學(xué)校體育需要更多的“硬規(guī)定”

吳鍵

摘要：《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)[2016]27號(hào)）》標(biāo)志著學(xué)校體育的改革將進(jìn)入新的階段，但“發(fā)布”僅僅是第一步，能不能發(fā)揮作用，關(guān)鍵還要看《意見(jiàn)》的各項(xiàng)規(guī)定和要求是否能夠真正實(shí)施。本文從“硬規(guī)定”“軟規(guī)定”角度深入分析，找出阻礙因素，提出學(xué)校體育出臺(tái)“硬規(guī)定”要有創(chuàng)新思維。

關(guān)鍵詞：意見(jiàn)；學(xué)校體育；硬規(guī)定

中圖分類號(hào)：G633.96 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-2410（2016）06-0007-03

學(xué)校體育的改革再一次迎來(lái)重大“利好”。日前，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)[2016]27號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）發(fā)布。由于該《意見(jiàn)》的起草是站在時(shí)代發(fā)展的前沿，針對(duì)當(dāng)下以及“十三五”期問(wèn)的教育改革和學(xué)校體育發(fā)展的未來(lái)，同時(shí)又密切結(jié)合了學(xué)校體育的老問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，因此，《意見(jiàn)》的發(fā)布標(biāo)志著學(xué)校體育的改革將進(jìn)入新的階段。細(xì)讀《意見(jiàn)》內(nèi)容，我們感到，該《意見(jiàn)》的發(fā)布和實(shí)施，對(duì)于有效解除學(xué)校體育發(fā)展面臨的困境，對(duì)于加快扭轉(zhuǎn)學(xué)生體質(zhì)健康持續(xù)下降的趨勢(shì)，無(wú)疑都是一場(chǎng)“及時(shí)雨”。對(duì)于廣大學(xué)校體育工作者而言，《意見(jiàn)》的發(fā)布，進(jìn)一步強(qiáng)化了其職業(yè)的重要性，必將進(jìn)一步激勵(lì)其工作的積極性。

文件是不是管用，關(guān)鍵看文件要求能不能落地?！兑庖?jiàn)》的發(fā)布對(duì)學(xué)校體育改革固然是一個(gè)重大“利好”，但“發(fā)布”僅僅是第一步，能不能發(fā)揮作用，關(guān)鍵還要看《意見(jiàn)》的各項(xiàng)規(guī)定和要求是否能夠真正實(shí)施。之所以這樣說(shuō)，不僅僅是居于對(duì)國(guó)人凡事均有“差不多”“過(guò)得去”“馬馬虎虎”等習(xí)慣思維的憂慮，更基于對(duì)自20世紀(jì)90年代以來(lái)關(guān)于學(xué)校體育的各項(xiàng)法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、方案、意見(jiàn)等近300個(gè)文件頒布后的實(shí)際落實(shí)成效的簡(jiǎn)單調(diào)研與分析。

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家對(duì)學(xué)校體育工作不可謂不重視。之所以選擇20世紀(jì)90年代作為考察調(diào)研的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，是因?yàn)樵?990年2月，國(guó)務(wù)院頒布了《學(xué)校體育工作條例》，這是我國(guó)制定的學(xué)校體育工作的“法律性”文件。在這個(gè)文件中，劃出了學(xué)校體育工作幾條重要的“底線”，比如，明確了各級(jí)各類學(xué)校必須開(kāi)設(shè)體育課、每天一小時(shí)體育鍛煉、中小學(xué)學(xué)校每年一次運(yùn)動(dòng)會(huì)等規(guī)定和要求。盡管時(shí)問(wèn)過(guò)去了26年，但是，這些“規(guī)定”依然是今天學(xué)校體育工作恪守的基本要求。1990年至2015年的25年問(wèn)，相關(guān)管理部門(mén)又陸續(xù)出臺(tái)了一系列有關(guān)學(xué)校體育的文件，如體育課程方案（標(biāo)準(zhǔn)）、體育鍛煉（合格）標(biāo)準(zhǔn)、初中畢業(yè)生升學(xué)體育考試方案，等等。尤其是進(jìn)入新世紀(jì)后，學(xué)校體育得到黨和國(guó)家的高度重視，以“最高級(jí)別”和“最高規(guī)格”的“中央7號(hào)文件”和黨的“十八屆三中全會(huì)決定”中“強(qiáng)化體育課和課外鍛煉，促進(jìn)青少年體魄強(qiáng)健、身心健康”為代表，相關(guān)的政策性文件一個(gè)接一個(gè)持續(xù)發(fā)布，充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)學(xué)校體育、學(xué)生體質(zhì)健康的高度重視和推進(jìn)學(xué)校體育改革的強(qiáng)烈決心。

