臺灣第二次土地改革對解決大陸土地流轉(zhuǎn)問題的啟示

夏林

摘 要：臺灣地區(qū)第二次農(nóng)村土地改革的背景與大陸當前的情況有很大的相似性，分析臺灣地區(qū)的第二次土地改革的內(nèi)容，總結其成功經(jīng)驗，對更好地推行大陸地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：土地改革；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；臺灣當局

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）02-0023-02

隨著中國大陸經(jīng)濟的高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村青壯勞動力外出打工、經(jīng)商的現(xiàn)象日益增多，打工收入占農(nóng)民收入的比重也越來越高，農(nóng)村勞動力多以老人和婦女為主。大力推進土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、集約化和機械化，是促進就業(yè)，解放和轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，解決目前大陸面臨的農(nóng)民和土地互為制約的矛盾的必然趨勢。臺灣地區(qū)第二次農(nóng)村土地改革背景和目的與當前大陸地區(qū)情況高度相似，分析和總結臺灣地區(qū)第二次土地改革的成功經(jīng)驗，對推進大陸地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)有非常重要的啟示。

一、臺灣第二次土地改革的背景

臺灣當局1950年進行了第一次土地改革，實行了“三七五減租”、“公地放領”、“耕者有其田”等措施，使大量的臺灣農(nóng)民都獲得了一定數(shù)量的土地，極大的調(diào)動了他們農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，同時也緩和了當時臺灣激烈的社會矛盾，為臺灣經(jīng)濟的起飛創(chuàng)造了條件。但是，隨著臺灣市場經(jīng)濟的發(fā)展和對外開放的加深，這種土地制度越來越不適合當時臺灣經(jīng)濟發(fā)展的需要，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）經(jīng)營分散的小農(nóng)經(jīng)濟限制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展

第一次土地改革之后，臺灣地區(qū)逐漸形成了以小私有者為基礎的土地制度，這種土地制度在臺灣逐步進入了工業(yè)社會以后，就不適應工業(yè)社會的發(fā)展。因為每個農(nóng)戶的耕地面積太小，經(jīng)營方式分散，造成了農(nóng)業(yè)抗風險能力弱，不利于農(nóng)業(yè)的機械化和大型水利工程建設，制約了工商社會的經(jīng)濟發(fā)展的需要。

（二）農(nóng)民收入水平低，青壯年勞動力大量減少

20世紀60年代，臺灣當局為了大力發(fā)展工業(yè)，實行了“田賦征實”、“隨賦征購”和“肥料換谷”等政策，這些政策通過不斷壓低農(nóng)產(chǎn)品價格，犧牲農(nóng)民利益的辦法來發(fā)展工業(yè)，從而制約了臺灣農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入偏低，降低了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，大批的農(nóng)村青壯年勞動力放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不斷涌入城市，造成農(nóng)村大量勞動力流失。

（三）土地投機氣氛盛行，拋荒現(xiàn)象嚴重

在19世紀60年代，臺灣經(jīng)濟取得了快速發(fā)展，為了發(fā)展工商業(yè)，臺灣大量的農(nóng)地被占用，耕地面積不斷減少，土地價格持續(xù)上漲。由于土地價值增加較快，土地的投機氣氛盛行，不斷有農(nóng)戶將土地高價賣給投機商，導致耕地荒蕪和被占用的現(xiàn)象十分嚴重。

臺灣當局為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)，提高臺灣農(nóng)產(chǎn)品的國際市場競爭力，防止農(nóng)地流失，保護糧食安全，進行了第二次土地改革。

二、臺灣第二次農(nóng)地改革的內(nèi)容

1982年11月，臺灣當局正式頒布和實施了第二次農(nóng)村土地改革的方案，其主要內(nèi)容和具體措施主要包括以下方面。

（一）農(nóng)地重劃，輔導小農(nóng)轉(zhuǎn)業(yè)，加快土地所有權的轉(zhuǎn)移

所謂“農(nóng)地重劃”，是將一定區(qū)域內(nèi)零散不便管理的農(nóng)地，重新劃分，并通過土地交換，讓農(nóng)戶原本分散的耕地得以集中，便于田間農(nóng)事管理，實施機械耕作。1980年12月19日臺灣當局制定了《農(nóng)地重劃條例》，規(guī)定辦理農(nóng)地重劃的縣級主管機關，設立農(nóng)地重劃委員會，積極推動農(nóng)地重劃事宜，鼓勵農(nóng)民交換、轉(zhuǎn)讓、合并分散經(jīng)營的小塊土地，或農(nóng)民通過自愿結合的方式，將不規(guī)則的農(nóng)田聯(lián)系在一起，形成更大的農(nóng)場，以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時，排水不良、田間灌溉不便、耕地分散和零細狹窄的農(nóng)田都按照農(nóng)業(yè)機械化、農(nóng)場標準化、水利現(xiàn)代化、農(nóng)村城市化標準進行組織。

