我國耕地規(guī)?；?jīng)營問題研究a

薛子超 趙宇新

摘 要：耕地規(guī)模化經(jīng)營是現(xiàn)代化經(jīng)營的必然趨勢。但是，在我國的現(xiàn)實生活中卻表現(xiàn)為具備耕地規(guī)?；?jīng)營條件的地區(qū)很多都沒有實現(xiàn)耕地規(guī)模化經(jīng)營，而初步實現(xiàn)耕地規(guī)?；?jīng)營的地區(qū)卻少有取得良好效益的。針對這兩大問題，從制度上做出分析，并提出產(chǎn)權(quán)和政府管理規(guī)制等方面的建議。

關(guān)鍵詞：耕地規(guī)?；?jīng)營；農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移；制度路徑

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）02-0012-03

目前，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移仍然是不爭的事實。這一現(xiàn)象為耕地規(guī)?；?jīng)營提供了必要條件。我國要發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須解決耕地問題，只有走規(guī)模化、集約化經(jīng)營道路，才能真正向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化邁進(jìn)（林毅夫，1993）。

一、我國非規(guī)?；?jīng)營耕地現(xiàn)狀

第一，耕地的細(xì)碎化問題（孫巖，2006）。我國幅員遼闊，但實際上適宜耕種的土地面積卻十分有限，加上人口眾多，人均耕地面積就受到了嚴(yán)重限制。因此，即使實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，每戶農(nóng)家實際耕種的耕地面積也達(dá)不到規(guī)模化程度。在地狹人稠的長江以南地區(qū)，人均耕地面積甚至不足1畝。這種小農(nóng)耕作條件下，耕地首先面臨的挑戰(zhàn)就是過于細(xì)碎化（郭兆熊，2014）。在河南省某些地區(qū)，常常將一塊完整的耕地進(jìn)行條塊分割，然后承包給不同的農(nóng)戶。長此以往，原本完整的耕地被“肢解”，加之農(nóng)戶耕種技術(shù)的差異、不同區(qū)域的耕地肥力差異也會日益加劇。此外，國家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策也在實施過程中加劇了耕地的細(xì)碎化（龍開元，2010）。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的初衷是提高農(nóng)民種糧的積極性，保證我國的糧食供應(yīng)。但是，實行補(bǔ)貼政策之后，原本應(yīng)該脫離耕地的農(nóng)村勞動力再次被耕地所“綁定”，不愿放棄既得的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。如此一來，耕地流轉(zhuǎn)的難度就大大加深了，推行耕地規(guī)?；?jīng)營更是難上加難。

第二，耕作技術(shù)水平的限制（黃爍，劉漢宇，沈振林，2014）。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展很不平衡，從耕種技術(shù)水平上看，呈現(xiàn)出東部高于西部、南部高于北部的特征。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，機(jī)械化耕種、化肥農(nóng)藥的適量投入甚至農(nóng)產(chǎn)品市場化的發(fā)展已經(jīng)相當(dāng)成熟；然而在落后地區(qū)，牛耕仍然是農(nóng)民進(jìn)行耕種的主要方式，至于市場化水平，其實現(xiàn)程度也并不高。落后的耕作技術(shù)直接制約了耕地效率的提高，而有限的耕地產(chǎn)出又反過來制約了耕作技術(shù)的更新?lián)Q代（王良群，2004）。對于陷入這種惡性循環(huán)的農(nóng)戶來講，企圖單憑自身力量從中脫身會有極大困難（張領(lǐng)，成晨，蒲小鵬，趙小強(qiáng)，2013）。

第三，農(nóng)村勞動力素質(zhì)相對較低。對于農(nóng)村而言，勞動力來源大致可分為兩種：一是內(nèi)源，即農(nóng)村出生并長大，成年后繼續(xù)留在農(nóng)村；二是外源，即非農(nóng)地區(qū)出生并長大，成年后進(jìn)入農(nóng)村。前者較為普遍，而后者在我國極少發(fā)生。由于我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，廣大農(nóng)村地區(qū)很難吸引非農(nóng)地區(qū)的高素質(zhì)勞動力；而農(nóng)村內(nèi)源勞動力一旦接受高等教育，便會想方設(shè)法留在城市中，不愿再回到農(nóng)村。這就造成了部分農(nóng)村勞動力過量流失，只留下少部分文化程度相對較低的勞動力在從事耕作，對實現(xiàn)耕地規(guī)?；?jīng)營所需的人力資源提出了挑戰(zhàn)（龍洪圣，胡耀華，黎明輝，2014）。

