關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校布局調(diào)整問題的思考

摘 要 農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校布局調(diào)整為實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展起到了一定作用，但仍要對其理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)動(dòng)因進(jìn)行拷問，以便于分析學(xué)校布局調(diào)整之后產(chǎn)生的新問題，尤其是教育過程中公平問題的凸顯，使得學(xué)校布局調(diào)整的問題解決更加棘手。因此要從學(xué)校布局調(diào)整的價(jià)值導(dǎo)引，學(xué)校布局的資源支撐及體制機(jī)制協(xié)同入手，推動(dòng)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校布局調(diào)整發(fā)展進(jìn)入良性軌道。

關(guān)鍵詞 均衡發(fā)展 學(xué)校布局調(diào)整 教育公平 效率

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展嚴(yán)重不平衡的一個(gè)產(chǎn)物，其根本是為了追求高質(zhì)量的農(nóng)村教育以實(shí)現(xiàn)教育公平。1980年《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》明確提出“力求使學(xué)校布局和辦學(xué)形式與群眾生產(chǎn)生活相適應(yīng)，便于學(xué)生就近上學(xué)”。后續(xù)各種政策文件、法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)以保證農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的進(jìn)一步實(shí)施。最為正式的規(guī)定是1986年的《義務(wù)教育法》以及2006年的修訂，提出實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校設(shè)置，由設(shè)區(qū)的市級或者縣級人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局。小學(xué)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有利于適齡兒童、少年就近入學(xué)。寄宿制小學(xué)設(shè)置可適當(dāng)集中。普通初級中學(xué)和初級中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)根據(jù)人口分布狀況和地理?xiàng)l件相對集中。而后農(nóng)村學(xué)校的布局調(diào)整就持續(xù)成為各界的關(guān)注點(diǎn)。21世紀(jì)的中國需要什么樣的農(nóng)村教育？置于這樣的背景來分析農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整，以及背后的理論、價(jià)值支撐是否符合義務(wù)教育均衡發(fā)展的要求？是否有悖于學(xué)校發(fā)展與成長的教育理念？以教育公平的視角審視學(xué)校的布局調(diào)整又存在什么問題，該如何尋找出路？

一、農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校布局調(diào)整的理論依據(jù)與價(jià)值追問

1.農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校布局調(diào)整的理論依據(jù)溯尋

學(xué)校布局調(diào)整實(shí)際上是在一定的區(qū)域內(nèi)對教育實(shí)體與教育資源進(jìn)行結(jié)構(gòu)性安排的一種實(shí)踐活動(dòng)，與周圍的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)[1]。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然要求，是新農(nóng)村建設(shè)中面臨的重大問題之一。一直以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、教育學(xué)家都在各自的領(lǐng)域里進(jìn)行了不同側(cè)重點(diǎn)的研究。首先，教育公平理論是學(xué)校布局調(diào)整的指導(dǎo)思想。對農(nóng)村中小學(xué)進(jìn)行布局調(diào)整就是一項(xiàng)使農(nóng)村大多數(shù)兒童獲得教育公平的有效舉措，教育公平理論應(yīng)在學(xué)校布局調(diào)整中發(fā)揮指導(dǎo)性作用[2]。其次，教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論為學(xué)校布局調(diào)整、提高教育效率提供了理論依據(jù)。教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論要求我們，在對學(xué)校進(jìn)行布局調(diào)整時(shí)，要注意教育的質(zhì)量和效率的關(guān)系，通過整合有限的教育資源使資源效能有明顯提高的做法是教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本要求，使教育資源效益最大化是農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的目標(biāo)之一[2]。第三，可持續(xù)發(fā)展理論為學(xué)校持續(xù)、全面合理地發(fā)展提出了方向。教育的均衡、和諧是教育可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。從有利于方便學(xué)生入學(xué)、有利于穩(wěn)定教師隊(duì)伍、有利于加強(qiáng)學(xué)校管理、有利于提高教育教學(xué)質(zhì)量出發(fā)，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化小學(xué)布局。追根溯源，學(xué)校布局調(diào)整確實(shí)有理可依，但是學(xué)校布局調(diào)整必須進(jìn)一步深入追問，其次才是如何將這些理論融合到實(shí)踐中去，成為實(shí)踐的支撐?，F(xiàn)存的理論依據(jù)必須基于教育性的改造與中國農(nóng)村狀況的融合，學(xué)校布局調(diào)整的進(jìn)程才能有明確的目標(biāo)和前進(jìn)的動(dòng)力。