“輔導小農(nóng)轉(zhuǎn)業(yè)”，是為了將相對分散的耕地集中起來，臺灣當局要求把屬于90萬農(nóng)戶的90萬公頃耕地合并為30萬農(nóng)戶，安排其余的60萬戶進行轉(zhuǎn)業(yè)。臺灣當局鼓勵那些沒有農(nóng)業(yè)勞作的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓他們的土地，并積極輔導他們就業(yè)。主要措施包括：在農(nóng)村開辦各種農(nóng)產(chǎn)品加工廠，建立25億元的“農(nóng)地收購基金”，以7.5%的利息率為購買耕地的農(nóng)民提供政策性貸款，每個農(nóng)民可以通過貸款購買3公頃土地，并且凡是新購的土地免繳5年的農(nóng)業(yè)土地稅。

（二）推廣“共同經(jīng)營”、“專業(yè)化經(jīng)營”和“委托經(jīng)營”等經(jīng)營方式

所謂“共同經(jīng)營”，是讓土地毗鄰或者飼養(yǎng)同類家禽、牲畜、魚類等的鄰近村民，自愿合作，共同經(jīng)營。一般20—30家農(nóng)戶構成一個經(jīng)營單位，耕地面積在15公頃左右。共同經(jīng)營方式分為3種，第一種叫做“合耕合營”，即生產(chǎn)領域和經(jīng)營、流通領域都是合作的；第二種叫做“合耕分營”，即雙方在生產(chǎn)領域是合作關系，在經(jīng)營領域和流通領域則是獨立的；第三種叫做“合營分耕”，在生產(chǎn)領域雙方是獨立分開的，在流通領域則是合作關系。

“專業(yè)區(qū)”是根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的種類進行分類，把若干個小型的經(jīng)營單位聯(lián)合成規(guī)模較大的生產(chǎn)和營銷組織，實現(xiàn)生產(chǎn)和銷售的專業(yè)化。這種專業(yè)區(qū)自20世紀70年代以來取得了快速的發(fā)展，在80年代中期已經(jīng)有水稻、谷物、茶葉、香蕉、鳳梨、禽畜、魚和蝦等近30種、400多處，參與的農(nóng)戶接近30萬戶，耕地面積15多萬公頃，占耕地總面積的1/6 。

所謂“委托經(jīng)營”，即耕地面積太小或缺乏農(nóng)業(yè)機械的農(nóng)民，將農(nóng)田作業(yè)的全部或者部分委托給另一個農(nóng)民或農(nóng)業(yè)服務組織進行經(jīng)營。

（三）為缺乏資金的農(nóng)戶提供政策性貸款

隨著“共同經(jīng)營”、“專業(yè)化經(jīng)營”和“委托經(jīng)營”等經(jīng)營方式的推廣，臺灣農(nóng)業(yè)逐漸實現(xiàn)了專業(yè)化和規(guī)?；a(chǎn)，農(nóng)戶經(jīng)營的土地面積不斷增加，從1952年的0.57公頃上升至1996年的1.03公頃。

為了鼓勵農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)的機械化生產(chǎn)，臺灣當局在1972—1978年間為購買農(nóng)業(yè)機械的農(nóng)民提供政策性貸款，并在1979年成立了2億多美元的“農(nóng)業(yè)機械化基金”，幫助缺少資金的農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)機械。同時為了促進農(nóng)產(chǎn)品的市場化，臺灣當局通過了“農(nóng)產(chǎn)品市場交易法”，建立了農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，并制定了重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售制度，規(guī)范了農(nóng)產(chǎn)品市場，促進了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)與銷售。

為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)民購買土地的積極性，臺灣當局又設立了“農(nóng)地購置基金”，為農(nóng)戶提供低息貸款，幫助農(nóng)民購買耕地。在1982年，為了更好的向農(nóng)民提供低息貸款，臺灣當局制定發(fā)布了《擴大家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模協(xié)助農(nóng)民購買耕地貸款辦法》。為了提高農(nóng)民的種植意愿，臺灣當局制定了“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”，獎勵農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實施農(nóng)產(chǎn)品價格補貼政策，提高農(nóng)產(chǎn)品的收購價格，增加農(nóng)民的收入等。