第四，農(nóng)村基層組織失效。改革開放之前，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)采用合作社形式，由農(nóng)村基層集體組織，共同勞動，對每一名勞動力都具有明確的指導(dǎo)作用。改革開放后，集體耕地被個人所承包，自負(fù)盈虧，農(nóng)村基層對勞動力失去了約束力。雖然在短期內(nèi)調(diào)動了農(nóng)民的積極性，可是失去了宏觀調(diào)控的信息指導(dǎo)，僅憑勞動積極性無法從根本上提高耕地效率。如今，不少農(nóng)戶都面臨著“單打獨斗”的困境，沒有市場信息，沒有合作分工，更沒有商業(yè)化營銷手段。這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的抗風(fēng)險能力十分脆弱，天災(zāi)，人禍，都可能輕易摧毀農(nóng)民辛勤勞作的成果。

二、我國規(guī)?；?jīng)營耕地現(xiàn)狀

第一，科技要素投入不足。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，耕地規(guī)?；?jīng)營很早就開始起步。但是，初級形態(tài)的規(guī)?；?jīng)營僅僅停留在耕地面積的擴(kuò)大上，耕作方式仍然沿用傳統(tǒng)的落后技術(shù)，缺少其他生產(chǎn)要素的投入。這種僅僅將耕地面積擴(kuò)大的做法，從嚴(yán)格意義上講，并不能算作農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營方式（王良群，2004）。我國人多地少，耕地面積擴(kuò)展空間十分有限，提高單位耕地面積生產(chǎn)效率更具有現(xiàn)實意義。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，加大科技要素的投入是必不可少的。

第二，管理要素投入不足（常萬江，王伊寧，劉艷楠，劉洋和張強(qiáng)，2014）。耕地規(guī)?；?jīng)營的重要一環(huán)是將農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，在此環(huán)節(jié)不僅要求農(nóng)產(chǎn)品具有充足的產(chǎn)量和良好的質(zhì)量，還需要優(yōu)秀的管理者對其進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。目前，以經(jīng)營耕地為主要目標(biāo)進(jìn)入農(nóng)村的企業(yè)極少，大部分企業(yè)即使進(jìn)入也缺乏熟悉農(nóng)村耕地的職業(yè)經(jīng)理人；同時，農(nóng)村自身受到教育水平的限制，幾乎無法培養(yǎng)出具備豐富管理經(jīng)驗的職業(yè)經(jīng)理人。在這種狀況下，不少地區(qū)雖然初步實現(xiàn)了耕地規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量質(zhì)量都得到了較大提升，但是沒有與市場對接，經(jīng)濟(jì)效益與預(yù)期目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

第三，資金投入不足（陳維，2007）。產(chǎn)業(yè)化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的顯著特征之一，將耕地的規(guī)?；?jīng)營向產(chǎn)業(yè)化方向引導(dǎo)是我國未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要趨勢。但是，在目前初步實現(xiàn)耕地規(guī)模化經(jīng)營的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)化水平并不高，最重要的原因就是資金的投入不足。前文已經(jīng)論述過，只有加大對耕地的投入，才會獲得更大的產(chǎn)出。這些投入如果沒有充足的資金支持，就無法長期堅持下去，耕地的產(chǎn)出就會受到嚴(yán)重影響。雖然國家從2004年起開始對農(nóng)村購買農(nóng)機(jī)具、種子和化肥實施財政補(bǔ)貼政策，并且于2006年全面取消了農(nóng)業(yè)稅，但是這種資金規(guī)模顯然不足以滿足農(nóng)村對耕地進(jìn)行大規(guī)模投入的資金需求，因此，解決農(nóng)村融資難的問題就能將耕地規(guī)?；?jīng)營向前推進(jìn)一大步。

第四，制度因素的制約。我國的改革開放始于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但制度建設(shè)始終落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在此過程中二者的碰撞在所難免。改革開放后實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制倡導(dǎo)“包產(chǎn)到戶、自負(fù)盈虧”，農(nóng)村基層組織的經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)職能幾乎完全消失，而現(xiàn)行制度中又沒有明確農(nóng)村基層組織在耕地規(guī)模化經(jīng)營過程中的權(quán)責(zé)，造成了不少農(nóng)村基層組織無所事事，袖手旁觀。此外，我國實行土地公有制，部分歸國有，部分歸集體，農(nóng)民承包的只是耕地使用權(quán)，并不包含耕地所有權(quán)等其他一系列耕地產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)制度模糊，農(nóng)民很難對耕地規(guī)?；?jīng)營全身心投入，無法完全發(fā)揮勞動力的作用（黃志堅，2011）。不僅如此，戶籍制度制約著農(nóng)村剩余勞動力和城市投資者與管理人的雙向轉(zhuǎn)移，農(nóng)村金融體制的不健全導(dǎo)致耕地規(guī)?；?jīng)營過程中缺乏必要的資金支持。諸如此類的一系列問題都源于制度建設(shè)的滯后。因此，只有加強(qiáng)耕地規(guī)?；?jīng)營過程中的制度建設(shè)，才能為其發(fā)展提供保障。

