非稅收入與經(jīng)營服務(wù)性收入比較研究

陳奕晶

摘要：隨著我國財政體制改革的深入，非稅收入管理逐漸步入規(guī)范化軌道。在實際管理工作中，由于部分事業(yè)單位的收費包含行政事業(yè)性收費和經(jīng)營性服務(wù)性收費兩種，許多行政事業(yè)單位對收費項目是否納入非稅收入管理，是否實行“收支兩條線”管理概念不明確，常成為爭議的焦點。本文通過非稅收入和經(jīng)營服務(wù)性收入的比較，并針對目前非稅收入征收管理中凸顯的問題，為規(guī)范非稅收入管理提供有益的思路。

關(guān)鍵詞：非稅收入；經(jīng)營服務(wù)性收費；比較

中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）03-0000-01

隨著我國財政體制改革的深入，預(yù)算外資金收入改為非稅收入繳入國庫，成為國家財政收入的重要組成部分，非稅收入規(guī)模不斷擴大，非稅收入管理步入規(guī)范化軌道。但在實際管理工作中，由于部分事業(yè)單位的收費包含行政事業(yè)性收費和經(jīng)營性服務(wù)性收費兩種，許多行政事業(yè)單位對收費項目是否納入非稅收入管理，是否實行“收支兩條線”管理概念不明確，常成為爭議的焦點。也有個別單位有意對行政性收費項目按照經(jīng)營性收費項目收取，企圖逃避財政調(diào)控。要實現(xiàn)非稅收入規(guī)范化、科學(xué)化的管理要求，就應(yīng)將符合非稅收入范圍的資金切實納入管理，同時對一部分已不再具有政府公共管理和公共服務(wù)性質(zhì)的收費項目進行清理。本文通過非稅收入和經(jīng)營服務(wù)性收入的比較，并針對目前非稅收入征收管理中凸顯的問題，為規(guī)范非稅收入管理提供有益的思路。

一、非稅收入與經(jīng)營服務(wù)性收入的比較

雖然我國非稅收入的形式早己存在，但提出非稅收入概念卻是在20世紀后。隨著國家對預(yù)算外資金管理力度的加大， 2001年在正式文件中提出非稅收入的概念， 2004年，財政部頒布了《關(guān)于加強非稅收入管理的通知》對非稅收入的范圍予以明確。

經(jīng)營服務(wù)性收入是事業(yè)單位、社會團體和其他組織等以營利為目的，按照市場要求并根據(jù)自愿有償原則提供場所、設(shè)施、技術(shù)、信息、中介、勞務(wù)等所取得收費，大多數(shù)服務(wù)價格實行市場調(diào)節(jié)價，極少數(shù)商品和服務(wù)價格實行政府指導(dǎo)價或者政府定價。

二者的不同點在于：

第一，征收主體不同：經(jīng)營服務(wù)性收入體現(xiàn)出廣泛性。非稅收入的征收主體是各級政府、國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織。而經(jīng)營服務(wù)性收費的主體是提供有償服務(wù)的事業(yè)單位、社會團體和其他組織、法人、其他組織和個人，對于行政單位，根據(jù)《關(guān)于治理規(guī)范經(jīng)營服務(wù)性收入的通知》（發(fā)改價格[2010]877號）的規(guī)定，行政機關(guān)以經(jīng)營服務(wù)性收費名義收取費用應(yīng)予以堅決取締。

第二，征收依據(jù)不同：經(jīng)營服務(wù)性收入體現(xiàn)出非政策性。非稅收入的征收是依靠公權(quán)力、提供社會公共服務(wù)和財產(chǎn)（資產(chǎn)）所有權(quán)及國家信譽。從征收依據(jù)來看，非稅收入的征收帶有很強的政策性，必須以國家在一定時期內(nèi)的政治、經(jīng)濟、技術(shù)、文化教育政策為依據(jù)。而經(jīng)營服務(wù)性收入則是以提供經(jīng)營性服務(wù)來實現(xiàn)等價交換，經(jīng)營者自主制定價格，其中并不體現(xiàn)出國家意志，所以相較于非稅收入而言，體現(xiàn)出非政策性。

第三，征收目的不同：經(jīng)營服務(wù)性收入體現(xiàn)出營利性。非稅收入征收目的是為了實現(xiàn)公共利益、促進社會公平與合理負擔(dān)，其資金使用具有一般用途。非稅收入的使用與其收入來源聯(lián)系緊密，如行政事業(yè)性收費收入常應(yīng)用于補償使用 政府提供的公共服務(wù)成本，環(huán)境保護費收入往往用于補償環(huán)境外部負效應(yīng)等。而經(jīng)營服務(wù)性收費主要是單位為了獲取利潤，籌集經(jīng)費。

