試論當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之權(quán)利轉(zhuǎn)圜

陸月娟

摘 要：隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到了新常態(tài)，農(nóng)村的土地改革便成為一個(gè)重要問題。而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程是當(dāng)前農(nóng)村土地改革的一個(gè)重要方面，為了更好地開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，我們需要在“權(quán)利”上下工夫?？傮w說來，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要處理好“權(quán)利”的三個(gè)方面：“確權(quán)”、“賦權(quán)”和“活權(quán)”，因?yàn)椋按_權(quán)”是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之必要前提；“賦權(quán)”是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必經(jīng)步驟；“活權(quán)”是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必然要求。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；確權(quán)；賦權(quán)；活權(quán)

中圖分類號(hào)：F321.1；D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）02-0015-02

新中國(guó)在進(jìn)行了社會(huì)主義改造之后，我國(guó)的農(nóng)村土地，法律規(guī)定屬于國(guó)家所有，但實(shí)際處理都屬于農(nóng)村集體所有。改革開放后，我國(guó)施行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)中分離出來，使得土地使用和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)得到了極大發(fā)展，也極大促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為農(nóng)村土地改革的一項(xiàng)創(chuàng)舉。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和中國(guó)的發(fā)展，也開始產(chǎn)生一些矛盾與問題，近年來尤為突出。農(nóng)業(yè)的小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)，使許多大宗農(nóng)產(chǎn)品缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。小農(nóng)生產(chǎn)的重復(fù)、低效等，越來越難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、國(guó)際化的要求，難以體現(xiàn)規(guī)模效益。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，國(guó)家經(jīng)濟(jì)面臨轉(zhuǎn)型，農(nóng)村土地問題成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)重要問題。在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段中，解決好土地問題成為解決“三農(nóng)問題”的一個(gè)關(guān)鍵，也使資源得到合理配置。因?yàn)?，土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，農(nóng)村土地制度完善與否，“土地流轉(zhuǎn)機(jī)制”是否能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展，將對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。那么，如何才能解決好“土地問題”？事實(shí)上，解決好“土地問題”是一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，但是只要處理好其中幾大關(guān)鍵性問題，“土地問題”的解決就既能符合經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，也能符合社會(huì)效應(yīng)和政治效應(yīng)。

一、“確權(quán)”是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之必要前提

所謂“確權(quán)”，是指確定農(nóng)村中土地的“權(quán)利歸屬”，即具體歸誰所有。但首先要注意的是這里的“權(quán)利歸屬”與西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“所有權(quán)”是有區(qū)別的。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)所有的權(quán)利，其中包括財(cái)產(chǎn)占有權(quán)、財(cái)產(chǎn)使用權(quán)、財(cái)產(chǎn)收益權(quán)和財(cái)產(chǎn)處置權(quán)。而由于我國(guó)社會(huì)主義的特殊性，在《中國(guó)人民共和國(guó)憲法》中明確規(guī)定，我國(guó)的土地實(shí)行公有制，自然人不能成為土地的所有者。但這并不影響我國(guó)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)利確定，因?yàn)閷?shí)行農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，并不影響農(nóng)民對(duì)自己土地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。具體到確定農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，首先需要對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分類。一般按照資產(chǎn)的性質(zhì)進(jìn)行分類，可以分為三類資產(chǎn)：第一類是資源性資產(chǎn)，如土地、林地等。第二類是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，如廠房等。第三類是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，如道路等等。對(duì)于農(nóng)村的各種資產(chǎn)，我們需要進(jìn)行分類“確權(quán)”。

那么，對(duì)于農(nóng)村土地的確權(quán)，就是指依照現(xiàn)有法律和法規(guī)，并且按照現(xiàn)有政策的規(guī)定而確定在某一范圍內(nèi)的土地的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的過程。當(dāng)前，我國(guó)土地的權(quán)屬都要經(jīng)過土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認(rèn)和確定。

要完成好“確權(quán)”工作，必須要做好以下幾個(gè)方面的工作。

1.要對(duì)農(nóng)民的土地進(jìn)行一次徹底的實(shí)測(cè)。改革開放以來，農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了重大的變化，農(nóng)村大學(xué)畢業(yè)生舉家遷徙到城市，以及大量的農(nóng)村務(wù)工人員進(jìn)城，并且在城市安家落戶，這些情況使早前的測(cè)量已經(jīng)變得不夠準(zhǔn)確，為了更加準(zhǔn)確地進(jìn)行確權(quán)，需要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)地區(qū)實(shí)施一個(gè)精確的實(shí)際測(cè)量，從而獲得一個(gè)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，為后一步的工作做好準(zhǔn)備。

