優(yōu)化整合政府投資審計資源的思考

陳翾

【摘要】目前政府審計資源尤其是政府投資審計資源的供需矛盾十分突出，科學整合審計資源是合理、高效利用現(xiàn)有審計資源的有效途徑。首先從內(nèi)部進行整合，以求得資源的內(nèi)涵發(fā)展；其次要加強外部整合，充分調(diào)動和利用國家審計以外的審計力量；同時還要將整合過程作為一個系統(tǒng)工程，把相對獨立存在、獨立發(fā)揮作用的諸多要素凝聚成一個整體。本文通過審計機關(guān)創(chuàng)新破難，將國家審計、社會審計、內(nèi)部審計重新定位，建立適當?shù)膶徲嫳O(jiān)督機制，通過調(diào)整內(nèi)部關(guān)系，在審計成本最小化條件下獲得了審計資源利用最大化的成效，為優(yōu)化整合投資審計資源的途徑和方法提供了借鑒和思考。

【關(guān)鍵詞】政府投資 審計 資源整合

一、引言

所謂審計資源，就是審計組織在履行審計職責過程中所能利用的一切資源要素，是審計工作取得成果的基礎(chǔ)。審計法律資源、審計人力資源、審計科技資源、審計信息資源、審計環(huán)境資源。整合審計資源，就是通過科學、合理地配置審計資源，以最小的審計成本獲得最大的審計效益。

我國的審計組織體系是由國家審計機關(guān)、社會審計組織、內(nèi)部審計機構(gòu)三種類型的審計組織組成。而從現(xiàn)實的運行來看，一方面由于社會審計組織的審計目標基本上與委托者的要求一致，即審計目標受制于委托者；內(nèi)部審計機構(gòu)受部門單位法人管理，審計行為受到企業(yè)管理層的限制；而國家審計很大程度上是違紀審計，是強制性的。三者之間的具體審計目標、審計內(nèi)容、審計環(huán)境、審計準則不盡相同，從而導(dǎo)致三者之間聯(lián)系較少，國家審計、社會審計、內(nèi)部審計各行其是，不能形成合力，審計成果共享較少，審計資源浪費嚴重。另一方面國家審計由于體制原因，審計任務(wù)繁重與審計人員嚴重不足的供需矛盾日益突出，而社會審計、內(nèi)部審計專業(yè)人員多、專業(yè)水準高與審計任務(wù)不飽和的矛盾也普遍存在。表面上看，這二對矛盾難以調(diào)和，其實不然，這二對矛盾只是一個問題的兩個方面，究其原因，是因我國的體制造成的，只要打破體制的條條框框，創(chuàng)新破難，將內(nèi)外部各項審計資源科學、合理地整合，即能以最小的審計成本獲得最大的審計效益。

二、政府投資審計資源整合現(xiàn)狀

近十年來，我國各級政府在推進城鄉(xiāng)一體化、提升城鎮(zhèn)化的進程中，各種建設(shè)項目如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舊城區(qū)改造、保障性安居工程、失地農(nóng)民拆遷安置房等等由政府投資的建設(shè)項目數(shù)量大，資金量大。根據(jù)《浙江省建設(shè)項目竣工驗收管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，政府投資的建設(shè)項目在辦理竣工驗收時，必須提交項目竣工審計報告，政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目均應(yīng)接受國家審計。

（一）審計人力資源的整合

1.整合社會相關(guān)專業(yè)個體人力資源。

政府投資建設(shè)項目竣工決算審計是一項嚴謹?shù)摹?fù)雜的、內(nèi)涵豐富的學科，涉及財務(wù)財會、工程管理、工程造價、計算機技術(shù)、法律法規(guī)等，而工程造價又分土建工程、安裝工程、市政道路、園林綠化、仿古建筑等。要較好地完成建設(shè)項目審計，必須要匯集眾多學科的專業(yè)人員的聰明才智。審計機關(guān)不可能招聘眾多專業(yè)人員，因此為破解這一難題，成立工程審計專家?guī)欤鴮＜規(guī)斐蓡T面向社會征招，通過層層選拔、考核，將全市各專業(yè)中專業(yè)能力強、政治素質(zhì)過硬的專業(yè)人員納入專家?guī)臁Ｔ诰唧w的建設(shè)項目審計時，由審計機關(guān)工作人員擔任審計組長、組員，負責工程財務(wù)、建設(shè)管理、績效評價等審計工作，按工程的性質(zhì)從專家?guī)熘须S機抽取不同的、適合本工程各專業(yè)特點的人員充實審計組，負責工程造價審計工作。國家審計、社會審計力量各盡其才，各負其責，較好地完成了政府投資審計工作，取得了較大的成效。

