政府預(yù)算績效管理改革初探

倪萌

摘要：政府預(yù)算績效管理作為預(yù)算管理模式，其以結(jié)果為導向，因此如何構(gòu)建政府預(yù)算績效管理體系，將財政資金的使用效率提高，以較少的資金投入換取更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，已經(jīng)成為社會各界廣泛關(guān)注、理論界研究的熱點問題，也成為建立現(xiàn)代財政制度的努力方向。本文對如何深化我國政府預(yù)算績效管理問題進行探討。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效；財政；預(yù)算績效管理

預(yù)算績效管理改革是政府實現(xiàn)績效管理的重要組成部分，也是對財政實現(xiàn)科學精細化管理的重要支撐和結(jié)果性要求。加強對預(yù)算績效的管理根本目的就是要優(yōu)化財政資源的配置、改進對預(yù)算支出的管理，提高基本公共服務(wù)的供給質(zhì)量。

一、政府預(yù)算績效

政府預(yù)算績效是指預(yù)算資金通過分配、使用各環(huán)節(jié)最終所能實現(xiàn)的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理，也可稱作目標一結(jié)果導向管理。根據(jù)公共財政效率原則，財政部口對財政支出每一項目的所費與所得通過一定的評價方法加以比較，以績效目標的設(shè)立、實施、評價反饋為基本環(huán)節(jié)，達到節(jié)約公共支出成本、提高公共支出效果、提升預(yù)算管理水平目的的公共財政管理制度。

二、推進預(yù)算績效管理的意義

一是預(yù)算績效管理可以進一步樹立部門的公共服務(wù)和產(chǎn)出意識，促進部門事業(yè)發(fā)展，有利于增強支出績效。預(yù)算績效管理以績效為理念，圍繞向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來提高預(yù)算編制水平，強化預(yù)算與部門發(fā)展規(guī)劃、項目目標的聯(lián)系，從而有利于抑制政府由于優(yōu)先滿足自身偏好而對有限的公共資源的侵占，解決目前相對有限的財政資金大量用于“養(yǎng)人”而不是“辦事”，以及預(yù)算支出異化、資金使用效率低下等問題，促使支出更合理、高效。

二是預(yù)算績效管理是現(xiàn)代管理的發(fā)展趨勢，是財政發(fā)展到一定階段的必然選擇，是提升財政管理水平的有力抓手。預(yù)算績效管理強化對政府部門的支出責任和效率，符合現(xiàn)代管理理論的發(fā)展要求，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟國家財政管理發(fā)展的一般規(guī)律。在我國推進預(yù)算績效管理，可以進一步提升管理理念，強化管理手段，為預(yù)算管理找到新的楔入點，注入新的活力，特別是通過績效監(jiān)控和績效評價等環(huán)節(jié)，有助于發(fā)現(xiàn)預(yù)算及項目管理中的問題，提出改進意見和建議，為預(yù)算分配及使用提供重要參考，促進預(yù)算管理的重點由規(guī)范性向效益性轉(zhuǎn)變，從“質(zhì)”上提高整體管理水平。

三是預(yù)算績效管理對于推進預(yù)算公開有著積極的引導作用，是提高財政透明度的重要措施，有利于更好地促進公共財政管理。伴隨財政收支規(guī)模的擴大和公民意識的增強，社會公眾要求進一步擴大預(yù)算知情權(quán)，除要求公開財政資金使用方向和具體內(nèi)容外，近年來更強調(diào)對財政資金投入所產(chǎn)生的產(chǎn)出及使用效益情況的公開，以監(jiān)督政府花錢是否值得。

三、目前預(yù)算績效管理存在的問題

當前，預(yù)算管理中還存在諸多有待破解的問題，如預(yù)算定位不清、約束力不強、支出效率不高，沒有建立起現(xiàn)代財政管理機制等，這些都直接影響到預(yù)算管理的成效和改革的進一步推進。

