農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與問題及對策

摘 要 我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐漸從高速向中速轉(zhuǎn)變，但是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)發(fā)展，最大程度促進(jìn)農(nóng)民收入的增長依然是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中重點研究對象。所以要不斷的創(chuàng)新土地改革發(fā)展的思路，完善土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制，強(qiáng)化我國農(nóng)村土地的建設(shè)，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新局面，推動我國社會和諧穩(wěn)定的發(fā)展。本文主要通過分析我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題、特點以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的瓶頸，探討加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的措施和方法，旨在為我國農(nóng)村土地資本化，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 土地 流轉(zhuǎn)

作者簡介：陳芳，鄭州科技學(xué)院，法學(xué)講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.397

農(nóng)民處置土地的行為方式有很多種，現(xiàn)在社會市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，土地的流轉(zhuǎn)成為最常見的土地處置方式。土地流轉(zhuǎn)主要是指農(nóng)民保留自己土地承包權(quán)得基礎(chǔ)上，將自己承包的土地轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民，并在這個過程中獲取一定的利益。在土地流轉(zhuǎn)的過程中必須遵循平等、自愿、有償?shù)脑瓌t。黨的十八大和十一屆三中全會明確指出要鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)在社會市場上的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體方式的形成。但是現(xiàn)在我國農(nóng)村出現(xiàn)勞動力過剩，農(nóng)民收入的增長速度逐漸呈現(xiàn)下降的趨勢。所以國家和政府采取積極的措施，保障農(nóng)民的基本生活。促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化，是實現(xiàn)農(nóng)民收入增長的重要措施。

一、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及特點

我國土地流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營制度一直是黨在具體的工作實踐中高度重視的問題。尤其在十一屆三中全會以后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點之一就是進(jìn)行農(nóng)村土地制度的改革和創(chuàng)新。政府開始對農(nóng)村土地進(jìn)調(diào)整和分配，讓農(nóng)民通過土地承包責(zé)任制度實現(xiàn)對土地的使用和經(jīng)營。上世紀(jì)末我國進(jìn)一步展開土地改革的深化，農(nóng)民完全實現(xiàn)了土地的自主經(jīng)營和自負(fù)盈虧。尤其在這個階段我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的速度不斷的加快，土地流轉(zhuǎn)成為推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要形式。土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和特點主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一） 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度加快

上個世紀(jì)末我國土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷的擴(kuò)大，并且呈現(xiàn)由農(nóng)村到城市的發(fā)展趨勢。但是在我國市場經(jīng)濟(jì)體制不斷深化的過程中，我國農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在不斷的進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)快速更新和發(fā)展的社會市場環(huán)境，農(nóng)村的勞動力也逐漸向第二產(chǎn)業(yè)和地產(chǎn)三產(chǎn)業(yè)的方向發(fā)展，所以促使我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度不斷的加快，流轉(zhuǎn)的面積逐年擴(kuò)大。例如，我國廣西是以農(nóng)業(yè)為支柱展業(yè)的，但是在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展速度不斷加快的情況下，每年農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)的面積都在擴(kuò)大，到2015年廣西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的面積雷擊高達(dá)630萬畝，占土地承包總面積約19%，參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶高達(dá)196萬戶。

（二） 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大

我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大的趨勢，并且土地經(jīng)營的規(guī)模也呈現(xiàn)上升的趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)的面積已經(jīng)占全國耕地總面積額25%左右。但是土地流轉(zhuǎn)的對象仍然是面向農(nóng)戶，經(jīng)營面積規(guī)模的農(nóng)戶在全國占有大約290萬戶。例如，河南也是我國的農(nóng)業(yè)大省，在2015年河南農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)面積高達(dá)1415萬畝，在2014年的基礎(chǔ)上增加了2%左右。

（三） 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式靈活

土地流轉(zhuǎn)的主體在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展刺激下，不斷的多元化。土地流轉(zhuǎn)的形式也在不斷豐富。傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)形式主要有出租、互換和轉(zhuǎn)包，在市場化經(jīng)濟(jì)條件下，入股經(jīng)營也成為土地流轉(zhuǎn)的主要方式之一?，F(xiàn)在我國很多農(nóng)村地區(qū)針對土地的轉(zhuǎn)包成立了相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)信用合作機(jī)構(gòu)，這種組織機(jī)構(gòu)設(shè)立的主要目的是將農(nóng)村分散的土地資源通過入股、互換、代耕方式實現(xiàn)土地資源的集約化經(jīng)營。例如，陜西省楊凌農(nóng)業(yè)示范區(qū)，建立蔬菜專業(yè)合作機(jī)構(gòu)，雖然農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)出，但是農(nóng)民是蔬菜專業(yè)合作機(jī)構(gòu)的股東，有效的增加了農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)出收入。