2.農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校布局調(diào)整的價(jià)值追問

學(xué)校布局調(diào)整不可否認(rèn)的一個(gè)動(dòng)因是農(nóng)村上學(xué)人數(shù)的減少，因此避免不了農(nóng)村學(xué)校布局要能產(chǎn)生規(guī)模集聚效應(yīng)。但是學(xué)校布局在極大地促進(jìn)教育資源配置效率提高的同時(shí)，也讓教育公平問題更加凸顯。雖然地方政府對布局調(diào)整目標(biāo)的規(guī)定中加入了公平目標(biāo)，但這些目標(biāo)無法與政策自身的效率目標(biāo)相融和，加之政府出于自利目的，在布局調(diào)整中也具有鮮明的效率目標(biāo)，這就必然導(dǎo)致效率與公平之間的價(jià)值取向沖突。教育的首當(dāng)之責(zé)是為了人的發(fā)展，而發(fā)展是被賦予了人們美好期望的一個(gè)詞，而其他的任何目的甚至是公平，都得讓位于這個(gè)目的，這即是教育性的所在。而農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整同樣要進(jìn)行此種拷問，所面臨的是農(nóng)村整個(gè)大的群體，這部分群體的發(fā)展好與否，將會(huì)根本影響中國未來的發(fā)展。不得不承認(rèn)通過學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理配置好公共教育資源，適當(dāng)集中辦學(xué)，調(diào)整和撤銷一批生源不足、辦學(xué)條件差、教學(xué)質(zhì)量低的學(xué)校，能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域（縣、市、區(qū)）內(nèi)或更大范圍內(nèi)學(xué)校教育的均衡發(fā)展[3]。但是學(xué)校布局調(diào)整之后，真切地給學(xué)生帶來了什么值得我們深刻追問。

二、農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校布局調(diào)整存在的問題

1.相應(yīng)的資源配置沒有跟上

相應(yīng)的資源體制配備不健全，把農(nóng)村教育置于更加不利的位置。首先是寄宿制度的不規(guī)范。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整之后，一些鄉(xiāng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)被撤并，因此就產(chǎn)生了寄宿制的學(xué)校，越是偏遠(yuǎn)的地區(qū)，越發(fā)有學(xué)段提前的趨勢。但是同時(shí)農(nóng)村學(xué)校沒有財(cái)力配備規(guī)范的寄宿條件，包括管理人員、食品安全與衛(wèi)生醫(yī)療方面等等，很難為學(xué)生的身體健康發(fā)展提供良好的后勤保障條件。其次是師資隊(duì)伍配備于建設(shè)的問題。學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)大如果不配備相應(yīng)的教師資源，無形會(huì)增加現(xiàn)有教師隊(duì)伍的壓力，加重原有教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理、整體隊(duì)伍質(zhì)量不高的問題。

2.農(nóng)民參與渠道與機(jī)制的缺乏

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整利益直接相關(guān)者是廣大的農(nóng)村群眾。但長期以來，我國教育政策制定與執(zhí)行的慣例卻是把農(nóng)村排除在外，農(nóng)村群體沒有合適的渠道來表達(dá)自己的利益訴求，很少或基本不參與政策的制定與執(zhí)行的過程，致使政策從制定到執(zhí)行都顯示出政府主導(dǎo)的特點(diǎn)。農(nóng)民群體因其社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位低下，掌握的社會(huì)資源較為匱乏，作為弱勢群體，其話語權(quán)常被“擠占”，成為社會(huì)的“失語者”。農(nóng)村學(xué)校布局是農(nóng)村教育資源的重新洗牌與配置，但卻從未問過農(nóng)村群體“愿不愿意”“答不答應(yīng)”，而以農(nóng)民群體素質(zhì)低、專業(yè)性不夠作為搪塞的借口，但這不足以把農(nóng)民群體排斥在政策制定之外。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整首先應(yīng)當(dāng)關(guān)注農(nóng)村的利益訴求，并通過機(jī)制建設(shè)將這種訴求轉(zhuǎn)化為合理的政策決定。