1.財權(quán)與事權(quán)劃分不夠清晰，預(yù)算支出責任分散，制約了公共財政職能作用的有效發(fā)揮。分析當前公共財政的發(fā)展現(xiàn)狀，仍然可以看出，政府與市場的界限還不夠清晰，財政支出“越位”與“缺位”現(xiàn)象依然沒有較好解決，應(yīng)由市場配置資源的支出還占相當大的比重。個別領(lǐng)域甚至出現(xiàn)了“開倒車”現(xiàn)象，支出范圍與市場經(jīng)濟不配套，資源配置的低效沖擊了公共財政應(yīng)承擔的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供水平。

2.財政與部門間的關(guān)系未完全理順，一些部門的支出利益格局有逐漸固化的傾向，削弱了預(yù)算安排的公共性。目前的政府預(yù)算主要是財政與部門之間的博弈，缺少公眾的參與和監(jiān)督。部門預(yù)算改革解決了部門的主體責任問題， 部門預(yù)算編制成為一個對財政資源進行“討價還價”的過程，伴之而來的是部門既得利益固化。由于財政與部門之間存在著嚴重的信息不對稱，使得財政在與部門間的博弈中往往處于劣勢，很難按部門的真實需求核定預(yù)算。

3.預(yù)算分配機制不太完善，統(tǒng)籌財政資源力度不夠，影響了預(yù)算決策的科學性。預(yù)算是一個分配財政資源的過程，但目前的預(yù)算分配機制并沒有較好地體現(xiàn)科學配置的原則，在財政資源的統(tǒng)籌力度方面不夠，使得預(yù)算決策的科學性大打折扣。

4.預(yù)算編制不夠準確，預(yù)算與決算難以銜接，沖擊了預(yù)算的嚴肅性。預(yù)算管理改革在一定程度上解決了預(yù)算粗放式管理的問題，預(yù)算編制得以不斷細化，但是預(yù)算的準確性仍有待提高。一是收入預(yù)算與實際情況差距較大，沒有建立科學的收入預(yù)測機制和完善的預(yù)測模型，導致連年出現(xiàn)過多“超收”，引發(fā)社會質(zhì)疑，同時超收收入安排沒有納入人大審查程序，財政在具體使用安排上有較大的自由空間，也反過來促使收入預(yù)測傾向保守；二是在支出預(yù)算上出現(xiàn)不合實際的需求，預(yù)算較模糊。

四、預(yù)算績效管理進展

1.加強頂層設(shè)計，逐步完善預(yù)算績效管理規(guī)章制度。圍繞全過程預(yù)算績效管理，財政部著力加強頂層設(shè)計，注重加強宏觀層面的指導，不斷完善預(yù)算績效管理制度，促進了制度建設(shè)的提升。中央各部門和地方財政部門的預(yù)算績效管理制度也不斷健全，不少地區(qū)還以省（市）政府或政府辦公廳名義出臺指導意見或工作規(guī)劃，對本地區(qū)今后一個時期的預(yù)算績效管理工作進行統(tǒng)一部署，并建立和完善符合本地區(qū)本部門實際的預(yù)算績效管理的辦法規(guī)范。

2.全面開展試點，不斷擴大績效評價項目范圍。近年來，各級財政和預(yù)算部門以績效評價為抓手，以項目支出為突破口，不斷擴大績效評價試點項目范圍，促進預(yù)算績效管理“擴面增點”。

3.創(chuàng)新評價模式，積極拓展績效評價的深度。在"擴面增點”的同時，進一步探索創(chuàng)新績效評價方式，積極推動績效評價由“廣度”向“深度”轉(zhuǎn)變，由單純的項目績效評價為主轉(zhuǎn)向全方位績效評價，使預(yù)算績效管理在績效評價內(nèi)容上實現(xiàn)了由平面向立體的轉(zhuǎn)變。

參考文獻：

[1]財政部.《預(yù)算績效管理兩會特刊》[N].中國會計報，2013年3月22日

[2]財政部預(yù)算司.《全過程預(yù)算績效管理》[J].中國財政，2013年增刊