（四）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營多元化

現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式仍然是以轉(zhuǎn)包和出租為主，傳統(tǒng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式是擁有土地承包權(quán)和使用權(quán)的農(nóng)民進(jìn)行私下的土地流轉(zhuǎn)。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的推動，并存土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程不斷加快，農(nóng)民現(xiàn)在主要是以集約組織模式進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)，這種土地流轉(zhuǎn)模式可以為農(nóng)民帶來更多的經(jīng)濟(jì)效益。尤其現(xiàn)在很多社會企業(yè)也參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中來，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式日趨多樣化。例如，我國山西省過去主要是農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶在原有的土地承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上進(jìn)行經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，現(xiàn)在的土地經(jīng)營環(huán)境的不斷變化使得專業(yè)合作社和科技人員成為租賃承包土地發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的新生力量，所以促使農(nóng)民可以通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)多種經(jīng)濟(jì)收入方式。例如，農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)，成為專業(yè)合作社的股東，然后在其中獲取相關(guān)比例的經(jīng)營利益，同時農(nóng)民可以進(jìn)城打工，拓寬收入來源。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的瓶頸

（一）土地流轉(zhuǎn)協(xié)議不夠規(guī)范

傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)的形式主要在農(nóng)民和農(nóng)民之間展開，在這個過程中沒有成文的合同形式作為流轉(zhuǎn)的協(xié)議保障，主要是靠農(nóng)民的口頭承諾，所以經(jīng)常會發(fā)生土地使用糾紛。在土地流轉(zhuǎn)形式逐漸多樣化的情況下，我國關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)也逐漸完善，所以現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)都有合同和協(xié)議約束。但是合同的內(nèi)容中經(jīng)常會出現(xiàn)權(quán)利和職責(zé)的模糊，內(nèi)容條款的不完善，以及在土地流轉(zhuǎn)的過程中經(jīng)常出現(xiàn)不規(guī)范的實施行為，各個省市的農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)大多還未成立，無權(quán)威仲裁機(jī)構(gòu)及時處理相關(guān)事宜，所以依然在土地流轉(zhuǎn)的過程中存在大量的糾紛。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中法律機(jī)制不夠健全

在2002年我國《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定，在土地流轉(zhuǎn)的過程中如果發(fā)生糾紛，可以請求村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等實施仲裁，協(xié)調(diào)解決土地流轉(zhuǎn)糾紛。如果農(nóng)民對仲裁的結(jié)果存在較大不滿可以直接向人民法院起訴。我國關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律在逐漸的成熟和完善。但是農(nóng)村建設(shè)長期發(fā)展得過程中，很多農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)依然存在著較大的盲目性，土地糾紛以及侵權(quán)行為經(jīng)常發(fā)生，所以在相關(guān)土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容和流轉(zhuǎn)程序中依然存在大量的問題。

（三） 農(nóng)民對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識不到位

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市化的進(jìn)程在不斷的加快，所以很多靠近城區(qū)的農(nóng)村地區(qū)征地拆遷的力度在不斷的加大，農(nóng)民在其中看到了更大的經(jīng)濟(jì)效益，所以導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的主動性和積極性不斷的降低。并且很多農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部不能充分的認(rèn)識到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營的重要性沒有充足的認(rèn)識，所以在土地流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作實施不夠到位。在這種情況下就會衍生農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)和盲目的狀態(tài)，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)產(chǎn)生了不利的影響，并且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會受到一定的制約。

（四） 部分農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地被改變農(nóng)業(yè)用途

我國對農(nóng)村土地的承包經(jīng)營性質(zhì)、權(quán)益、用途等做出了明確的規(guī)定，但是因為土地的利用價值不斷的攀升，很多土地在流轉(zhuǎn)之后就改變了原來的使用性質(zhì)。所以國家針對這種情況加強(qiáng)農(nóng)村耕地的保護(hù)政策，規(guī)定沒有通過審批的耕地不能自行作為非農(nóng)用地。但是仍然有些部門沒有遵守國家規(guī)定的法律條約，依然將流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地改用為商業(yè)用地。例如，某城市以增加綠化用地為由，將部分農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)過過來，但是最終卻將流轉(zhuǎn)的土地用作度假村的建設(shè)，使得流轉(zhuǎn)土地改變了農(nóng)業(yè)的用途。