2.整合社會審計資源。

隨著政府投資建設(shè)力度的加大，保障性安居工程、大型基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)乎民生的政府投資建設(shè)項目大量興建，而當?shù)攸h委政府、上級審計機關(guān)均都明確要求對民生工程進行跟蹤審計。新形勢、新要求，我局積極應(yīng)變，在整合社會專業(yè)人員個體資源的基礎(chǔ)上，整合社會審計機構(gòu)的審計資源。

一是先后出臺了《湖州市政府投資項目跟蹤審計協(xié)審單位考核辦法》《湖州市政府投資項目協(xié)審人員考核辦法》《湖州市政府投資項目審計復(fù)核管理辦法》等，先在政策層面理順關(guān)系；二是通過公開招投標的方式，在全省范圍內(nèi)擇優(yōu)選取信譽高、業(yè)績好、專業(yè)強的社會中介審計機構(gòu)參與政府投資項目跟蹤審計及工程造價審計。

（二）審計組織資源整合

1.投資審計項目滾動式計劃管理。

建立政府投資審計項目數(shù)據(jù)庫，將屬于國家審計范圍的審計項目列入數(shù)據(jù)庫，實行動態(tài)管理，定期更新信息，對完成的審計項目進行滾動式計劃管理。

2.明確審計權(quán)限，實行分類管理。

2003年《湖州市國家建設(shè)項目審計監(jiān)督實施細則》出臺后，由于審計權(quán)限的界限不太明確，許多建設(shè)單位自行將應(yīng)納入國家審計的政府投資項目（不論項目投資額大?。┰靸r審計委托給社會中介機構(gòu)，這一行為存在弊端，社會中介機構(gòu)只對工程造價進行審計，而工程投資、建設(shè)程序、工程管理、績效評價等諸多環(huán)節(jié)鮮少問津，造成許多政府投資項目因未竣工決算審計而無法竣工驗收，再次將該項目報送國家審計，造成因重復(fù)審計浪費審計資源。針對這一弊端，我局經(jīng)研究并報市政府同意后，對政府投資項目審計實行分類管理，明確國家審計、建設(shè)單位組織審計、建設(shè)單位委托審計的具體權(quán)限，建設(shè)單位一方面可在審計權(quán)限范圍之內(nèi)委托經(jīng)審計機關(guān)招標確定的社會中介機構(gòu)進行審計，只將社會審計機構(gòu)的審計報告報審計局備案，審計局對審核后的報告可直接采用，節(jié)約審計資源。另一方面建設(shè)單位將審計權(quán)限范圍之外的政府投資建設(shè)項目直接報送審計機關(guān)，由審計機關(guān)竣工決算審計，避免了重復(fù)審計而導(dǎo)致的審計資源浪費。

（三）審計信息資源整合

審計信息資源包括兩個方面，一方面是信息資源，主要涉及信息來源渠道的發(fā)掘、信息的積累、信息的自我利用、信息的對外傳導(dǎo)，等等。另一方面是技術(shù)資源。主要涉及計算機審計技術(shù)方法和一般審計應(yīng)用技術(shù)方法的研究、開發(fā)、應(yīng)用以及推廣。目前投資審計信息資源的整合，主要體現(xiàn)在運用工程審計的專用軟件，而運用外部信息資源、數(shù)據(jù)庫信息分析資源尚在起步階段。

三、政府投資審計資源整合中存在的問題

目前國家審計機關(guān)，尤其是市、縣組基層審計機關(guān)負責政府投資建設(shè)項目審計職責的內(nèi)設(shè)處室——固定資產(chǎn)投資處普遍面臨竣工決算審計任務(wù)繁重、專業(yè)人員少、專業(yè)不齊全的矛盾。

