區(qū)域推動中小學(xué)章程建設(shè)的路徑探析

摘 要中小學(xué)章程建設(shè)包括章程的起草、討論、修改、審議、核準、實施、監(jiān)督與評價等多個環(huán)節(jié)。實踐中，中小學(xué)章程建設(shè)在主體認知、章程文本、章程制定、實施與監(jiān)督等環(huán)節(jié)和方面存在不足。據(jù)此，應(yīng)當以外部制度的規(guī)范力倒逼利益相關(guān)主體重視章程建設(shè)，中小學(xué)章程制定過程應(yīng)當體現(xiàn)民主集中原則，章程文本應(yīng)當在合法、全面的基礎(chǔ)上追求特色與規(guī)范，健全并運行中小學(xué)章程制定與實施的監(jiān)督保障機制。

關(guān)鍵詞中小學(xué) 學(xué)校章程 依法治校 路徑探析

《全面推進依法治校實施綱要》中明確要求加強學(xué)校章程建設(shè)，提出到2015年全面實現(xiàn)高等學(xué)校、普通中小學(xué)校、幼兒園、中等職業(yè)學(xué)?！耙恍Ｒ徽鲁獭钡母窬帧．斍?，理論界和實務(wù)界對高等學(xué)校章程建設(shè)的關(guān)注度要遠遠高于中小學(xué)學(xué)校章程建設(shè)。此外，各省市推進中小學(xué)章程建設(shè)的進度和力度也有較大差別，如浙江省、山東省、上海市、成都市等省市分別于2015年出臺了推進中小學(xué)章程建設(shè)的指導(dǎo)文件。天津市教委于2014年制定了《天津市中小學(xué)依法治校指標體系（試行）》，明確將章程建設(shè)作為學(xué)校依法治校工作的一項重要考核指標。

一、區(qū)域中小學(xué)章程建設(shè)存在的問題

為了初步了解天津市中小學(xué)章程建設(shè)的基本情況，筆者依托天津市中小學(xué)依法治?，F(xiàn)狀調(diào)研，就中小學(xué)章程建設(shè)和實施情況對391位中小學(xué)教師進行了問卷調(diào)查和個別訪談，并對天津市部分中小學(xué)的章程草案進行了文本分析，期望能以多種途徑從不同方面發(fā)現(xiàn)中小學(xué)章程建設(shè)中存在的共性問題和困難，進而提出有針對性的建議。

1.章程建設(shè)推動主體對章程建設(shè)存在認知偏頗

就學(xué)校章程建設(shè)問題，筆者分別對天津市市區(qū)和郊縣的多所中小學(xué)校長、學(xué)校中層管理人員和教師進行訪談。訪談中，雖然大部分訪談對象對開展中小學(xué)章程建設(shè)持支持態(tài)度，能夠認識到相關(guān)工作對于提升學(xué)校辦學(xué)水平、建設(shè)現(xiàn)代化學(xué)校的重要意義，但也有部分訪談對象對中小學(xué)章程建設(shè)存在認識上的偏頗差，概括來說，主要有三種類型：一是認為中小學(xué)校沒有必要制定章程。他們認為中小學(xué)的核心工作是教育教學(xué)，而且學(xué)校已經(jīng)針對教育和管理各個環(huán)節(jié)分別制定了制度規(guī)范，沒有必要再定章程。二是認為章程對中小學(xué)辦學(xué)不重要。持此觀點的人認為，學(xué)校應(yīng)當制定章程，但章程對于提高學(xué)校辦學(xué)水平?jīng)]有直接作用，章程更多的時候是保證學(xué)校紙質(zhì)規(guī)范完備，進而用于應(yīng)對各種檢查即可。三是不清楚章程要規(guī)定什么，不能厘清學(xué)校章程與學(xué)校具體規(guī)章制度的區(qū)別。持這種觀點的人能夠認識到中小學(xué)章程建設(shè)的必要性和重要性，但對于如何制定章程、章程中應(yīng)該有哪些內(nèi)容并不清楚。