眾多文件發(fā)布之后，真正能落實(shí)的往往都是“硬規(guī)定”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1990年以來(lái)，有關(guān)學(xué)校體育的各類文件、條例、規(guī)定等，涉及全局、重要政策的近50項(xiàng)。如此眾多的文件，內(nèi)容涉及學(xué)校體育工作的各個(gè)方面，共同構(gòu)成了學(xué)校體育工作的系列管理體系，不可謂不完備矣。但是，從文件實(shí)施的實(shí)際效果看，有一個(gè)特點(diǎn)非常明顯：文件內(nèi)容中凡是“硬規(guī)定”，基本都起到很好的效果，凡是“軟規(guī)定”，效果都不好，甚至根本沒(méi)有效果；凡是教育部門(mén)能做主的“硬規(guī)定”，“落地”的可能性就比較大，反之，很多要求“說(shuō)了也白說(shuō)”。

如大家所知，所謂“硬規(guī)定”，原則上是指“必須”做到的規(guī)定和要求?！坝惨?guī)定”語(yǔ)言表述清晰、指代確定，管理主體及相關(guān)責(zé)任明確。在學(xué)校體育領(lǐng)域，體育課時(shí)、課外體育鍛煉時(shí)間、體育達(dá)標(biāo)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)、中考體育項(xiàng)目和評(píng)分、運(yùn)動(dòng)會(huì)次數(shù)、體育技能基本要求等，盡管在層次、細(xì)節(jié)上存在差異，但都屬于“硬規(guī)定”。這些“硬規(guī)定”還有一個(gè)顯著的共同特點(diǎn)，即大部分能用數(shù)量（字）來(lái)“支撐”和“規(guī)范”。如，小學(xué)1～2年級(jí)每周4節(jié)體育課、3～9年級(jí)每周3節(jié)體育課，學(xué)校每天1小時(shí)體育鍛煉，中考體育以20～30分計(jì)入總分，學(xué)校每年至少要組織1次以田徑項(xiàng)目為主的學(xué)校運(yùn)動(dòng)會(huì)，義務(wù)教育階段學(xué)生至少要掌握1～2項(xiàng)運(yùn)動(dòng)技能，還有體育“達(dá)標(biāo)”測(cè)試五項(xiàng)及其標(biāo)準(zhǔn)等。通過(guò)時(shí)間和區(qū)域的整體考察，我們發(fā)現(xiàn)，文件中這些“硬規(guī)定”，在各時(shí)期、各地區(qū)基本都能夠得到落實(shí)，同時(shí)，這些“硬規(guī)定”也成為評(píng)估學(xué)校體育發(fā)展?fàn)顩r的客觀依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。也正是這些“硬規(guī)定”，構(gòu)成了當(dāng)下實(shí)實(shí)在在的我國(guó)的“學(xué)校體育”。