二、管理上存在的問題

（一）概念劃分不明確。

非稅收入的部分范圍與經(jīng)營服務(wù)性收入由于法律上的謹慎闡述和實踐上的原因，在概念上存在模糊。例如對非稅收入范疇內(nèi)的行政事業(yè)性收費，是以區(qū)別于商品價格而提出的概念。而什么是“特定”服務(wù)，什么是履行“政府職能”的服務(wù)，在實踐上則沒有明確界定。正是這種模糊的界定給實際操作中判別收費項目屬于行政事業(yè)性收費還是經(jīng)營服務(wù)性收費制造了障礙。

（二）權(quán)責(zé)不明晰存在交叉。

管理職能的交叉人為地設(shè)置了非稅收入管理的障礙?！吨腥A人民共和國價格法》中規(guī)定，各類有償服務(wù)的收費屬于價格范疇，由各級價格主管部門負責(zé)管理，縣級以上各級政府其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負責(zé)有關(guān)的價格工作。而非稅收入監(jiān)管牽涉財政、價格、稅務(wù)、審計、監(jiān)察等多個部門。例如：行政事業(yè)性收費由財政、價格部門共同審批管理，而在在實踐中，經(jīng)營服務(wù)收費由價格部門單獨審批管理，將行政事業(yè)性收費標準當(dāng)成價格，規(guī)避了財政監(jiān)管，造成了財政收入的流失。

（三）缺乏完備的管理運行機制。

目前非稅收入管理運行機制尚不完善：一是在非稅收入的政策制訂、預(yù)算的編制執(zhí)行等方面，還存在制度不明、政出多門、體制失衡等的問題；在非稅收入的管理范圍上還存在真空地帶；在非稅收入的征收行為上，有的部門擅自自立收費項目、提高收費標準。二是承擔(dān)政府非稅收入監(jiān)督和管理的部門之間缺乏明確分工和溝通協(xié)調(diào)，日常監(jiān)督和管理以及專項檢查制度缺乏剛性，普遍存在“缺位”與“越位”現(xiàn)象。

（四）制度建設(shè)滯后。

一方面，目前僅有國務(wù)院在1996年出臺了《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》，其余基本是規(guī)范性文件；盡管全國已有多個省區(qū)出臺了地方性法規(guī)，但在全國范圍內(nèi)尚未形成一套完整的法律體系。非稅收入管理理論研究相對滯后，直接導(dǎo)致非稅收入管理實踐的盲目。另一方面，非稅收入稽查法規(guī)滯后。

三、建立科學(xué)規(guī)范的非稅收入管理體系

（一）界定法律范疇，確保非稅收入應(yīng)收盡收。

對非稅收入和經(jīng)營服務(wù)性收入的概念，應(yīng)由法律予以明確，進行具有實踐性和可操作性的劃分，防止非稅收入和經(jīng)營服務(wù)性收入在概念上混淆。實行“費”改“稅”，將部分具有準稅收性質(zhì)的行政事業(yè)性收費、政府性基金項目改為稅收項目，實行依法征稅。將部分不體現(xiàn)政府職能的行政事業(yè)性收費，轉(zhuǎn)為由市場運作的經(jīng)營服務(wù)性收費。對現(xiàn)有確需保留的非稅收入項目，實行非稅收入目錄管理和公示制度，接受社會監(jiān)督，做到應(yīng)收盡收，防止非稅收入的流失。

（二）建立共享機制，明晰非稅收入管理權(quán)責(zé)。

為建立規(guī)范的非稅收入管理體制，必須聯(lián)合分管國有資產(chǎn)的單位和價格部門、監(jiān)察部門等部門，建立聯(lián)網(wǎng)共享機制，搭建信息資源共享平臺，對非稅收入有關(guān)信息全盤把握。明確各部門職責(zé)范圍，依靠牽頭部門，進行責(zé)權(quán)的合理分配，消弭部門間的分歧。

（三）整合管理職能，完善非稅收入監(jiān)管體系。

一是非稅收入征管要嚴格按照法律條例征收，依托法律，確保依法征收，應(yīng)收盡收。進行經(jīng)營服務(wù)性收入和行政事業(yè)性收入的清理，對政策規(guī)定取消的收費項目堅決取消，對收費標準調(diào)整的堅決按照新標準調(diào)整。二是通過非稅收入稽查查漏補缺，堅持對行政事業(yè)單位使用財政票據(jù)收取經(jīng)營服務(wù)型收費、門面租金等情況開展專項稽查，對少數(shù)單位收入不入賬或轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，按照規(guī)定給予處罰，有效規(guī)范非稅收入管理。