政府投資重大工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的探索思考

摘 要 政府投資重大工程項(xiàng)目涉及范圍廣、可變因素多、建設(shè)過(guò)程較為復(fù)雜，傳統(tǒng)以工程竣工決算審計(jì)為主的“靜態(tài)審計(jì)”監(jiān)督方式存在很大的局限性。在此背景下，運(yùn)用建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)跟蹤審計(jì)方法對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程投資成本控制，是傳統(tǒng)審計(jì)模式的發(fā)展與完善，也是現(xiàn)代管理學(xué)在工程建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中的實(shí)際應(yīng)用。筆者結(jié)合自身工作經(jīng)驗(yàn)，擬從實(shí)際出發(fā)，總結(jié)分析當(dāng)前開展跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀及存在問題，探索完善跟蹤審計(jì)操作模式的途徑和方法。

關(guān)鍵詞 政府投資 重大工程 跟蹤審計(jì)

一、政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的概念、內(nèi)涵與實(shí)施意義

（一）政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的概念與內(nèi)涵

政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章要求，按照規(guī)定程序?qū)ΠńㄔO(shè)項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工以及竣工結(jié)算等投資管理活動(dòng)全過(guò)程進(jìn)行連續(xù)、全面、系統(tǒng)地審計(jì)、監(jiān)督、分析和評(píng)價(jià)工作，通過(guò)發(fā)現(xiàn)和評(píng)價(jià)工程建設(shè)過(guò)程中存在的問題，幫助有關(guān)部門及時(shí)糾正偏差，以實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程的審計(jì)監(jiān)督與控制。

跟蹤審計(jì)是對(duì)工程建設(shè)成本進(jìn)行的主動(dòng)控制，對(duì)項(xiàng)目自工程前期決策到建成投產(chǎn)的各個(gè)階段進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，做到審計(jì)監(jiān)督與審計(jì)服務(wù)相結(jié)合、依法審計(jì)與防范風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合、資料審計(jì)與現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合、真實(shí)合法與績(jī)效審計(jì)相結(jié)合，使整個(gè)工程實(shí)施處于受控狀態(tài)，提高項(xiàng)目管理水平和財(cái)政資金使用效益。

（二）實(shí)施政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的意義

（1）有利于為項(xiàng)目決策提供參考依據(jù)。跟蹤審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員深入工程建設(shè)全過(guò)程，全面收集第一手資料，了解項(xiàng)目實(shí)時(shí)進(jìn)展。同時(shí)，發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，會(huì)同項(xiàng)目各方全面客觀地分析存在的問題，提出切實(shí)可行的方案，為項(xiàng)目科學(xué)決策提供參考依據(jù)。

（2）有利于合理控制項(xiàng)目投資。跟蹤審計(jì)側(cè)重于投資動(dòng)態(tài)控制，通過(guò)抓住投資控制的關(guān)鍵點(diǎn)，會(huì)同有關(guān)各方對(duì)投資控制情況進(jìn)行分析，對(duì)各階段的計(jì)價(jià)真實(shí)、合法性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對(duì)可能影響投資的變化及時(shí)調(diào)整，做到及時(shí)堵塞漏洞，減少損失浪費(fèi)，控制建設(shè)成本。

（3）有利于提高項(xiàng)目管理水平。實(shí)施跟蹤審計(jì)充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督和服務(wù)作用，形成了全過(guò)程、全方位、經(jīng)常性的監(jiān)督制約機(jī)制，注重多方溝通，實(shí)現(xiàn)“審中有幫”、“審中有導(dǎo)”，幫助建設(shè)單位規(guī)范資金管理，健全內(nèi)控制度，提高項(xiàng)目管理水平。

二、開展政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀及存在問題

作為一項(xiàng)探索性的工作，跟蹤審計(jì)工作的開展在外部環(huán)境與內(nèi)部建設(shè)層面均存在著一些問題與制約因素，有待進(jìn)一步規(guī)范和完善。

（一）政府投資項(xiàng)目運(yùn)作管理存在的問題

（1）建設(shè)資金：投資控制、資金管理工作薄弱。由于前期工作不充分、建設(shè)過(guò)程中缺乏有效的資金控制，導(dǎo)致出現(xiàn)概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象。部分建設(shè)單位未按規(guī)定對(duì)建設(shè)資金進(jìn)行專戶管理或?qū)ｍ?xiàng)列支，項(xiàng)目費(fèi)用與其他財(cái)務(wù)支出混合，影響項(xiàng)目建設(shè)成本核算的真實(shí)性。