所謂“軟規(guī)定”，是與“硬規(guī)定”相對(duì)的規(guī)定。這類規(guī)定，語(yǔ)言表述模糊、指代不確定，管理主體及相關(guān)責(zé)任不明確，還有許多倡導(dǎo)性的語(yǔ)言，其最大的特點(diǎn)是沒(méi)有數(shù)量（字）的支撐和規(guī)范，最常見(jiàn)的表述是“要如何如何……”舉例來(lái)說(shuō)，關(guān)于體育教師的規(guī)定：“要切實(shí)加強(qiáng)體育教師隊(duì)伍建設(shè)，按照開(kāi)設(shè)體育課和開(kāi)展課外體育活動(dòng)的需要，配齊配強(qiáng)體育教師”“各地要利用現(xiàn)有政策和渠道，按標(biāo)準(zhǔn)配齊體育教師和體育教研人員”“科學(xué)合理地確定體育教師的工作量，把組織開(kāi)展課外活動(dòng)、學(xué)生體質(zhì)健康測(cè)試、課余訓(xùn)練、比賽等納入教學(xué)工作量。保障體育教師在職稱（職務(wù)）評(píng)聘、福利待遇、評(píng)優(yōu)表彰、晉級(jí)晉升等方面與其他學(xué)科教師同等待遇”；關(guān)于學(xué)校體育經(jīng)費(fèi)的規(guī)定：“各級(jí)政府要切實(shí)加大學(xué)校體育經(jīng)費(fèi)投入力度，地方各級(jí)人民政府在安排財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和本級(jí)財(cái)力時(shí)要對(duì)學(xué)校體育給予傾斜。各級(jí)教育部門(mén)要根據(jù)需求將學(xué)校體育工作經(jīng)費(fèi)納入年度預(yù)算，學(xué)校要保障體育工作的經(jīng)費(fèi)需求”；關(guān)于體育場(chǎng)地的規(guī)定：“各地要按照學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)規(guī)范，充分利用多種資金渠道，加大對(duì)學(xué)校體育設(shè)施建設(shè)的支持力度”“進(jìn)一步完善制度，積極推動(dòng)公共體育場(chǎng)館設(shè)施為學(xué)校體育提供服務(wù)，向?qū)W生免費(fèi)或優(yōu)惠開(kāi)放”；等等。這些原則性“軟規(guī)定”，都沒(méi)有數(shù)量（字）支撐和規(guī)范，在實(shí)踐中也就變成“可有可無(wú)”的條文。是否落實(shí)，要靠各地、各校、各部門(mén)自覺(jué)。

學(xué)校體育需要更多的“硬規(guī)定”。關(guān)于“硬規(guī)定”和“軟規(guī)定”，學(xué)校體育界和相關(guān)部門(mén)還普遍存在一個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，即常常將“要如何”“應(yīng)當(dāng)如何”“必須如何”等不同語(yǔ)義表述的含義混為一談。在法律體系中，作為法言法語(yǔ)，“應(yīng)當(dāng)”是義務(wù)性規(guī)定，是法定的必須如此，“應(yīng)當(dāng)”是“用來(lái)表述一個(gè)法律規(guī)范的確定性、命令性的指引要求，要求人們?yōu)橐欢ㄐ袨?，如果不為就是違法，因而具有‘強(qiáng)制性語(yǔ)義特征”。在法律用語(yǔ)中，“‘應(yīng)當(dāng)和‘必須是一個(gè)意思，都是義務(wù)性規(guī)定，兩者沒(méi)有本質(zhì)上的不同”，“應(yīng)當(dāng)這樣做”就是“必須這樣做”。在《學(xué)校體育工作條例》中，關(guān)于體育教師、體育經(jīng)費(fèi)、體育場(chǎng)地的表述，使用的詞語(yǔ)都是“應(yīng)當(dāng)”，如“學(xué)校應(yīng)當(dāng)在各級(jí)教育行政部門(mén)核定的教師總編制不確定數(shù)內(nèi)，按照教學(xué)計(jì)劃中體育課授課時(shí)數(shù)所占的比例和開(kāi)展課余體育活動(dòng)的需要配備體育教師”“對(duì)體育教師的職務(wù)聘任、工資待遇應(yīng)當(dāng)與其他任課教師同等對(duì)待”。雖然，上述種種似乎只是語(yǔ)言表述問(wèn)題，但是，為了適應(yīng)現(xiàn)實(shí)人們的認(rèn)知水準(zhǔn)，建議將來(lái)在表述“應(yīng)當(dāng)”的語(yǔ)義時(shí)，是否可考慮更多使用“必須”“不得”“有責(zé)任”“有義務(wù)”等“強(qiáng)制性”詞語(yǔ)。更重要的是，建議凡是可以用“數(shù)量（字）”支撐和規(guī)范的地方，一定配以數(shù)量（字），以最大限度預(yù)防“一紙空文”現(xiàn)象。