2.中小學(xué)章程文本的專業(yè)性和規(guī)范性較低

關(guān)于學(xué)校章程文本的調(diào)查顯示，近25%的教師認為學(xué)校章程內(nèi)容缺乏學(xué)校特色，內(nèi)容千篇一律。為了充分了解中小學(xué)章程起草和制定的具體情況，筆者進一步對天津市部分中小學(xué)最新制定的章程草案進行了文本分析。分析發(fā)現(xiàn)，大部分學(xué)校章程雖然力爭最大程度體現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)特色和辦學(xué)宗旨，但由于章程文本的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、語言等方面存在諸多不足，使得章程在特色性、規(guī)范性、合法性等方面均有一定瑕疵。例如：章程在闡述學(xué)校辦學(xué)宗旨或辦學(xué)理念方面存在語義重復(fù)、重點不突出的問題；章程在確定校長職權(quán)范圍、教職工權(quán)利內(nèi)容等方面的行文過于冗長，個別內(nèi)容甚至與現(xiàn)行法律法規(guī)不一致；將校長是“學(xué)校的法定代表人”混淆為“學(xué)校的法人代表”。另外，章程結(jié)構(gòu)方面，行文的形式很不規(guī)范?？傮w來說，章程結(jié)構(gòu)設(shè)計不合理、語句不夠精簡和表達不規(guī)范等問題，大大降低了學(xué)校章程的質(zhì)量和章程作為學(xué)?！白罨镜木V領(lǐng)性文件”應(yīng)有的嚴肅性和權(quán)威性。

3.章程制定過程中民主性與公眾參與度缺乏

關(guān)于中小學(xué)規(guī)章制定是否公開透明的調(diào)查結(jié)果顯示，約20%的受訪教師認為學(xué)校規(guī)章制定過程中透明性和參與性不夠。結(jié)合訪談情況，以上問題主要體現(xiàn)在章程起草成員構(gòu)成不夠科學(xué)合理和起草程序過于單一兩方面。一方面，中小學(xué)章程的起草和制定大多是校領(lǐng)導(dǎo)班子指定某個部門負責(zé)，而具體的起草工作甚至可能成為這個部門的某一位或幾位教師負責(zé)；還有的學(xué)校則是由領(lǐng)導(dǎo)層負責(zé)制定章程。不論是那種形式，都忽略了章程各個利益相關(guān)主體的參與和知情權(quán)益。另一方面，個別中小學(xué)章程的起草、定稿、發(fā)布、實施等環(huán)節(jié)，沒有征求教師、學(xué)生以及學(xué)生家長意見等利益相關(guān)主體的意見，使得章程制定和實施過程中缺乏多元主體的參與和監(jiān)督。

4.章程實施環(huán)節(jié)各項保障措施不到位

學(xué)校章程發(fā)布實施后，部分學(xué)校并沒有做好保障章程有效實施的相關(guān)工作，如對章程的宣傳、學(xué)習(xí)力度不到位，造成學(xué)校師生不知道學(xué)校有章程；與學(xué)校章程配套的規(guī)章制度制定和調(diào)整不及時，使得學(xué)校制度規(guī)范的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性不強。除學(xué)校自身原因外，學(xué)校外部政校關(guān)系、家校關(guān)系等尚未理順，諸多不利因素形成合力，使得耗費巨大人力、物力、財力制定的學(xué)校章程變成“一紙空文”，不能在學(xué)校辦學(xué)中發(fā)揮作用。調(diào)查數(shù)據(jù)也說明，如何讓章程真正落到實處、發(fā)揮實效是中小學(xué)章程建設(shè)的關(guān)鍵性和焦點性問題。

二、中小學(xué)章程建設(shè)的必要性與重要性分析

結(jié)合我國當前中小學(xué)章程建設(shè)的理論和實踐，推進中小學(xué)章程建設(shè)既是法律政策要求，更是推進依法治校、實現(xiàn)中小學(xué)自主管理的突破口和有力抓手。

