美國大學(xué)聯(lián)合會對聯(lián)邦政府政策游說探析

王占軍，甕晚平

（浙江師范大學(xué)教育科學(xué)研究院，浙江金華321004）

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美國大學(xué)聯(lián)合會對聯(lián)邦政府政策游說探析

王占軍，甕晚平

（浙江師范大學(xué)教育科學(xué)研究院，浙江金華321004）

摘要：AAU作為美國高等教育六大核心協(xié)會之一，其對聯(lián)邦游說的政策議題包括高等教育認證、科研與學(xué)生資助、重要職位推薦、學(xué)分政策以及科技政策等。美國的多元民主政治為不同利益的表達建立了制度安排，使得AAU能夠?qū)β?lián)邦高等教育政策制定進行游說，通過各種途徑與聯(lián)邦政府對話，并對一些重要政策的制定產(chǎn)生重要影響，成為美國高等教育治理實踐中的一支重要力量。

關(guān)鍵詞：AAU；利益團體；游說；高等教育政策

協(xié)會組織是美國高等教育治理的重要利益相關(guān)者，它們通過各種各樣的游說活動對聯(lián)邦制定高等教育政策施加影響。1995年通過的《游說公開法》對“游說”的定義是：為了委托人的利益，就聯(lián)邦立法、規(guī)則、規(guī)章、行政命令，或任何計劃、政策的制定、修改或采用，或聯(lián)邦職位的確定，與任何隱蔽的行政部門或立法部門的官員進行口頭或書面的交流（包括電子的交流）。游說制度是美國政治制度的重要組成部分，它為各種力量參與政府政策制定提供了合法的渠道，也為類似于美國大學(xué)聯(lián)合會（Association of American Universities，以下簡稱“AAU”）的高等教育協(xié)會組織參與相關(guān)政策制定創(chuàng)造了機會。尤其是1995年六大協(xié)會成功實施了對第104屆國會的游說之后，高等教育協(xié)會在政策游說活動中的作用與日俱增。AAU作為美國六大核心協(xié)會之一，在美國高教領(lǐng)域尤其是研究型大學(xué)的發(fā)展中起著舉足輕重的作用。本文擬對AAU最為核心的政策議題和游說方式進行分析，以有助于我們了解美國協(xié)會組織參與高等教育治理的途徑和經(jīng)驗。

一、AAU對聯(lián)邦游說態(tài)度的轉(zhuǎn)變

AAU成立于1900年，最初主要關(guān)心高等教育的內(nèi)部事務(wù)，很少參與聯(lián)邦事務(wù)。二戰(zhàn)前，AAU對政府資助大學(xué)一事持懷疑態(tài)度，在組織年會上還討論聯(lián)邦控制的危險性，與聯(lián)邦政府的關(guān)系極為松散。［1］到20世紀30年代后期，正值羅斯福新政及二戰(zhàn)的威脅日益逼近，聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)向大學(xué)尋求政策咨詢和技術(shù)支持，AAU越來越關(guān)注高等教育和聯(lián)邦政府之間的關(guān)系。在1946年的會議上，AAU大學(xué)校長意識到他們沒有履行其作為大學(xué)校長的職責(zé)，認為需要一個論壇來處理國家問題。［2］