（一）國家審計內(nèi)部資源未充分利用和發(fā)揮

國家審計內(nèi)部各專業(yè)處室分工較明確，各處室按各自的項目計劃基本獨立完成審計項目，處室之間溝通較少；各地審計機關(guān)投資審計人員忙于各自的審計項目，與其他地市審計機關(guān)的投資審計人員交流探討較少；投資審計人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)較少，技術(shù)水平提高較慢，國家審計內(nèi)部信息資源和技術(shù)資源未充分利用和發(fā)揮。

（二）利用社會人力資源制度不夠完善

近年來投資審計通過向社會購買服務(wù)的方式解決投資審計人員力量不足的矛盾，取得了較好的成效。由于社會人力資源的復(fù)雜性與人員水平和素質(zhì)的參差不齊，雖然各級審計機關(guān)也出臺制度和辦法加強管理，但這些制度本身的合法性和合理性有待考證，且部分審計機關(guān)尚未建立相關(guān)管理制度。

（三）內(nèi)部審計資源在投資審計中運用較少

近年來，大部分主管部門的內(nèi)部審計機構(gòu)側(cè)重于財務(wù)收支方面的內(nèi)部審計，未涉及投資項目的內(nèi)部審計；部分政府投資項目較多的建設(shè)單位雖然建立了內(nèi)審部門，但絕大部分內(nèi)審部門僅僅是做了一些內(nèi)部審計組織或聯(lián)絡(luò)工作，未開展投資項目的內(nèi)部審計或內(nèi)部把關(guān)。

（四）投資審計信息化水平不高

由于政府投資建設(shè)項目本身信息化程度不高，許多資料只有紙質(zhì)而沒有電子稿或數(shù)據(jù)，且資料比較散（如工程聯(lián)系單、驗收記錄等），手工記賬仍然存在，因此投資審計信息化運用在所有專業(yè)審計中一直處于較弱的狀態(tài)。

（五）部門之間資源共享不通暢

一直以來，國家審計在偏面強調(diào)審計獨立性的同時，弱化了與其他部分、單位的正常工作聯(lián)系，由此也導(dǎo)致與政府各部門、各單位之間的溝通機制、資源共享機制不完善，資源共享不太通暢。

四、政府投資審計資源優(yōu)化整合的對策

隨著政府投資力度加大及社會對政府公共資金的關(guān)注度的升級，政府投資項目審計作為一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在現(xiàn)有體制條件下，僅僅依靠國家審計的資源是很難完成的，而目前整合投資審計資源的過程，在挖掘內(nèi)部自身潛力、利用外部資源方面雖然作了一些嘗試，但還有許多資源未能整合，而且在資源整合過程中，有許多值得思考的問題，以下提出一些設(shè)想，只為拋磚引玉。

（一）擴大投資審計資源整合的廣度

1.整合行業(yè)主管部門資源“為我所用”。

建設(shè)、交通、水利等諸多政府投資項目建設(shè)的行政主管部門在本行業(yè)工程建設(shè)管理方面有著豐富的經(jīng)驗，投資審計在各行業(yè)投資項目審計中，應(yīng)尋求法律資源、人力資源、科技資源和審計信息資源“為我所用”。

2.追蹤政府投資項目建設(shè)環(huán)節(jié)，尋求資源共享。

政府投資項目從立項到竣工驗收須經(jīng)過發(fā)改部門審批立項、概算評審和初步設(shè)計批復(fù)、招標控制價審核和備案、招投標、施工合同備案、重大變更備案（部分地區(qū)實行），因此審計部門應(yīng)加強與發(fā)改、財政、招投標管理、造價管理部門的日常工作聯(lián)系，利用現(xiàn)代計算機技術(shù)，進行數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，實時掌握政府投資項目各環(huán)節(jié)動態(tài)和數(shù)據(jù)，在具體項目審計時隨時利用信息數(shù)據(jù)，可節(jié)約大量的審計資源。