三、解決我國耕地規(guī)?；?jīng)營問題的制度路徑

在推進(jìn)耕地規(guī)模化經(jīng)營過程中產(chǎn)生的一系列問題既反映出我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化水平的落后，又折射出我國農(nóng)業(yè)制度建設(shè)的不足，因此，在加強(qiáng)市場對耕地規(guī)?；?jīng)營作用的同時還需加強(qiáng)制度建設(shè)。

第一，明晰農(nóng)村基層組織權(quán)責(zé)。由于我國實行基層群眾自治制度，市縣政府對基層農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)指導(dǎo)能力極為有限，只有少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村依靠城郊農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)成功發(fā)展起來，而廣大經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村只能依靠自身摸索尋求出路。農(nóng)村中無論是否已經(jīng)實現(xiàn)耕地規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)村基層組織都應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起引導(dǎo)責(zé)任。目前，農(nóng)村基層組織正處于一種“權(quán)力失控”狀態(tài)。在經(jīng)歷耕地由集體勞動到私營承包的轉(zhuǎn)變過程中，農(nóng)村基層組織始終沒有建立起自身的權(quán)責(zé)意識，也就無法引導(dǎo)農(nóng)民將耕地向規(guī)?；?jīng)營發(fā)展。由于我國地理環(huán)境上的差異，中央政府難以出臺統(tǒng)一的農(nóng)村基層組織權(quán)責(zé)規(guī)定，因此，各地方政府需要因地制宜，對轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村基層組織頒布法規(guī)，明確其權(quán)責(zé)，才能促進(jìn)其在推進(jìn)耕地規(guī)?；?jīng)營過程中發(fā)揮積極作用。

第二，完善耕地產(chǎn)權(quán)制度。在我國現(xiàn)行耕地產(chǎn)權(quán)制度中，農(nóng)民承包到手的是耕地使用權(quán)，并且期限為30年。耕地產(chǎn)權(quán)中除了耕地使用權(quán)，還包括耕地所有權(quán)，耕地租賃權(quán)等等。由于產(chǎn)權(quán)制度的模糊，大多數(shù)農(nóng)民對于手中的耕地產(chǎn)權(quán)不甚明了，農(nóng)民并不清楚究竟如何利用自己手中的耕地獲取收益。因此，如果完善耕地產(chǎn)權(quán)制度，改變這種現(xiàn)狀，就有可能大大提高農(nóng)民改進(jìn)耕作方式的積極性。其一，如果耕地產(chǎn)權(quán)得以明確，農(nóng)民就會主動采用更高效率的耕作方式，加大對耕地生產(chǎn)要素的投入，有利于向規(guī)?；?jīng)營靠攏。其二，如果耕地產(chǎn)權(quán)明確，就意味著耕地可以順暢流轉(zhuǎn)。在推進(jìn)耕地規(guī)?；?jīng)營的過程中，耕地流轉(zhuǎn)是首要條件，只有耕地流轉(zhuǎn)到一起，才有耕地的集約化管理，從而進(jìn)一步推動耕地規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展。其三，如果耕地產(chǎn)權(quán)得以明確，耕地就有可能作為抵押物品向信貸機(jī)構(gòu)申請貸款，耕地規(guī)模化經(jīng)營所需的資金就有了初步保障。總而言之，耕地產(chǎn)權(quán)制度的完善在推動耕地規(guī)?；?jīng)營過程中起著至關(guān)重要的作用。

第三，健全農(nóng)村金融體制。上文中已經(jīng)提及，資金不足是阻礙耕地規(guī)模化經(jīng)營的重要問題之一，雖然國家每年都投入巨資用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，但是僅僅依靠財政方面的“輸血”仍然解決不了農(nóng)村資金的短缺問題。從目前來看，“造血”才是解決這一問題的最有效辦法。所謂“造血”，就是健全農(nóng)村中的金融體制，主要包含兩大方面：一是鼓勵金融創(chuàng)新，拓寬融資渠道；二是完善農(nóng)村信用機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)貸款。我國的農(nóng)村金融體制不健全，針對農(nóng)村的金融產(chǎn)品也非常有限。農(nóng)民通常只能通過有限的貸款購買糧種，剩余資金很難滿足發(fā)展耕地規(guī)?；?jīng)營所必須的機(jī)械化投入，聘請職業(yè)經(jīng)理人更是難上加難。因此，拓寬原有的融資渠道才能增加農(nóng)民手中的資金。此外，由于我國相關(guān)法律法規(guī)中曾經(jīng)明確規(guī)定農(nóng)民手中的耕地不得作為抵押物向銀行申請貸款，因此農(nóng)民的銀行信用度很低。如果將農(nóng)村中的信用機(jī)制加以完善，提高農(nóng)村居民的信用度，耕地規(guī)?；?jīng)營中的資金問題將得到大大緩解。