第二次世界大戰(zhàn)使AAU及其成員與聯(lián)邦政府的關(guān)系變得緊密。戰(zhàn)后由瓦尼爾·布什提交的報告《科學(xué)：無止境的邊疆》以及《國防教育法》的頒布引發(fā)了高教領(lǐng)域的變革，聯(lián)邦政府意識到大學(xué)基礎(chǔ)研究的重要性，為高等教育的研究和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了大量經(jīng)費；另外，美國國家科學(xué)基金會（NSF）、美國海軍研究辦公室（ONR）和美國國家衛(wèi)生研究院（NIH）等機構(gòu)的建立意味著大量的研究資金直接流向AAU大學(xué)。［3］AAU于1962年設(shè)立了永久性的華盛頓辦公室，這是AAU歷史上一個標志性的事件。然而，AAU仍不愿參與游說，當時華盛頓辦公室只有一名全職工作人員，其主要職責(zé)是關(guān)注聯(lián)邦政府的最新動態(tài)，而不是主動影響其決策過程。1969年，AAU組建了聯(lián)邦關(guān)系委員會。委員會由大學(xué)的高層領(lǐng)導(dǎo)組成，他們定期在華盛頓會面，負責(zé)制定和實施協(xié)會的聯(lián)邦關(guān)系議程。這是AAU與聯(lián)邦政府關(guān)系史上又一個里程碑式的事件，標志著AAU對聯(lián)邦事務(wù)的進一步關(guān)注。［2］AAU負責(zé)處理與聯(lián)邦政府關(guān)系的部門還有公共事務(wù)網(wǎng)，它致力于促進校園內(nèi)聯(lián)邦關(guān)系活動及公共事務(wù)的協(xié)調(diào)，成為分享公共事務(wù)策略的論壇。另外，AAU所有成員大學(xué)都有不止一位全職的聯(lián)邦關(guān)系職員，他們負責(zé)配合AAU組織整體的活動。

經(jīng)過20世紀60年代的繁榮發(fā)展后，美國大學(xué)進入了內(nèi)外交困的境地。一方面，入學(xué)人數(shù)減少，經(jīng)濟危機也使得聯(lián)邦減少了對大學(xué)研究和教育的資助；另一方面，聯(lián)邦在學(xué)生資助、肯定性行動、衛(wèi)生和安全方面制定的新標準大大增加了大學(xué)的運行成本。這對嚴重依賴聯(lián)邦資助和決策的研究型大學(xué)來說，是一個不小的打擊。正如當時AAU所指出的，“美國高等教育正普遍遭受到財政壓力，這些壓力構(gòu)成了對其本質(zhì)和活力的威脅?！保?］這使AAU意識到必須加強在華盛頓的領(lǐng)導(dǎo)，以促使聯(lián)邦政府在科學(xué)研究和研究生教育方面關(guān)注研究型大學(xué)的特殊利益。于是，1977年，AAU任命科爾蓋特大學(xué)前校長托馬斯·巴特萊為全職會長，并于1978年任命了一位負責(zé)聯(lián)邦關(guān)系的執(zhí)行主任，還聘任了一批負責(zé)聯(lián)邦科研資助、研究生教育和生物醫(yī)學(xué)研究等方面事務(wù)的專職人員。至此，AAU已經(jīng)成為華盛頓一個活躍的組織。［4］美國眾議院能源與商業(yè)委員會主席丁格爾指出，AAU代表美國最大的研究型大學(xué)的利益而在華盛頓游說。［2］

到了20世紀八九十年代，AAU擴展了其活動領(lǐng)域，使其包括外語和區(qū)域研究、校企研究伙伴關(guān)系及研究生教育的信息收集。AAU加入了其他華盛頓高等教育協(xié)會組織，對諸如聯(lián)邦學(xué)生資助、稅收政策等事務(wù)進行游說。同時，由于美國努力保持其經(jīng)濟競爭力，產(chǎn)業(yè)界與大學(xué)的關(guān)系變得更為密切，AAU被深深地卷入隨之出現(xiàn)的問題中，如利益沖突和科研不端行為、聯(lián)邦研究經(jīng)費中的間接成本分歧和學(xué)術(shù)專項撥款等。［5］如今，AAU華盛頓辦公室共有24位職員，他們的職責(zé)是對聯(lián)邦政府進行廣泛的宣傳和游說，以對有關(guān)大學(xué)教育和研究的各種聯(lián)邦政策施加影響并竭力爭取聯(lián)邦資助。［3］據(jù)統(tǒng)計，從2005年起，AAU每個納稅年度用于游說的經(jīng)費已接近9萬美元。［6］其關(guān)注的政策議題包括教育、創(chuàng)新與競爭、科學(xué)與安全等九個領(lǐng)域，每個領(lǐng)域下又分了諸多模塊。本文只選擇其中與科研和研究生教育息息相關(guān)的主題進行探討。