1.中小學(xué)章程建設(shè)是遵守法律規(guī)定和彌補現(xiàn)實不足的必然要求

我國《教育法》第26條明確規(guī)定，章程是設(shè)立學(xué)校和其他教育機構(gòu)的必備條件之一。教育部2012年發(fā)布的《全面推進依法治校實施綱要》也明確提出，到2015年底實現(xiàn)“一校一章程”的格局。實踐中，由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟條件下政府包辦教育的教育體制以及義務(wù)教育的強制性和“普惠性”等因素的影響，我國許多中小學(xué)校在創(chuàng)建之初并沒有制定章程，長期處于“無章辦學(xué)”的“違法但合規(guī)”的運行怪圈中。“從總體上看我國學(xué)校章程建設(shè)工作，尤其是中小學(xué)學(xué)校章程建設(shè)工作，仍沒有全面展開，離法律的要求和現(xiàn)實的需要仍有較大差距?！盵1]

中小學(xué)章程建設(shè)既是法律的明確要求，也是推進我國教育改革發(fā)展的重要舉措，教育行政部門、校長等中小學(xué)章程推動主體應(yīng)當充分認識到學(xué)校章程建設(shè)的必要性和重要性，在推進依法治校和建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的過程中依法制定章程。中小學(xué)校應(yīng)當以章程建設(shè)為契機，進一步理順學(xué)校管理體制和決策機制，推動學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展，從“學(xué)校管理”內(nèi)生為“學(xué)校治理”，全面提升學(xué)校辦學(xué)水平和學(xué)校品質(zhì)。

2.章程建設(shè)是中小學(xué)依法治校的必要前提和重要抓手

中小學(xué)在推進依法治校過程中，要解決兩個問題：一是“有法可依”，二是“如何治?！?。其中，“有法可依”是“如何治?！钡那疤岷突A(chǔ)，“如何治?！笔恰坝蟹梢馈钡哪康暮妥罱K追求。中小學(xué)依法治校的“可依之法”包括兩個層面的內(nèi)容：一是國家層面的“法”，即教育類法律法規(guī)；二是學(xué)校內(nèi)部的“法”和“章”，即學(xué)校章程和以章程為核心的各項規(guī)章制度，是學(xué)校制定的校內(nèi)規(guī)范體系。“有法可依”要求國家和學(xué)校層面的“法規(guī)”應(yīng)當完善，實踐中需要但沒有的部分應(yīng)當及時“立法”，已有立法但不能適應(yīng)和滿足實踐發(fā)展需求則應(yīng)當“修改和完善”。

一方面，國家教育法律法規(guī)已進入“修改和完善”階段。國務(wù)院第77次常務(wù)會議討論通過了《教育法律一攬子修正案（草案）》，并于2015年8月在第十二屆全國人大常委會第十六次會議上首次列入全國人大常委會會議議程，正式進入立法程序。據(jù)悉，教育部已于2015年年底就《教師申訴辦法》等相關(guān)文件向省級教育行政部門征求意見。另一方面，學(xué)校校內(nèi)規(guī)范應(yīng)兼顧“建章”和“改制”。對于中小學(xué)而言，積極進行章程建設(shè)能夠為學(xué)校依法治校工作提供“校內(nèi)法”依據(jù)，中小學(xué)以章程為核心，制定、修改和調(diào)整學(xué)校教學(xué)、管理等各教育環(huán)節(jié)的規(guī)章制度，明確學(xué)校依法治校工作如何開展，從何處著手、有哪些重點工作等，為中小學(xué)依法治校提供依據(jù)和抓手。

3.章程建設(shè)是提升中小學(xué)辦學(xué)水平和實現(xiàn)自主管理的題中之義

章程建設(shè)通過理順中小學(xué)治理過程中的“權(quán)力”分配與制衡，實現(xiàn)“權(quán)利”對“權(quán)力”的約束，有利于規(guī)范中小學(xué)內(nèi)部決策機制和管理體制。

