng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)生流轉(zhuǎn)產(chǎn)生增值收益時，集體可直接依據(jù)物權(quán)請求權(quán)來請求分配收益?，F(xiàn)實中，集體土地產(chǎn)權(quán)存在確權(quán)不明的困境，相關(guān)法律法規(guī)也都是規(guī)定集體土地的所有權(quán)歸于集體，對于具體確定到哪一層級未予以明確。筆者認(rèn)為，當(dāng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)存在主體缺省的情況下，可以推定為村集體所有。村集體作為基層群眾組成的自治性組織，有相對完善的決策和執(zhí)行機構(gòu)，能夠近距離地接觸農(nóng)民，較真實地反映他們的利益訴求。同時，村民也便于對村集體作出的具體決策進行監(jiān)督。村民小組雖然在事實上對村集體的土地進行直接經(jīng)營和管理，但其實質(zhì)上只能算是基本核算單位，無法獨立地進行決策，具體的土地利用還需經(jīng)過村集體的確定；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體和作為基層行政機關(guān)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府之間又存在千絲萬縷的關(guān)系，后者的行為目標(biāo)是行政目標(biāo)的實現(xiàn)[5]，當(dāng)政府利益與農(nóng)民利益發(fā)生沖突時，難以保證鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不會以犧牲農(nóng)民利益換取行政目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）農(nóng)民

集體所有的土地除了本集體自留土地和尚未開發(fā)利用地，如荒地、荒山之外，都承包到農(nóng)民手中經(jīng)營，由農(nóng)民以家庭為單位使用集體土地，從土地上獲得財產(chǎn)收益的直接主體是農(nóng)民本人。農(nóng)民與土地緊密聯(lián)系在一塊，農(nóng)民在土地上進行勞動，從土地上獲得生存資料，以此來維系生存發(fā)展。當(dāng)土地被流轉(zhuǎn)出去后，農(nóng)民就喪失從土地上直接獲取財產(chǎn)的收益，在沒有安置好這部分失地農(nóng)民的就業(yè)問題或者沒有對應(yīng)補償因失地帶來的損失時，農(nóng)民個人的生活質(zhì)量會下降，甚至生存都會面臨障礙，此時如若不妥善維護好農(nóng)民利益，有可能會引發(fā)社會動蕩。因此，在進行增值收益分配時應(yīng)兼顧到農(nóng)民個人利益，保障他們的權(quán)益不會因此受到損害。

四、建立政府以稅收形式、集體和農(nóng)民內(nèi)部協(xié)商的收益分配方式

我國在土地所有權(quán)方面實行的是社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制的二元所有制。農(nóng)民集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為農(nóng)民集體所有的一項建設(shè)用地，由本集體經(jīng)濟組織成員承包經(jīng)營，其收益由承包經(jīng)營者享有。政府既不是土地的所有者，也不是利用土地進行經(jīng)營的承包者，無法同農(nóng)民集體和農(nóng)民一樣直接依物權(quán)職能從土地流轉(zhuǎn)中分享增值收益。但現(xiàn)實中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地得以增值，大部分歸于政府對土地的規(guī)劃和設(shè)施建設(shè)的投入，政府在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增值中可謂功不可沒，如何建立兼顧國家、集體、農(nóng)民的增值收益分配機制、合理地提高農(nóng)民收入就成了問題的關(guān)鍵。從各地的試點方案中來看，政府參與分配主要是通過兩種途徑：一是直接從收益中依一定比例劃取，大部分試點地區(qū)都采取此種做法；二是以稅收形式參與流轉(zhuǎn)收益的分配，例如浙江省湖州市、廣東省。

（一）建立與政府事權(quán)相匹配的地稅制

筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的增值收益，國家應(yīng)當(dāng)通過征稅的形式間接獲取。建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)是所有者集體和建設(shè)用地使用者之間進行的市場交易，雙方在交易時主體地位平等，基于自愿、有償原則，遵循土地供需矛盾規(guī)律，在討價還價的博弈之中確定了用地流轉(zhuǎn)的市場價。無論最終確定的流轉(zhuǎn)價格是否符合土地的價值，集體作為這個商事行為的主體，對自己的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)有責(zé)任，當(dāng)然也應(yīng)享有行為帶來的全部利益。政府在流轉(zhuǎn)的過程中并沒有參與談判，沒有理由來直接分享集體土地交易的成果。因而政府不宜與集體、農(nóng)民按一定比例來分享農(nóng)民集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的增值收益。但是集體建設(shè)用地得以增值，很大程度上是源于政府在土地上進行的投資，或政府對土地流轉(zhuǎn)市場的調(diào)控，此時政府有權(quán)要求獲取一定的回報，無論是基于投資收益權(quán)還是基于在市場經(jīng)濟中的征稅權(quán)，政府都可采用征收土地增值稅的方式間接從集體所有者手中獲得部分建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的增值收益。只不過政府獲得收益的性質(zhì)是從集體從事的市場獲利行為中征收的稅款，而非建設(shè)用地流轉(zhuǎn)發(fā)生的增值額。

在確立征收稅率方面，可比照國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值征收稅率，采用四級超額累進稅率。在確立每一級稅率時，可適當(dāng)?shù)陀趪薪ㄔO(shè)用地的征收稅率標(biāo)準(zhǔn)，以區(qū)別國有建設(shè)用地，保護集體經(jīng)營性建設(shè)用地的集體所有制和農(nóng)民利益。

（二）集體和農(nóng)民內(nèi)部協(xié)商確立分配增值收益方案

當(dāng)集體獲取本集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的凈所得額后，應(yīng)該將獲得的收益在集體和本集體組織成員內(nèi)合理分配。至于以何種方式分配、分配的程序、比例如何，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由集體和農(nóng)民內(nèi)部協(xié)商確立分配增值收益的方案。村集體作為一個基礎(chǔ)性群眾自治組織，依法辦理本集體的事情，實行自我管理，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項（2）。土地流轉(zhuǎn)的增值收益是農(nóng)民集體內(nèi)部財產(chǎn)的增加，應(yīng)列入到集體財務(wù)管理中，由集體在村民的監(jiān)督下安排增值收益分配。在決定分配比例和集體收益的用途方面，應(yīng)該經(jīng)過村民或者村民代表的三分之二及以上通過方為有效，集體收益部分在使用時應(yīng)在村務(wù)公開欄中寫明具體事項和使用金額，以便村民隨時監(jiān)督。為了防止部分集體領(lǐng)導(dǎo)人員濫用職權(quán)、以權(quán)謀私，法律可以限制分給農(nóng)民的最低比例額；同時對集體分配到的收益限定用途，規(guī)定只得用于集體基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)或者償還本集體因發(fā)展本村經(jīng)濟、完善本村社會服務(wù)欠下的債務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]韓松.論農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)[J].蘇州大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2014，（3）：71.

[2]黃忠.地票交易的地役權(quán)屬性論[J]. 法學(xué)，2013，（6）：18.

[3]徐建春，李翠珍.浙江農(nóng)村土地股份制改革實踐和探索[J].中國土地科學(xué)，2013，（5）：4-13.

[4]王小映.論農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益的分配[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2014，（10）：3-4.

[5]蔡立東，侯德斌.論農(nóng)村集體土地所有權(quán)的缺省主體[J].當(dāng)代法學(xué)，2009，（6）：83.