3.監(jiān)管和評估機(jī)制的缺失

由于教育改革的復(fù)雜性，教育政策的實(shí)際執(zhí)行與教育目標(biāo)及結(jié)果會(huì)出現(xiàn)偏離的現(xiàn)象。一方面主要由于執(zhí)行者對政策理解的片面化，造成對政策的偏離，對政策錯(cuò)誤理解或把握欠缺。另一方面主要是后續(xù)的監(jiān)管與評估機(jī)制的缺失，難以杜絕因功利性傾向?qū)е聦φ咦兿鄨?zhí)行。而是通過“人情”與“權(quán)威”掩蓋執(zhí)行中的錯(cuò)誤，減弱了政策本身的效應(yīng)。這種制度的非理性比比皆是，是非現(xiàn)代化的現(xiàn)象。但在西方國家，政策制定有兩項(xiàng)機(jī)制不可缺，需求評估與政策執(zhí)行評估機(jī)制。制度非理性在學(xué)校布局調(diào)整中引發(fā)的最直接的一個(gè)問題就是遺留校產(chǎn)不規(guī)范的問題。在進(jìn)行布局調(diào)整過程中，我們會(huì)遇到很多利益分配問題，而利益分配則最易引起矛盾和問題。如果沒有具體的體制機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理，很多時(shí)候就會(huì)出現(xiàn)為了追求各自利益最大化而導(dǎo)致的紛爭問題或因責(zé)任不到位而導(dǎo)致資源廢置無人管理情況，出現(xiàn)了更大的資源浪費(fèi)。隨著農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整步伐的加快，一些農(nóng)村完小和教學(xué)點(diǎn)被撤消后，校舍和教學(xué)設(shè)備等成了閑置資產(chǎn)，由于目前許多地方還沒有出臺(tái)被撤消學(xué)校資產(chǎn)處置的具體意見和辦法，各地在學(xué)校閑置資產(chǎn)處置問題上無據(jù)可依，處理極不規(guī)范，造成學(xué)校閑置資產(chǎn)的浪費(fèi)和流失現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。

4.新的教育公平問題的出現(xiàn)

布局調(diào)整是重新配置公共教育資源的體現(xiàn)，使公共教育資源能夠滿足農(nóng)村學(xué)生的最大利益需求，使農(nóng)村的學(xué)生都能享受到與城市學(xué)生大致相同的教育資源，最大限度地實(shí)現(xiàn)教育公平[4]。這是布局調(diào)整的理想目標(biāo)或最佳狀態(tài)。但是現(xiàn)實(shí)的狀況不盡人意，教育公平尤其是教育過程公平的問題越發(fā)凸顯。第一，學(xué)生路遠(yuǎn)上學(xué)難。學(xué)校布局調(diào)整之后有些同學(xué)家離學(xué)校5、6里地，陷入了住宿和走讀的兩難境地。第二，超大規(guī)模班級增多，教育過程公平難以實(shí)現(xiàn)，這在一定程度上又陷入了教育環(huán)境的另一個(gè)極端，反而降低了教學(xué)質(zhì)量[5]。因?yàn)槠孀非笊龑W(xué)率使平等地對待學(xué)生成為泡影，而超大的班級規(guī)模務(wù)必使差異對待成為難以企及的期望。第三，加劇了貧困生的負(fù)擔(dān)。在選擇新校址時(shí)，一般會(huì)選擇經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，也就是使原本生活在較好水平地區(qū)的學(xué)生可以更好地享受學(xué)校布局調(diào)整的益處，而貧困生的受教育成本無疑被加大。

三、農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校布局調(diào)整的出路

1.擺正農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校布局調(diào)整的價(jià)值導(dǎo)引

其一，促進(jìn)農(nóng)村學(xué)生身心健康發(fā)展目標(biāo)的生成。教育的真正價(jià)值在于促進(jìn)個(gè)體更好地發(fā)展。農(nóng)村基礎(chǔ)教育價(jià)值取向必須要予以轉(zhuǎn)變，理應(yīng)關(guān)注個(gè)體自身發(fā)展，并將重視農(nóng)村兒童和青少年個(gè)體身心健康發(fā)展作為農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的旨?xì)w。在繼續(xù)完善學(xué)校布局調(diào)整制度體系的同時(shí)，須更加關(guān)注學(xué)生的具體受教育過程與狀態(tài)。應(yīng)從培養(yǎng)目標(biāo)、教材編制、課程設(shè)置、師資培養(yǎng)、考核評定等多個(gè)層面灌輸這一思想，培養(yǎng)農(nóng)村孩子的學(xué)習(xí)興趣和動(dòng)手能力，增強(qiáng)學(xué)生農(nóng)村生活實(shí)踐技能，促進(jìn)農(nóng)村學(xué)生身心健康發(fā)展。也就是說，不僅要把學(xué)生的終身發(fā)展作為農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校布局調(diào)整的價(jià)值導(dǎo)引，更要貫徹到教育教學(xué)的過程中去。其二，效率優(yōu)先，兼顧公平。教育是延續(xù)我們發(fā)展的有力保障，我們必須注重對教育的投入，發(fā)展教育，提高教育水平。同時(shí)也要考慮到我國的特有國情，在資源配置相對不足的前提下，效率優(yōu)先，但是公平切不可丟。