一方面，中小學(xué)章程的內(nèi)容主要是從宏觀上規(guī)定了學(xué)校的辦學(xué)宗旨、辦學(xué)理念和辦學(xué)特色，明晰學(xué)校內(nèi)部決策機制、管理體制和教學(xué)秩序，確定學(xué)校、校長、教師、學(xué)生等各個主體的權(quán)利（力）義務(wù)關(guān)系，讓教師、學(xué)生等教育關(guān)系主體回歸教學(xué)本身。此外，在章程的實施過程中，中小學(xué)校以章程為核心，制定、修改和調(diào)整學(xué)校教學(xué)、管理等辦學(xué)各個環(huán)節(jié)和方面具體的規(guī)章制度，進一步促進學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度之間的內(nèi)在規(guī)范性和整體協(xié)調(diào)性，進而通過規(guī)章制度的完備性和規(guī)范力推動學(xué)校形成科學(xué)決策、民主管理、多元監(jiān)督的現(xiàn)代學(xué)校治理模式，充分激發(fā)中小學(xué)校內(nèi)生創(chuàng)造力的產(chǎn)生，全方位地提升中小學(xué)校的辦學(xué)效益。

另一方面，中小學(xué)章程通過規(guī)范舉辦者、學(xué)校、校長等主體的責(zé)權(quán)內(nèi)容，間接“隔離”了中小學(xué)校對主管教育行政部門的“依附關(guān)系”，促進政府尤其是教育行政部門轉(zhuǎn)變行政觀念，依法治教并遵循教育規(guī)律管理、監(jiān)督和服務(wù)中小學(xué)校，進一步理順學(xué)校辦學(xué)過程中的“政校關(guān)系”，實現(xiàn)中小學(xué)校的自主管理，充分激發(fā)中小學(xué)校的辦學(xué)積極性。

三、區(qū)域推動中小學(xué)章程建設(shè)的路徑分析

中小學(xué)章程建設(shè)應(yīng)當是由學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展的“內(nèi)力”和教育行政管理的“外力”有機結(jié)合推動發(fā)展。這里的“內(nèi)力”和“外力”對于中小學(xué)章程建設(shè)的推動作用是動態(tài)的、互補的良性關(guān)系。一方面，當教育現(xiàn)代化發(fā)展到一定程度時，學(xué)校章程建設(shè)以“內(nèi)力”促“內(nèi)生”的形式產(chǎn)生，即章程是學(xué)校在辦學(xué)過程中自發(fā)的依照教育法律法規(guī)的規(guī)定進行自我完善、自我提升的建章立制過程，有關(guān)學(xué)校章程建設(shè)的外部制度性規(guī)定主要起到輔助性的規(guī)范作用。另一方面，在現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)初期，為了推動學(xué)校治理的規(guī)范化、制度化和法治化，教育行政管理等“外力”推動作用應(yīng)當加強，從而彌補學(xué)?，F(xiàn)代化發(fā)展“內(nèi)力”的不足。

1.以外部制度的規(guī)范力倒逼利益相關(guān)主體重視章程建設(shè)

在推動中小學(xué)章程建設(shè)的過程中，各省市、區(qū)縣應(yīng)當在充分調(diào)研了解學(xué)校辦學(xué)實際的基礎(chǔ)上，采取“教育行政部門層級推動、校長具體負責(zé)、多元主體參與”的工作模式，以章程建設(shè)的外部規(guī)范力和強制力倒逼相關(guān)主體重視學(xué)校章程建設(shè)?，F(xiàn)階段，為了合理、有序、高效地推進依法治校工作，以章程建設(shè)的外部制度和規(guī)范倒逼主體提升章程建設(shè)的認知，是為必要，更是必須。

首先，區(qū)域教育行政部門的重視與層級推動為中小學(xué)章程建設(shè)提供制度保障，并進一步通過制度的剛性和強制力提高了中小學(xué)章程建設(shè)的時間和地域效率。其次，在學(xué)校層面，要確定校長是學(xué)校章程制定和實施的負責(zé)人和第一責(zé)任人。在一定程度上，校長對學(xué)校章程的認識和態(tài)度在很大程度上決定了學(xué)校章程建設(shè)工作的“成敗”。最后，教育行政部門還應(yīng)當做好章程建設(shè)的動員、培訓(xùn)與指導(dǎo)等相關(guān)工作。如組織中小學(xué)章程建設(shè)的培訓(xùn)講座、組織學(xué)校進行章程建設(shè)的經(jīng)驗交流、對學(xué)校章程建設(shè)進行實地調(diào)研和指導(dǎo)、在核準章程之前對學(xué)校章程文本進行初審等。