是什么在“阻礙”學(xué)校體育“硬規(guī)定”的出臺(tái)。提出這個(gè)問(wèn)題，并非對(duì)過(guò)往責(zé)任的追討，而是對(duì)現(xiàn)行機(jī)制的研究與拷問(wèn)。25年來(lái)，每個(gè)有關(guān)學(xué)校體育文件的出臺(tái)，背后都有學(xué)校體育直接管理負(fù)責(zé)者以及參與文件起草的專家、學(xué)者的辛勤付出與不懈努力。但是，每次或多或少，都會(huì)留下不能全面落實(shí)的遺憾。深究可知，不是文件起草者不務(wù)實(shí)、不盡力，而是現(xiàn)行的體制機(jī)制存在重重障礙。作為全國(guó)性學(xué)校體育的管理文件，內(nèi)容必然涉及學(xué)校體育的方方面面，比如人事、經(jīng)費(fèi)、規(guī)劃等，因此，這樣的管理文件所言之事就必然絕不僅僅是學(xué)校體育一個(gè)領(lǐng)域之事，也不僅僅是教育部門(mén)一家之事。在我國(guó)的現(xiàn)行體制下，總體上，教師的編制和勞動(dòng)保護(hù)、教育的經(jīng)費(fèi)安排、學(xué)校的規(guī)劃建設(shè)，都不歸教育部門(mén)管理，因此，在制定學(xué)校體育文件時(shí)，凡是涉及這些問(wèn)題的，都必須征求這些相關(guān)主管部門(mén)的意見(jiàn)，這就需要所謂的“文件會(huì)簽”。這樣的體制在實(shí)踐中，往往會(huì)導(dǎo)致這樣一個(gè)現(xiàn)象：教育部門(mén)認(rèn)為，凡是涉及編制、經(jīng)費(fèi)、建設(shè)等問(wèn)題，都須征得相關(guān)主管部門(mén)同意，而相關(guān)主管部門(mén)則認(rèn)為，我們只管教育部門(mén)的總編制、總經(jīng)費(fèi)、總規(guī)劃，具體問(wèn)題，如體育教師如何配置、體育經(jīng)費(fèi)占多少比例，都是你們教育部門(mén)的內(nèi)部問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在教育部門(mén)內(nèi)部協(xié)調(diào)。這樣一來(lái)，在一個(gè)無(wú)解的“死循環(huán)”的現(xiàn)行體制機(jī)制下，學(xué)校體育很多必要的“硬規(guī)定”是很難出臺(tái)的。我們應(yīng)該看到，我國(guó)學(xué)校體育改革發(fā)展到目前階段，確實(shí)已取得長(zhǎng)足的進(jìn)步，同時(shí)，更應(yīng)該看到，目前阻礙學(xué)校體育改革向縱深發(fā)展的瓶頸，正是現(xiàn)行的一些體制機(jī)制問(wèn)題，尤其是內(nèi)部機(jī)制問(wèn)題。我國(guó)的教育方針是德智體美全面發(fā)展，體育理應(yīng)在整體教育中占相當(dāng)?shù)牡匚?、相?dāng)?shù)姆至?，但是，如果教育部門(mén)自身在頂層設(shè)計(jì)上就不能深刻認(rèn)識(shí)并嚴(yán)格貫徹落實(shí)德智體美全面發(fā)展的根本方針，又如何號(hào)召和引領(lǐng)學(xué)校、家庭乃至全社會(huì)都來(lái)真正重視體育，重視我們民族的未來(lái)呢！難怪，針對(duì)目前學(xué)校體育這種“都不管”“死循環(huán)”的痛心現(xiàn)實(shí)，有專家尖銳地指出，在頂層設(shè)計(jì)上，或許存在著“教育部門(mén)‘帶頭不執(zhí)行教育方針”的現(xiàn)實(shí)，而相關(guān)權(quán)力部門(mén)，則存在不配合主管部門(mén)建立學(xué)校體育發(fā)展“底線”的一種不作為現(xiàn)實(shí)。