2.“確權(quán)”過程要充分考慮到地方政府的意愿。對(duì)農(nóng)村農(nóng)民的土地進(jìn)行“確權(quán)”可能會(huì)對(duì)地方政府未來工作造成影響，尤其是使得未來征收土地方面的難度變得更大。以前一些地方的征地工作，是把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，農(nóng)民決定不了土地的買賣，更不能與土地買方進(jìn)行平等的價(jià)格商談。而“確權(quán)”以后，可以在一定程度上防止此前的亂征地等現(xiàn)象，并且也起到保護(hù)農(nóng)民利益的作用。但是，很多地方政府很難適應(yīng)這種變化，從而開展“確權(quán)”的積極性就不強(qiáng)烈，使得地方政府的意愿不強(qiáng)，因此，在確權(quán)的過程中，似乎應(yīng)該適當(dāng)照顧到地方政府的利益。

二、“賦權(quán)”是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必經(jīng)步驟

所謂“賦權(quán)”，把農(nóng)村農(nóng)民承包土地之上的各種權(quán)益賦予農(nóng)民。換句話說，所謂“賦權(quán)”就是要解決農(nóng)村土地的使用問題。

農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中到底獲得多少權(quán)利？以及怎樣獲得這些權(quán)利？這些問題都是值得我們?cè)凇按_權(quán)”之后進(jìn)一步思考的問題。大致說來，農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)該獲得以下的一些權(quán)利。

1.公平地分享土地增值所帶來的收益之權(quán)利。為了讓農(nóng)民獲得這項(xiàng)權(quán)利，我們需要進(jìn)行一定的制度建設(shè)來進(jìn)行保障。即是準(zhǔn)確地界定土地之征收范圍，依法遵照?qǐng)?zhí)行土地征收程序，對(duì)于被征收土地的農(nóng)民進(jìn)行一種安全機(jī)制保障，從而使這些農(nóng)民能夠真正地獲得其土地流轉(zhuǎn)中的增值收益。這也是我們進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要初衷。正如《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中提出的：“農(nóng)村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規(guī)范土地使用程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益?！雹?/p>

2.“賦權(quán)”應(yīng)該具有完整性和綜合性，注意不要忽略和故意省略其中的一些特別權(quán)益。即是，要賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)以完整的權(quán)利，真正讓農(nóng)民對(duì)承包地享有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保。允許農(nóng)民以自己的土地權(quán)利等方式來入股，以發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所包含的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能更加完整。例如，在國(guó)家法律的許可范圍之內(nèi)，適當(dāng)?shù)?、適時(shí)地給予農(nóng)民以確實(shí)的權(quán)利，使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中真正獲得收益。

3.按照農(nóng)村的土地性質(zhì)進(jìn)行分類賦權(quán)，從而使農(nóng)民不僅享有占有、收益的權(quán)能，而且也應(yīng)有處分的權(quán)能，也就是可以抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓、繼承，以至發(fā)展多種形式的農(nóng)民股份合作?？梢栽谟袟l件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出試點(diǎn)。對(duì)于農(nóng)民的耕地采取承包、轉(zhuǎn)讓、協(xié)調(diào)等合作方式，對(duì)于草地，要制定出臺(tái)完善草原承包經(jīng)營(yíng)制度的文件和規(guī)定，以規(guī)范草原承包行為和管理方式。只有充分地給予了賦權(quán)，才能調(diào)動(dòng)廣大草原牧民的勞動(dòng)積極性，從而使牧民的合法經(jīng)濟(jì)收益更加高效，更加有保障。對(duì)于農(nóng)村的集體性土地資產(chǎn)，我們?cè)谶M(jìn)行農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)過程中，也需要讓這一部分土地活動(dòng)起來，使農(nóng)村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘使用權(quán)能夠有序流轉(zhuǎn)。

“賦權(quán)”的關(guān)鍵在于要在基本完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，按照不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記，并且進(jìn)行試點(diǎn)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行推廣和鋪開，從而能夠總體上達(dá)到確地到戶，使之確權(quán)、確股、不確地，以便更好地賦予農(nóng)民權(quán)益。