2.中小學(xué)章程制定程序應(yīng)當體現(xiàn)民主、公開和參與原則

中小學(xué)章程的制定還可以具體細分為章程的起草、討論、定稿、學(xué)校審議通過、主管教育行政部門審核、生效等環(huán)節(jié)。

首先，中小學(xué)章程起草小組應(yīng)具備合法性權(quán)威。具體包括兩個方面：一是提升章程起草小組的合法權(quán)威，二是要提升章程起草小組的合格權(quán)威[2]。前者要求章程起草小組的成員構(gòu)成、工作程序要符合法律法規(guī)的規(guī)定；后者要求章程起草小組的成員應(yīng)當具備章程制定相應(yīng)的專業(yè)知識，了解章程建設(shè)有關(guān)的法規(guī)和政策要求，掌握地方和本校章程建設(shè)的現(xiàn)狀和問題。

其次，中小學(xué)章程的制定應(yīng)當體現(xiàn)“民主集中”的特點。中小學(xué)章程的起草主體是中小學(xué)校，校長是學(xué)校章程建設(shè)的第一責(zé)任人，下設(shè)章程起草小組。在章程制定過程中，中小學(xué)校應(yīng)當確保本校的師資、人員處于主導(dǎo)和主體地位，而不是將章程制定工作全權(quán)委托校外第三方進行。學(xué)校章程制定成員應(yīng)當覆蓋學(xué)校管理、教學(xué)、行政等不同工作領(lǐng)域，并挖掘?qū)W校各方面的人力資源，適當吸納具有法學(xué)類專業(yè)背景的教師、校外專家學(xué)者等參與其中，充分聽取教代會、家長委員會、學(xué)生會以及校友會等校內(nèi)外團體的意見和建議，在保證章程起草符合民主參與要求的基礎(chǔ)上，由章程起草小組對各方意見進行集中分析，擬定出內(nèi)容全面、實踐性強、合法規(guī)范的章程草案，進而按照法定程序?qū)徸h和實施。此外，中小學(xué)利益相關(guān)主體參與學(xué)校章程制定的過程，既有利于其加深對章程的認識，也為章程的有效實施和監(jiān)督提供人文基礎(chǔ)。

再次，在章程核準環(huán)節(jié)，中小學(xué)章程的核準機關(guān)要對中小學(xué)章程的文本和程序兩方面內(nèi)容進行合法合規(guī)性審查。文本方面，一是看章程內(nèi)容的全面性，二是看章程內(nèi)容的合法性。程序方面，主要審查章程制定、審議通過的程序是否合法和規(guī)范。在章程文本的審核上，為了避免章程“千篇一律”和“毫無特色”，核準機關(guān)應(yīng)當對體現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)特色、辦學(xué)理念的內(nèi)容給予一定的“寬嚴度”，在章程內(nèi)容全面合法的基礎(chǔ)上，應(yīng)當允許中小學(xué)校自主確定章程結(jié)構(gòu)，并以簡短、精煉的語言表述。

3.中小學(xué)章程文本應(yīng)當在合法、全面的基礎(chǔ)上追求特色與規(guī)范

首先，章程是為規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為、保證學(xué)校正常運性的全局性、綱領(lǐng)性文件，應(yīng)當在符合國家教育法律法規(guī)和地方教育政策的基礎(chǔ)上，對學(xué)校重大的基本問題作出全面性的規(guī)定。中小學(xué)校應(yīng)當根據(jù)教育法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合學(xué)校教育教學(xué)實際，在學(xué)校章程中明確規(guī)定學(xué)校辦學(xué)理念和宗旨、權(quán)力劃分和決策機制、組織機構(gòu)和管理體制、經(jīng)費使用和資產(chǎn)管理、人事制度、師生權(quán)利義務(wù)及其保障措施、糾紛解決機制等學(xué)校重大基本問題。