學(xué)校體育出臺(tái)“硬規(guī)定”要有創(chuàng)新思維。誠(chéng)如《意見(jiàn)》中指出：“總體上看，學(xué)校體育仍是整個(gè)教育事業(yè)相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)，對(duì)學(xué)校體育重要性認(rèn)識(shí)不足、體育課和課外活動(dòng)時(shí)間不能保證、體育教師短缺、場(chǎng)地設(shè)施缺乏等問(wèn)題依然突出，學(xué)校體育評(píng)價(jià)機(jī)制亟待建立，社會(huì)力量支持學(xué)校體育不夠，學(xué)生體質(zhì)健康水平仍是學(xué)生素質(zhì)的明顯短板?！睂W(xué)校體育的改革，關(guān)系到我國(guó)人力資源強(qiáng)國(guó)和健康中國(guó)建設(shè)，因此，推進(jìn)學(xué)校體育改革，需要在相關(guān)的文件中出臺(tái)更多“硬規(guī)定”。

首先，教育部門(mén)內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制亟須建立。教育部領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)在全國(guó)學(xué)校體育座談會(huì)上提出每周5節(jié)體育課的方案，但是，最后沒(méi)有落實(shí)，失敗的主要原因是教育部門(mén)內(nèi)部管“控制中小學(xué)學(xué)生在校時(shí)間”的部門(mén)不妥協(xié)。其理由是：在?？倳r(shí)間不能突破，增加體育課就必須減少其他課。

其次，“他山之石可以攻玉”。多年以前，廣州市為穩(wěn)定勞動(dòng)力市場(chǎng)出臺(tái)了《廣東省高溫天氣勞動(dòng)保護(hù)辦法》和《關(guān)于高溫津貼發(fā)放的管理辦法》，“辦法”規(guī)定：“6月至10月期間，勞動(dòng)者從事露天崗位工作以及用人單位不能采取有效措施將作業(yè)場(chǎng)所溫度降低到33℃以下的（不含33℃），用人單位應(yīng)當(dāng)按月向勞動(dòng)者發(fā)放高溫津貼，并在工資清單中列明具體項(xiàng)目及數(shù)額。”依據(jù)此“辦法”的規(guī)定，經(jīng)過(guò)多方爭(zhēng)取，廣州市體育教師，每年6～10月可以獲得900元的高溫補(bǔ)助。

再次，以法律為依據(jù)，推進(jìn)相關(guān)法律的“前行”。1990年頒發(fā)的《學(xué)校體育工作條例》規(guī)定：“有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)妥善解決體育教師的工作服裝和糧食定量”，26年過(guò)去了，體育教師的糧食定量問(wèn)題已不成問(wèn)題，但是，體育教師的服裝問(wèn)題卻仍是個(gè)“大問(wèn)題”。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為，即使一段時(shí)間不能做到全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定，退而求其次，在相關(guān)文件中寫(xiě)上“服裝經(jīng)費(fèi)可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、平均工資、消費(fèi)物價(jià)指數(shù)等因素確定”也算是一個(gè)進(jìn)步，文件中如果能寫(xiě)上“體育教師每年的服裝費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)卦伦畹凸べY額度”也算有一種明確的數(shù)量（字）支撐和底線規(guī)范。

最后，最根本的解決方案是制定《學(xué)校體育法》。要全面出臺(tái)學(xué)校體育“硬規(guī)定”，解決學(xué)校體育的困境，推進(jìn)學(xué)校體育改革的深化，立法才是最根本的解決方案。當(dāng)下，最困擾學(xué)校校長(zhǎng)、體育教師的學(xué)校體育安全問(wèn)題，其最后的出路也在于制定法律性規(guī)定。與法律法規(guī)相比，政策性文件的缺點(diǎn)是沒(méi)有或者沒(méi)有明確地對(duì)違反禁止性規(guī)定和義務(wù)性規(guī)定的罰則。一般而言，沒(méi)有罰則，往往就會(huì)增加政策性文件落空的可能性。所以，變被動(dòng)為主動(dòng)，加快制定《學(xué)校體育法》才是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。退一萬(wàn)步說(shuō)，只為眼前計(jì)，啟動(dòng)對(duì)實(shí)施已近30年的《學(xué)校體育工作條例》的修訂工作，也算是當(dāng)務(wù)之急，起碼是與時(shí)俱進(jìn)“依法治教”的一個(gè)實(shí)實(shí)在在的作為。