三、“活權(quán)”是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必然要求

所謂“確權(quán)”和“賦權(quán)”，是指明確農(nóng)民的合法權(quán)利，讓農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中真正在法律和法規(guī)的許可范圍內(nèi)獲得收益。因此，“確權(quán)”和“賦權(quán)”是“活權(quán)”的基礎(chǔ)，只有把“確權(quán)”和“賦權(quán)”工作做好了，才能實(shí)施好“活權(quán)”。

所謂“活權(quán)”，也就是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)模式。因?yàn)橹挥袆?chuàng)新活權(quán)才能讓農(nóng)民的權(quán)利進(jìn)一步“物化”，獲得實(shí)實(shí)在在的收入。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營(yíng)意愿和經(jīng)營(yíng)能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。相比于“確權(quán)”、“賦權(quán)”之類的制度設(shè)計(jì)而言，“活權(quán)”更需要我們開動(dòng)腦筋，去鼓勵(lì)各地進(jìn)行實(shí)踐上的探索和創(chuàng)新。

1.“活權(quán)”要堅(jiān)守“底線思維”。國(guó)家明確規(guī)定，我們?cè)诼鋵?shí)活權(quán)時(shí)一定要堅(jiān)守三大定線：“堅(jiān)守土地的公有制性質(zhì)、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，防止出現(xiàn)顛覆性的錯(cuò)誤。”這樣，我們?cè)谶M(jìn)行“活權(quán)”時(shí)便有一個(gè)約束框架，從而使得我們?cè)谶M(jìn)行“活權(quán)”時(shí)避免逾越其權(quán)利范圍。因此，我們?cè)凇盎顧?quán)”時(shí)，要堅(jiān)持落實(shí)好集體所有權(quán)制度，確保農(nóng)戶承包權(quán)制度的落實(shí)，再來放活農(nóng)民手中的土地使用權(quán)。

2.“活權(quán)”活動(dòng)，實(shí)際上是一個(gè)創(chuàng)新過程，也是需要我們發(fā)揮主觀能動(dòng)性的過程。既然是一種創(chuàng)新活動(dòng)，自然應(yīng)該按照創(chuàng)新活動(dòng)的規(guī)律來進(jìn)行處理。首先，要進(jìn)行制度建設(shè)，使得能夠保障“活權(quán)”中各方收益人都能得到實(shí)惠。其次，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)其他地方有益的、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從而在別人的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)行再改造，以便形成適合自身的“活權(quán)模式”。再次，我們建立起一種聯(lián)動(dòng)機(jī)制，即省-市-縣-鎮(zhèn)-鄉(xiāng)五級(jí)聯(lián)動(dòng)，建立起一種信息共享機(jī)制，從而進(jìn)行信息全覆蓋，使得“活權(quán)”的創(chuàng)新形式和內(nèi)容能夠被相互學(xué)習(xí)和借鑒。再有，還可以創(chuàng)建其各類交易平臺(tái)，以方便“活權(quán)”的順利進(jìn)行。例如，可以建立集體權(quán)管理、土地使用權(quán)交易、資產(chǎn)評(píng)估、融資擔(dān)保、小額貸款、抵押等各類服務(wù)，從而最大限度為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)過程構(gòu)建起一個(gè)完善的服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)，以使“活權(quán)”和創(chuàng)新能夠順利的進(jìn)行。最后，先進(jìn)幫助后進(jìn)?？梢宰屄氏乳_始的“活權(quán)”的地區(qū)和農(nóng)民，通過自己的事例向鄰近“活權(quán)”地區(qū)進(jìn)行言傳身教，從而培育出適合各自特點(diǎn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式。

總之，保障農(nóng)民的利益是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。習(xí)近平總書記指出：“消除貧困、改善民生。實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求?！薄皼]有農(nóng)村的小康，……就沒有全面建成小康社會(huì)?！雹谕恋厥寝r(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，是廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕的根本制度保障。因此，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)必須確保的是農(nóng)民獲得土地流轉(zhuǎn)的實(shí)惠，這也是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。

同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到了新常態(tài)，新型的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正處在深刻變革的時(shí)期，但農(nóng)村改革涉及的利益關(guān)系復(fù)雜、各種目標(biāo)雜陳、影響因素多樣，因此，只有在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題上把權(quán)利關(guān)系理順，才能使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)資源得到合理的配置，又能使農(nóng)民獲得實(shí)利，從而最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。

[責(zé)任編輯 杜 娟]