其次，中小學(xué)章程應(yīng)當具有校際差異，能夠凸顯學(xué)校自身的辦學(xué)特色。“章程文本具有學(xué)校的個性化特色非常關(guān)鍵，這是發(fā)揮學(xué)校章程的引領(lǐng)性作用、創(chuàng)辦特色學(xué)校的前提，有利于改變‘千校一面的局面。”[3]結(jié)合實踐來看，辦學(xué)特色一般在中小學(xué)章程的辦學(xué)宗旨、教學(xué)理念、學(xué)校管理權(quán)力分配、章程結(jié)構(gòu)、語言應(yīng)用等方面得以體現(xiàn)。

最后，章程是中小學(xué)校制定的規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為的“基本法”，應(yīng)當具備“法言法語”的基本特性，其語言和行文“應(yīng)力求明確、規(guī)范、樸實，避免使用含義不清、不規(guī)范、口語化的語句，并且章程的條文應(yīng)以完整的陳述句表述”[4]。章程文本用語、行文的專業(yè)性和規(guī)范化是保證章程實施效力和權(quán)威性的應(yīng)然要求。

4.健全并運行中小學(xué)章程制定與實施的監(jiān)督保障機制

首先，中小學(xué)章程制定環(huán)節(jié)的監(jiān)督保障機制。具體呈現(xiàn)在以下兩個環(huán)節(jié)：一是以制定主體的多元構(gòu)成和民主參與實現(xiàn)對章程制定的事中監(jiān)督；二是構(gòu)建多方位、多角度的意見傳遞機制，不僅暢通“自上而下”的意思傳遞渠道，還要構(gòu)建“自下而上”、“從外到內(nèi)”的意見表達和民意反饋機制，讓公眾尤其是利益相關(guān)者能表達意見，且章程制定主體對于公眾的意見表達有反饋。

其次，制定章程的目的在于實施章程，中小學(xué)章程建設(shè)的核心和落腳點就是章程的有效實施。章程的有效實施比章程制定更為復(fù)雜和困難，需要教育主管部門、中小學(xué)校的校長、教師、學(xué)生、學(xué)生家長以及社區(qū)等多個主體積極參與。學(xué)校章程難以發(fā)揮實效的原因之一是中小學(xué)自主管理和辦學(xué)自主權(quán)難以落實。對此，地方政府尤其是教育行政部門應(yīng)當進一步轉(zhuǎn)變職能，明確權(quán)力清單，在法律的框架下把應(yīng)當屬于學(xué)校的權(quán)力歸還學(xué)校，讓學(xué)校章程真正成為保障和實現(xiàn)中小學(xué)自主管理的“基本法”。其次，中小學(xué)學(xué)校應(yīng)當章程發(fā)布實施后，及時圍繞章程制定、修改和完善各項規(guī)章制度，形成以章程為核心的學(xué)校管理制度體系，并讓靜態(tài)的制度規(guī)范“動起來”，讓依章辦學(xué)常態(tài)化。

最后，中小學(xué)章程有效實施的保障措施主要體現(xiàn)為對章程實施的全面和動態(tài)監(jiān)督，具體體現(xiàn)為校內(nèi)監(jiān)督和校外監(jiān)督的有機結(jié)合。校內(nèi)監(jiān)督方面，學(xué)校應(yīng)當依托理事會、教代會等制度和機構(gòu)，對校內(nèi)規(guī)章的實施進行監(jiān)督機制，確定監(jiān)督主體、監(jiān)督程序和處置機制等。校外監(jiān)督方面，一是加大章程的公開力度和宣傳范圍，重視家長委員會等對學(xué)校章程實施的監(jiān)督與意見反饋；二是充分發(fā)揮教育督導(dǎo)對中小學(xué)章程實施和依章辦學(xué)的督導(dǎo)力度。繼2012年10月《教育督導(dǎo)條例》頒布實施后，我國部分省市分別頒布了本地區(qū)的教育督導(dǎo)條例。據(jù)此，在區(qū)域推動中小學(xué)章程制定和實施過程中，可以依托教育督導(dǎo)對中小學(xué)章程制定和依章辦學(xué)的情況進行監(jiān)督。

參考文獻

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[作者：汪莉（1987-），女，內(nèi)蒙古赤峰人，天津市教育科學(xué)研究院助理研究員，碩士。]

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