二、AAU游說的主要議題

（一）對高等教育認證政策的游說

1.抵制政府對認證的控制

在1949年之前，AAU本身是一個認證機構(gòu)。1949年之后，AAU雖放棄了專門的認證事務(wù)，但一直關(guān)注著認證政策法規(guī)的出臺及修訂。2007年，教育部試圖用一個稱為“協(xié)商式規(guī)則制定”（Negotiated Rulemaking）的過程從根本上改變認證體系。這一提議將以聯(lián)邦監(jiān)管模式取代認證的同行評審模式。在這種新的模式下，聯(lián)邦試圖對學(xué)生的學(xué)習(xí)成果建立嚴格的外部測量標準，要求高校做出學(xué)分互認的決策（Transfer of Credit）并加強對各認證機構(gòu)的控制。通過對認證機構(gòu)的審批過程，教育部將會把新的標準和政策強加給高校，認證機構(gòu)將成為聯(lián)邦政策的執(zhí)行者。對于教育部這一前所未有的提議，AAU公開表示反對。AAU認為教育部的提議存在以下嚴重錯誤：首先，認證的真正優(yōu)勢在于它對同行評審的依賴，當前的質(zhì)量保障制度使得美國高等教育系統(tǒng)成為世界上最富創(chuàng)新性和多樣化的系統(tǒng)。集權(quán)控制將會使美國高等教育同質(zhì)化并失去競爭力。問責(zé)是很重要，但高校已經(jīng)通過提供更多關(guān)于大學(xué)教育的信息及擴大透明度來改善問責(zé)，對學(xué)生、家長、校友、立法機構(gòu)等眾多納稅人負責(zé)。其次，教育部試圖重新修改認證規(guī)章是不恰當?shù)?，因為有關(guān)規(guī)范認證事務(wù)的法律自1998年以來還未曾修改過，國會正考慮修訂法律。因此，在國會修改法律之前，教育部應(yīng)該暫停對認證的監(jiān)管行動?？傊訌娍刂撇⒉荒芴岣吒咝５慕逃|(zhì)量，國會應(yīng)該重申當前基于使命的、同行評審的認證模式。［7］

緊接著，AAU又采取了其他措施抗衡教育部的提議。AAU聯(lián)合美國教育委員會（ACE）等六大協(xié)會發(fā)布了一份公開聲明。在聲明中，六大協(xié)會認為教育部加強對認證的控制會危及高校的教育及學(xué)術(shù)事務(wù)，進而呼吁各高校評估教育部提議對其可能造成的影響，敦促各高校對此議案公開發(fā)表評論，也可以與高校選出的官員直接討論。為方便各校發(fā)出攻勢，六大協(xié)會還在聲明中提供了教育部討論提案的會議日期、時間、進程等相關(guān)信息。［8］AAU等協(xié)會組織的游說是有效果的。2007年6月1日，教育部高等教育“協(xié)商式規(guī)則制定”認證委員會舉行對其草案的最終公開討論會。結(jié)果表明，教育部對其最初的規(guī)章草案進行了較大幅度的修改。其中，“對學(xué)生的學(xué)習(xí)成果建立嚴格的外部測量標準”這一條款因倍受爭議而被刪除，關(guān)于學(xué)分互認的規(guī)定也未達成一致意見；另外，在其他條款上，教育部也放寬限制，在認證項目及標準方面給予高校和認證機構(gòu)更多的自主權(quán)，允許它們靈活處理。［9］