（2）項(xiàng)目管理：建設(shè)程序、工程實(shí)施把控不嚴(yán)。項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段，建設(shè)單位未按規(guī)定程序操作，經(jīng)常出現(xiàn)邊審批、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”工程，使建設(shè)程序不合規(guī)。項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，招投標(biāo)違規(guī)、合同不規(guī)范、工程變更未及時(shí)報(bào)批等管理不善現(xiàn)象，會(huì)造成損失浪費(fèi)或工程事故，間接抬高了工程建設(shè)成本。

（二）跟蹤審計(jì)自身建設(shè)發(fā)展存在的問題

（1）跟蹤審計(jì)關(guān)系相對(duì)復(fù)雜。跟蹤審計(jì)同時(shí)對(duì)設(shè)計(jì)、建設(shè)、施工、監(jiān)理等部門實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，介入項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)，容易混淆與管理者的責(zé)任界限，增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于建設(shè)各方對(duì)跟蹤審計(jì)沒有足夠的理解、配合，增加了跟蹤審計(jì)的工作難度。

（2）跟蹤審計(jì)力量相對(duì)有限。建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)內(nèi)容多、范圍廣、政策性強(qiáng)，貫穿于項(xiàng)目建設(shè)整個(gè)過(guò)程，需投入大量的人力、物力等資源。隨著政府投資重大工程建設(shè)任務(wù)的日益繁重，審計(jì)機(jī)關(guān)相對(duì)有限的審計(jì)力量成為跟蹤審計(jì)工作難以大范圍推廣的制約因素。

三、完善重大項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的途徑方法

（一）細(xì)化調(diào)查，落實(shí)制度，促進(jìn)資金全流程規(guī)范化管理

（1）理清脈絡(luò)，對(duì)建設(shè)資金進(jìn)行逐級(jí)追蹤。政府投資重大工程建設(shè)資金條線較為復(fù)雜，建設(shè)資金往往經(jīng)由不同層級(jí)下?lián)苤两ㄔO(shè)單位，工程實(shí)際支出時(shí)建設(shè)資金最終流向體系外單位。審計(jì)部門要理清資金脈絡(luò)，圍繞資金鏈條，檢查建設(shè)資金是否及時(shí)、足額到位，隨資金流向逐級(jí)跟蹤，檢查每一層級(jí)的建設(shè)資金使用、管理是否規(guī)范，確保資金到哪，審計(jì)跟進(jìn)到哪，做到資金監(jiān)管不留盲區(qū)。

（2）健全制度，加強(qiáng)建設(shè)資金核算工作。跟蹤審計(jì)工作在橫向上，檢查建設(shè)單位是否按照《基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理規(guī)定》對(duì)建設(shè)資金實(shí)施專戶管理或?qū)ｍ?xiàng)列支。重點(diǎn)關(guān)注同時(shí)承擔(dān)多項(xiàng)建設(shè)任務(wù)的單位是否建立了相應(yīng)的資金管理制度，避免多個(gè)項(xiàng)目交叉重疊，確保建設(shè)成本的真實(shí)性，促進(jìn)管理單位提高建設(shè)資金核算水平。

（3）規(guī)范操作，審查資金支付使用情況。項(xiàng)目正式實(shí)施后，根據(jù)招標(biāo)文件、合同約定等內(nèi)容，審核工程進(jìn)度款支付、使用情況和項(xiàng)目管理費(fèi)支出情況，檢查相應(yīng)的支付審批程序，督促資金支付審批制度的執(zhí)行，保證建設(shè)資金支出的專款專用，實(shí)時(shí)把握工程造價(jià)。

（二）動(dòng)態(tài)跟進(jìn)，重點(diǎn)突出，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全過(guò)程關(guān)鍵點(diǎn)控制