第四，改革戶籍制度。近年來，改革戶籍制度的呼聲日益高漲，從耕地規(guī)模化經(jīng)營的角度看，戶籍制度不僅限制了農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，還阻礙了城市先進(jìn)生產(chǎn)要素進(jìn)入農(nóng)村。發(fā)達(dá)成熟的耕地規(guī)模化經(jīng)營屬于資本密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)業(yè)勞動力的數(shù)量要求并不高，因此，受戶籍制度制約的農(nóng)村剩余勞動力將面臨失業(yè)的危機(jī)；與之相對的是耕地規(guī)?；?jīng)營中要求農(nóng)業(yè)勞動力具備較高的農(nóng)業(yè)科技知識或者企業(yè)管理經(jīng)驗，這部分人才又絕大部分集中在城市中，無法進(jìn)入農(nóng)村。事實上，戶籍制度就如同橫在城市與農(nóng)村之間的一道鴻溝，阻隔了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)出與城市先進(jìn)生產(chǎn)要素的轉(zhuǎn)入。一旦這道鴻溝被填平，由城市高素質(zhì)勞動力帶來的先進(jìn)經(jīng)驗和科學(xué)思想，以及城市投資者引入的大筆資金就會大大推動耕地規(guī)?；?jīng)營的前進(jìn)步伐。因此，戶籍制度改革迫在眉睫。

最后，調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策已經(jīng)實施10年了，在此期間糧食產(chǎn)量確實得到了一定的提高，但是耕地規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展卻收效甚微。原有補(bǔ)貼政策主要按照農(nóng)民的承包耕地數(shù)量進(jìn)行按畝補(bǔ)貼，目的是為了鼓勵農(nóng)民堅持種糧。但是，在政策的實施過程中，有些農(nóng)民選擇了既進(jìn)城務(wù)工，又保留手中的耕地，成為游走在城市與農(nóng)村之間的“兼民”?！凹婷瘛钡拇嬖诤艽蟪潭壬献璧K了耕地規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展。如果調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的對象與標(biāo)準(zhǔn)，將大大促進(jìn)這一問題的解決。首先，如果農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對象不再是承包耕地的全體農(nóng)民，而是從事耕地規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)理人或者農(nóng)業(yè)工人，那么原本只承包少量耕地的“兼民”從耕地中將無利可圖，只能將其流轉(zhuǎn)出手，客觀上促進(jìn)耕地的集中。其次，如果對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，則可以從客觀上引導(dǎo)耕地流轉(zhuǎn)的方向，在條件適合的地區(qū)，這樣有利于耕地向擁有先進(jìn)耕種技術(shù)的種糧能手集中；或者擴(kuò)大享受補(bǔ)貼的耕地規(guī)模要求，不達(dá)到規(guī)定規(guī)模的耕地不再享受耕地補(bǔ)貼。這些調(diào)整都可以在一定程度上推動耕地規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展，更重要的是，這些調(diào)整不僅僅局限于耕地規(guī)模的擴(kuò)大，還可以引導(dǎo)耕地流向適合的經(jīng)營者手中。

結(jié)語

從總體上看，我國推行耕地規(guī)模化經(jīng)營符合我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求。但是，我國幅員遼闊，地形多種多樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也很不平衡，地域間的資源稟賦差異也很大，這對我國發(fā)展耕地規(guī)?；?jīng)營提出了挑戰(zhàn)。當(dāng)前部分地區(qū)已經(jīng)成功摸索出了適合自身特點的耕地規(guī)?；?jīng)營模式，但是，在取得成績的同時也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到我國與發(fā)達(dá)國家的差距，這不僅意味著成長空間，同時也意味著任重道遠(yuǎn)。

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Study on the scale management of cultivated land in China

XUE Zi-chao ，ZHAO Yu-xin

（Harbin University of Commerce，Harbin 150028，China）

Abstract：Cultivated land scale management is the inevitable trend of modern management. However，in our real life but many do not realize scale management of farmland with the area of farmland scale operation conditions，and the initial realization of area of farmland scale operation has achieved good economic results. Aiming at these problems，from the system analysis，and puts forward property rights and government regulation.

Key words：the scale management of cultivated land；rural labor force transfer；institutional path

[責(zé)任編輯 興 華]