盡管教育部在某些條款上做出了讓步，但AAU的游說并未就此結(jié)束。除了在此之前呼吁各高校采取行動外，AAU等組織還對眾議院進行游說。美國教育理事會代表30多家協(xié)會組織（包括AAU）致信眾議院代表，稱教育部僵化的、自上而下的認證方法將破壞高等教育與聯(lián)邦政府的關(guān)系，希望其在眾議院《勞動、衛(wèi)生和福利撥款法案》中限制教育部單方面修改認證法案的話語權(quán)。［10］AAU的公開游說隨后在參議院奏效，正當教育部完成對議案的一系列公開討論、準備發(fā)布試行條例時，參議院代表聯(lián)名致信教育部部長，稱衛(wèi)生、教育、勞動和福利委員會將要對《高等教育法》進行重新授權(quán)，并表示打算修改其中關(guān)于認證的條款，考慮到修改《高等教育法》涉及制定新一輪的規(guī)則，參議院要求教育部在《高等教育法》重新授權(quán)之前不要提出新的認證規(guī)則。［11］由于作為立法機關(guān)的參議院對教育部提出了要求，對行政部門修訂法律的動議進行了牽制，教育部改變認證規(guī)則的提議最終不了了之，但關(guān)于認證的“協(xié)商式規(guī)則制定”程序被保留了下來。雖然AAU等組織的游說并沒有徹底取消教育部的提議，但從這個過程中可以看出，這些組織的游說確實卓有成效。

2.為認證法律規(guī)章的出臺提供建議

在2013年《高等教育法》重新授權(quán)之前，剛剛重組過的全國院校質(zhì)量和誠信咨詢委員會（NACIQI）公開征求各方對認證改革的看法，以便向教育部提供建議。AAU踴躍發(fā)表評論。它在評論中稱，為了使認證更好地發(fā)揮質(zhì)量保障的作用并同時維護學(xué)術(shù)自由，認證改革應(yīng)遵循一些基本原則。例如：認證是一種非政府的同行評審過程，應(yīng)由高等教育機構(gòu)控制和管理；認證對學(xué)生、家長、公眾和政府來說是基本的質(zhì)量保證，認證過程必須提供清晰、詳細的關(guān)于學(xué)生和高校成就的信息；政府不能規(guī)定學(xué)生的成績標準等。［12］數(shù)月之后，AAU又向NACIQI提交了一份關(guān)于認證的評論。這份評論指出，隨著問責(zé)力度的加大，高校參與認證所耗費的時間和經(jīng)濟成本越來越高。因此，NACIQI應(yīng)該開發(fā)一種評估和認證模式，使之既能實現(xiàn)對高校的問責(zé)，又能減輕高校的負擔(dān)。在學(xué)生學(xué)習(xí)成就方面，政府不能制定統(tǒng)一的標準，應(yīng)對不同類型、規(guī)模和使命的高校區(qū)別對待。2011年10月18日，NACIQI發(fā)布了關(guān)于認證改革的討論草案——《高等教育認證重新授權(quán)的政策考慮》，AAU再次提交了評論。相較于之前的兩次評論，此次評論內(nèi)容更為具體和有針對性，評論中詳細列舉了AAU支持和反對的條款，并適當?shù)靥岢隽诵薷囊庖姟?012年2月8日，經(jīng)過一系列討論和征詢意見的環(huán)節(jié)后，NACIQI發(fā)布了有關(guān)認證改革的最終討論草案，這份草案對先前的提案進行了大范圍的修改并大量采納了AAU在此前評論中提出的改革建議。不久，AAU發(fā)表了第四次評論，評論中著重強調(diào)了AAU支持的建議，沒有提出新的內(nèi)容。通過這四次評論，AAU希望教育部和認證機構(gòu)明確各自在認證中扮演的角色，共同處理認證中存在的問題，從而更好地發(fā)揮認證的質(zhì)量保障作用。