（1）前期準(zhǔn)備階段，關(guān)口前移，奠定項(xiàng)目建設(shè)堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。跟蹤審計(jì)工作從項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段即開始介入，結(jié)合以往審計(jì)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，積極參與立項(xiàng)、籌備、設(shè)計(jì)、概算等工作。實(shí)踐中要把好立項(xiàng)審批關(guān)，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)審批程序進(jìn)行審計(jì)；把好設(shè)計(jì)方案關(guān)，重點(diǎn)審核設(shè)計(jì)方案、設(shè)計(jì)深度、細(xì)化程度等是否能夠滿足后續(xù)各項(xiàng)工作；把好投資概算關(guān)，審核概算是否有缺項(xiàng)、漏項(xiàng)，在保證項(xiàng)目功能和使用的前提下，優(yōu)化設(shè)計(jì)，明確標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制投資。

（2）建設(shè)實(shí)施階段，動(dòng)態(tài)控制，促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范順利開展。工程實(shí)施階段是整個(gè)建設(shè)過(guò)程中持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的階段，直接決定工程質(zhì)量、建設(shè)成本和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果，也是政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)。實(shí)踐中要抓住招投標(biāo)環(huán)節(jié)，推動(dòng)建設(shè)單位運(yùn)用工程量清單等招標(biāo)方式，充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)，有效控制投資；抓住設(shè)計(jì)變更和簽證環(huán)節(jié)，避免隨意變更項(xiàng)目設(shè)計(jì)、擴(kuò)大投資規(guī)模情況出現(xiàn)；抓住主要材料和設(shè)備采購(gòu)環(huán)節(jié)，重點(diǎn)材料價(jià)格、質(zhì)量等是否符合招投標(biāo)文件要求，推進(jìn)實(shí)施政府采購(gòu)。

（3）竣工決算階段，嚴(yán)格審核，全面評(píng)價(jià)項(xiàng)目總體效益?？⒐Q算階段既要確認(rèn)項(xiàng)目的實(shí)際投資，也要對(duì)概算執(zhí)行情況、項(xiàng)目建設(shè)完成情況、項(xiàng)目總體管理和效益做出客觀全面評(píng)價(jià)，該階段的順利實(shí)施立足于跟蹤審計(jì)過(guò)程中嚴(yán)格控制各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上。主要審核結(jié)算依據(jù)正確清晰，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)資料、結(jié)合實(shí)際完成情況，檢查工程造價(jià)得到準(zhǔn)確反映；審核項(xiàng)目竣工驗(yàn)收相關(guān)程序是否健全，建設(shè)資料、合同資料、財(cái)務(wù)資料等是否能夠真實(shí)反映工程建設(shè)成本；還要客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目管理及效益，總結(jié)項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)和不足，完善投資項(xiàng)目管理體制。

（三）整合資源，形成合力，構(gòu)建全領(lǐng)域跟蹤審計(jì)體系

（1）加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，創(chuàng)造和諧審計(jì)環(huán)境。積極宣傳跟蹤審計(jì)進(jìn)展情況和審計(jì)效果，使重大項(xiàng)目相關(guān)各方對(duì)跟蹤審計(jì)的工作職責(zé)、程序、內(nèi)容及應(yīng)配合的要求等有一個(gè)全面的了解。同時(shí)創(chuàng)新工作方式，加強(qiáng)與工程建設(shè)相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，共同研究解決項(xiàng)目實(shí)施中遇到的困難和問題，為跟蹤審計(jì)創(chuàng)造一個(gè)和諧良好的工作環(huán)境。

（2）準(zhǔn)確審計(jì)定位，明確各方工作職責(zé)。跟蹤審計(jì)工作必須要保證和發(fā)揮審計(jì)的獨(dú)立性，實(shí)施過(guò)程中要合理準(zhǔn)確定位，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)跟蹤審計(jì)的范圍、內(nèi)容做出規(guī)定，向被審計(jì)單位明確各自的工作職責(zé)，做到“各行其是、各負(fù)其責(zé)”，不能代替建設(shè)單位和相關(guān)職能部門職責(zé)，保證審計(jì)的客觀性、公正性。

（3）整合監(jiān)督資源，形成部門監(jiān)管合力。整合項(xiàng)目管理資源，審計(jì)部門與財(cái)政部門、發(fā)展改革委、項(xiàng)目建設(shè)單位等相關(guān)部門相互協(xié)作，搭建項(xiàng)目管理各方協(xié)調(diào)交流平臺(tái)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決問題，確保跟蹤審計(jì)與資金使用同步、審計(jì)整改與規(guī)范同步，共同推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展。

（作者單位為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院）

[作者簡(jiǎn)介：劉琳（1989—），女，就讀于上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2014級(jí)MPA研究生3班。]

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