臺灣當局的第二次土地改革將分散的土地整合起來，實現(xiàn)了資源的有效利用，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，為臺灣經(jīng)濟的高速發(fā)展奠定了基礎。

三、臺灣第二次農(nóng)地改革對大陸解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的啟示

（一）土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)要行政化與市場化相結合，充分發(fā)揮政府的引導作用

市場化的土地流轉(zhuǎn)能夠反映交易雙方的利益需求，實現(xiàn)資源的優(yōu)化合理配置，因此，應該充分培育和發(fā)展土地流轉(zhuǎn)市場，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機構，充分發(fā)揮市場的資源配置作用。而從臺灣第二次土地改革中可以看出，輔導小農(nóng)專業(yè)、實現(xiàn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變、為農(nóng)戶提供政策性貸款等措施，都離不開政府的引導作用。在中國大陸的土地流轉(zhuǎn)過程中，政府部門的引導作用同樣非常重要。

1.政府部門應做好與農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關的監(jiān)督和服務工作，積極監(jiān)督、指導本地的重大農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為等，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)民的權益不受損害。

2.完善農(nóng)村保障體系，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。在農(nóng)村，土地是農(nóng)民的第一生產(chǎn)要素，大多數(shù)農(nóng)民對土地轉(zhuǎn)出后收入無保障、就業(yè)不穩(wěn)定存在著較大顧慮。土地依然承擔著農(nóng)民的就業(yè)保障和社會保險功能，在“規(guī)避風險”意識的作用下，沒有完善的社會保障制度，農(nóng)地流轉(zhuǎn)也不一定能得到農(nóng)戶的積極響應。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力市場，為農(nóng)民專業(yè)創(chuàng)造就業(yè)機會。

（1）在基層政府成立農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移工作領導小組，負責農(nóng)民工的就業(yè)培訓、咨詢以及招工信息的發(fā)布、維權等服務。

（2）發(fā)展縣域的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，以吸納更多的勞動力就業(yè)，促進勞動力就近轉(zhuǎn)業(yè)、擇業(yè)。

（3）發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，特色農(nóng)業(yè)，積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，推動勞動力內(nèi)部轉(zhuǎn)移等。

（二）土地改革要兼顧各方利益、實現(xiàn)共贏

臺灣第二次土地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)通過對土地所有人給予經(jīng)濟補償彌補了土地所有者的利益損失，同時又向購買土地的農(nóng)戶提供低息貸款，照顧到了交易雙方的共同利益，使改革得以順利進行，為工業(yè)化發(fā)展提供了條件。中國大陸實行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的土地制度。土地流轉(zhuǎn)關切到農(nóng)民的根本利益，土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)價格的多少，均應當由農(nóng)民自主決定，這樣才能體現(xiàn)農(nóng)戶的利益訴求。但不可否認的是，一些基層政府利用其土地發(fā)包方的地位，在利益博弈中使土地流轉(zhuǎn)價格低于市場價格。更有甚者，基層政府利用行政權力，強迫農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)，侵犯了農(nóng)民的自主權。大陸土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的很多問題，歸根結底是未能兼顧各方利益。因此，實現(xiàn)農(nóng)地的較快流轉(zhuǎn)，必須尊重流轉(zhuǎn)雙方的意愿，切實維護農(nóng)民的合法權益。

（三）充分發(fā)揮金融部門對土地流轉(zhuǎn)的支持作用

從臺灣當局第二次土地改革的經(jīng)驗可推看出，臺灣當局為鼓勵農(nóng)民擴大耕地面積，為農(nóng)戶提供低息或無息貸款的金融支持措施成為土地改革成功的關鍵。結合中國大陸地區(qū)的具體情況，為促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，在金融支持方面可以做到以下幾點。

第一，政府應充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行的政策性功能，開展以土地經(jīng)營權質(zhì)押為主的土地流轉(zhuǎn)專項貸款，為農(nóng)戶提供低息或免息貸款解決農(nóng)戶購買土地經(jīng)營權的資金缺口。

第二，為農(nóng)村種植大戶提供經(jīng)營性貸款，滿足這些農(nóng)民購買種子、肥料、生產(chǎn)工具等方面的資金需求。

第三，金融部門可增加對農(nóng)戶的小額信用貸款，積極支持轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權的農(nóng)民進行轉(zhuǎn)產(chǎn)，幫助更多的農(nóng)民擺脫對土地的依賴。

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[責任編輯 安 琪]