（二）挖掘投資審計資源整合的深度

強化審計組織資源整合，實行“大兵團作戰(zhàn)”。深挖審計機關(guān)內(nèi)部資源，對一些重大項目的審計可打破處室界限，引入“大兵團作戰(zhàn)”理念，將投資審計與經(jīng)濟責任審計、財政審計、農(nóng)業(yè)審計、環(huán)保審計等各專業(yè)審計相結(jié)合。

深化信息資源運用，基本實現(xiàn) “無紙化”?，F(xiàn)代社會已是信息時代，信息資源的充分利用是最能體現(xiàn)節(jié)約審計資源的方面。一是建立和完善投資審計信息平臺建設(shè)。在審計署審計工程基礎(chǔ)上，進行二次開發(fā)，增加了全市政府投資建設(shè)項目審計操作平臺，平臺建立后，全市政府投資建設(shè)項目待審情況、審計實施情況時時更新，動態(tài)掌握。二是探索開發(fā)投資專版的應(yīng)用推廣。投資審計的一項重要內(nèi)容就是工程造價的審核。對工程造價的審核認定繁瑣而專業(yè)，通過投資專版的開發(fā)應(yīng)用，采集本地區(qū)工程造價領(lǐng)域相關(guān)的信息資源，逐步積累本地區(qū)政府投資項目的工程造價原始數(shù)據(jù)，按照同類型、同業(yè)主、同施工單位等在單位造價、材料價格等方面進行全方位立體比較，形成分析數(shù)據(jù)，供審計部門參考，確保投資審計質(zhì)量。

利用內(nèi)部審計資源，各司其責。近幾年來，審計機關(guān)加大了對單位內(nèi)部審計指導(dǎo)和培訓(xùn)力度，各單位內(nèi)許多員工經(jīng)培訓(xùn)、考試，取得了審計執(zhí)業(yè)資格。在此基礎(chǔ)上，許多單位（包括政府投資建設(shè)項目建設(shè)單位）內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)運而生，審計機關(guān)可與建設(shè)單位內(nèi)部審計機構(gòu)通力合作，明確各自職責，將投資規(guī)模較小的項目由內(nèi)部審計自行完成，將屬于國家審計的項目先由內(nèi)部審計初審把關(guān)后再報送國家審計。

整合現(xiàn)有人力資源，挖掘潛力。建筑行業(yè)新技術(shù)、新工藝日新月異，審計人員如不能及時更新專業(yè)知識，則很難適應(yīng)現(xiàn)代政府投資審計工作。一方面審計機關(guān)應(yīng)建立完善培訓(xùn)制度，加大對一線審計人員的培訓(xùn)力度，及時更新他們的知識結(jié)構(gòu)；另一方面，創(chuàng)造條件，與高校聯(lián)合，充分利用高校的理論知識及審計機關(guān)的實務(wù)經(jīng)驗，進行課題研討，提高審計的理論水平。

（三）實現(xiàn)投資審計資源整合的規(guī)范化

近幾年各級審計機關(guān)均在不同程度整合社會個體專業(yè)審計資源和社會中介審計資源，但具體做法各不相同，由此帶來的審計風險不斷加大，如果沒有相關(guān)的規(guī)范制度和措施配套跟上，將使審計機關(guān)處于“險境”。因此在上級審計機關(guān)已有的規(guī)范基礎(chǔ)上，在具體操作層面上應(yīng)進一步加強資源整合過程的規(guī)范，如對審計過程中組織方與被組織方的責任界定、社會中介機構(gòu)審計結(jié)果的復(fù)核和考核等。

五、結(jié)語

唯有科學、合理地整合各種審計資源，才能使審計事業(yè)緊跟時代步伐，適應(yīng)新形勢的要求，才能使國家審計真正成為國民經(jīng)濟的“免疫系統(tǒng)”，在國家治理中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

參考文獻

[1] 全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國審計法[S].2006.

[2] 浙江省計劃與經(jīng)濟委員會.浙江省建設(shè)項目竣工驗收管理辦法[S].1999.

[3] 湖州市人民政府.湖州市國家建設(shè)項目審計監(jiān)督實施細則[S].2003.