三、 加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的措施

（一）加快土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、 信息化管理

首先，政府一定要在原來土地流轉(zhuǎn)管理的基礎(chǔ)上，加大對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理，最大程度的保障農(nóng)民的合法權(quán)益不被侵犯。農(nóng)村在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的時候，一定要督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對土地的功能和用途進(jìn)行有效的界定，切實按照規(guī)定的用途使用流轉(zhuǎn)土地。其次，在土地進(jìn)行規(guī)劃利用的時候，一定要保證合法土地承包權(quán)和使用權(quán)不受到侵犯。在流轉(zhuǎn)土地規(guī)劃的過程中需要對土地所在農(nóng)村的承包關(guān)系進(jìn)行查清，及時的了解土地承包的規(guī)模面積、流轉(zhuǎn)時間和流轉(zhuǎn)位置等，健全完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營的登記制度。保障農(nóng)民能夠真正的掌握土地的經(jīng)營承包權(quán)利，切實維護(hù)自身的利益。同時，政府要不斷的提高自身管理和服務(wù)的能力，促進(jìn)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效性和科學(xué)性。

（二）依法推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，解除農(nóng)民后顧之憂

政府和相關(guān)組織機(jī)構(gòu)是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制科學(xué)有序進(jìn)行的重要保障，所以政府和相關(guān)組織機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)起指導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行有序的展開土地的流轉(zhuǎn)。及時發(fā)現(xiàn)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題并進(jìn)行及時的改正。其次，政府要不斷的完善社會救濟(jì)、社會安置和社會福利等運行機(jī)制，優(yōu)化和完善社會基金制度，為農(nóng)民提供各種社會保障，切實的解除農(nóng)民后顧之憂，充分的發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益，為農(nóng)民創(chuàng)造更大的收入，同時也推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制科學(xué)、持續(xù)的發(fā)展。

（三）加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)宣傳力度

相關(guān)職能部門應(yīng)該加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策和制度的宣傳，有效的提高各基層干部人員對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的認(rèn)識。并且要推動各職能部門展開對相關(guān)土地流轉(zhuǎn)政策和法規(guī)的學(xué)習(xí)，切實的提高政府相關(guān)工作者的服務(wù)和管理水平。農(nóng)村土地直接關(guān)系到農(nóng)民的就業(yè)和生存，所以政府要制定切實可行的政策提高農(nóng)民在土地承包使用過程中的經(jīng)濟(jì)效益，加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)宣傳力度，讓農(nóng)民認(rèn)識到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中帶來的經(jīng)濟(jì)效益。

（四）建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金融服務(wù)體系

在社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時，農(nóng)村土地集約化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的程度在不斷提高，但是在這個過程中存在很多的問題，需要政府的協(xié)助解決。政府應(yīng)該建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金融服務(wù)體系，加大農(nóng)民貸款支持的力度，分擔(dān)農(nóng)民承擔(dān)的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險。其中市場環(huán)境是土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的主要原因，政府需加強(qiáng)對農(nóng)民的市場介入引導(dǎo)，拓展農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營申請貸款渠道，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資金短缺之難。

（五）充分發(fā)揮新型村級組織職能作用

健全完善集體土地流轉(zhuǎn)的管理機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民明確自己的土地經(jīng)營權(quán)力。充分發(fā)揮新型村級組織職能，引導(dǎo)農(nóng)民展開各種土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營管理活動，解決土地流轉(zhuǎn)中涉及農(nóng)民利益劃分、 土地確權(quán)合法性等問題，逐漸實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；约傲鬓D(zhuǎn)效益的最大化，為農(nóng)民營造良好的土地經(jīng)營管理環(huán)境。

四、結(jié)語

綜上所述，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地處置的一種方式，是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中重點研究的對象。所以政府要不斷完善土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制，強(qiáng)化我國農(nóng)村土地的建設(shè)，加快土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、 信息化管理，依法推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金融服務(wù)體系，充分發(fā)揮新型村級組織職能作用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新局面，推動我國社會和諧穩(wěn)定的發(fā)展。

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