2.加大投入，完善農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校布局調(diào)整資源配備

其一，建立相關(guān)部門專事專責(zé)，科學(xué)管理資產(chǎn)分配。通過完善機(jī)制，明確責(zé)權(quán)范圍，了解利益分配。合理利用固定資產(chǎn)、挖掘固定資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，使資源得到真正意義上的節(jié)約。規(guī)范操作是防止教學(xué)設(shè)施浪費(fèi)的有效方法。通過正規(guī)的交接手續(xù)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校交接過程中的資源公開透明化，讓公平得以順利實(shí)施。其二，加大對農(nóng)村中小學(xué)教育的投入。無論是怎樣改革，目的都在于提升中小學(xué)教育質(zhì)量。而這個(gè)過程需要政府長期的關(guān)注和支持。只有加大農(nóng)村教育投入才可以真正意義上實(shí)現(xiàn)城市農(nóng)村教育公平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村真正意義的發(fā)展。其三，健全教師隊(duì)伍，提升整體教師隊(duì)伍水平。農(nóng)村地區(qū)教師隊(duì)伍建設(shè)的瓶頸之一就是如何引進(jìn)新的教師隊(duì)伍。西部地區(qū)已經(jīng)積累了有效可行的臨時(shí)教師補(bǔ)充機(jī)制，可總結(jié)擴(kuò)大推廣。采取各種有效措施，鼓勵(lì)優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村任教，同時(shí)也積極探索適合于農(nóng)村的長效教師補(bǔ)充機(jī)制。農(nóng)村教師發(fā)展瓶頸之二就是如何提高現(xiàn)有農(nóng)村教師的整體素質(zhì)，既要加大對教師培訓(xùn)的投入與重視程度，也要在教師發(fā)展的體制機(jī)制建設(shè)上著力。

3.加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村教育均衡發(fā)展

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整某種程度上是為了資源的集聚效應(yīng)，但要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育均衡發(fā)展，仍須從三個(gè)方面加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育機(jī)制建設(shè)。第一，完善教育資源均衡發(fā)展的新機(jī)制。實(shí)現(xiàn)教育資源均衡發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)教育公平的有力保證，也是教育法制建設(shè)的重要內(nèi)容。我國在30多年的教育改革中，出臺(tái)多項(xiàng)教育政策縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和校際之間的差距，這對均衡農(nóng)村義務(wù)教育資源、保障弱勢群體利益具有重要意義。在新的歷史發(fā)展時(shí)期，我國教育法制建設(shè)更要致力于教育資源均衡發(fā)展新機(jī)制的建設(shè)，讓更多農(nóng)村學(xué)生享受到更加優(yōu)質(zhì)的教育，真正提高我國整體教育實(shí)力。第二，建立健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。促進(jìn)教育均衡發(fā)展，經(jīng)費(fèi)保障是前提。一方面要從法制層面確定農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的比例，加大教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，為農(nóng)村教育改革與發(fā)展提供充足的財(cái)力支持。政府應(yīng)該加大農(nóng)村教育財(cái)政撥款力度，尤其要向城市周邊的薄弱學(xué)校傾斜，提高生均教育經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)，改善中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平，建立校舍維修改造長效機(jī)制，鞏固和完善教師工資保障機(jī)制，并把其作為各級政府的考核目標(biāo)。另一方面，要加強(qiáng)對教育經(jīng)費(fèi)使用情況的監(jiān)管和評估，保證每一筆經(jīng)費(fèi)都用于改善農(nóng)村教育現(xiàn)狀。第三，建立健全教育監(jiān)督問責(zé)制，完善政策執(zhí)行評估和效果反饋機(jī)制。政策在制定初起往往會(huì)引起較高關(guān)注，在后續(xù)執(zhí)行環(huán)節(jié)卻得不到足夠的重視，主要在于缺乏相應(yīng)的政策評估與反饋監(jiān)管機(jī)制。其中政策實(shí)施后期的評估與調(diào)整，則對政策的診斷、調(diào)節(jié)、管理、激勵(lì)發(fā)揮著不可替代的作用。因此，要建立健全教育監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，積極引入第三方機(jī)構(gòu)參與評價(jià)，從而完善教育政策，更好地促進(jìn)農(nóng)村教育發(fā)展。

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[作者：黨志平（1982-），男，河南周口人，平頂山學(xué)院教師教育學(xué)院講師，碩士。]

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