當然，上一輪評論只是AAU行動的一部分。在歷次《高等教育法》修訂過程中，AAU都會就認證的相關(guān)規(guī)則對政府部門提出建議。2014年，由于國會準備對《高等教育法》再授權(quán)，AAU又持續(xù)對政府部門進行游說。起初，AAU致信教育部NACIQI執(zhí)行主任，提出了認證改革的一般原則、應(yīng)注意的問題及相應(yīng)的改進措施。［13］在NACIQI于2015年1月發(fā)布了關(guān)于認證改革的政策建議報告草案后，AAU再次給其執(zhí)行主任寫信，對草案中的幾條建議進行了評論。另一方面，AAU還直接給參議院衛(wèi)生、教育、勞動和養(yǎng)老金委員會（HELP）主席寫信，發(fā)表了其對高等教育認證的概念、認證與教育質(zhì)量、創(chuàng)新、成本等變量間關(guān)系的看法，并提出了改革建議。另外，AAU還與ACE等二十多個協(xié)會組織聯(lián)名給HELP主席寫信，提出了認證中的八個問題與改革建議。AAU提出的建議受到教育部的關(guān)注并被其不同程度地采納。目前，對于此次認證改革草案的討論仍在進行中。

從上述過程可以看出，AAU積極地參與到政府有關(guān)高等教育認證法律規(guī)則的制定過程中。一方面，它通過向國會及教育部發(fā)表公開聲明或致信的方式引起政策制定者的注意；另一方面，它也與其他高教協(xié)會組織進行合作，呼吁各高校成員有所作為，同時為高校開展行動提供信息指導(dǎo)。在效果方面，AAU的各種游說行動引起了參眾兩院和教育部的關(guān)注，在一定程度上影響了其行為與決策。

（二）爭取聯(lián)邦政府資助

1.爭取聯(lián)邦科研資助

科研是研究型大學(xué)保持創(chuàng)新和競爭力的生命線。因此，爭取研究經(jīng)費是AAU游說的重中之重。正如AAU常務(wù)副主席約翰·沃恩所說，“每年的首要游說問題幾乎都是科研經(jīng)費”。在每年的預(yù)算制定期間，AAU都會發(fā)表一些公開信或參加聽證會，向白宮的行政官員或國會議員提出對國防部（DOD）、能源部（DOE）、教育部（DOE）、國家科學(xué)基金會（NSF）、國家衛(wèi)生研究院（NIH）、國家人文學(xué)科基金會（NEH）等七個部門的預(yù)算及撥款建議。據(jù)不完全統(tǒng)計，2006財年至今，AAU圍繞撥款和預(yù)算問題的信件達300多封，在國會聽證會上的陳述有20多份。［14］如2009年11月，AAU聯(lián)合美國公立及贈地大學(xué)協(xié)會（APLU）給總統(tǒng)奧巴馬寫了一封公開信，要求其在制定預(yù)算方案時增加對科學(xué)研究的資助。［15］次年5月，兩個協(xié)會又聯(lián)合給參眾兩院預(yù)算及撥款委員會的領(lǐng)導(dǎo)寫信，要求其在2011財年增加對大學(xué)基礎(chǔ)研究和高等教育項目的聯(lián)邦投入。［16］在國會制定撥款決議時，AAU又給參眾兩院的領(lǐng)導(dǎo)寫信，敦促其增加對科學(xué)研究的投入。AAU的游說得到了奧巴馬總統(tǒng)的支持，他同意并倡導(dǎo)持續(xù)增加對大學(xué)研究的資助，AAU對此寫信表示感謝。［17］又如，2014年總統(tǒng)發(fā)布的2015財年預(yù)算方案中降低了對基礎(chǔ)研究的投入，對NIH及DOD兩個部門基礎(chǔ)研究的投入都不及往年，這引起了AAU等組織的強烈不滿。AAU在對該方案的評論中指出，為了維持美國作為世界創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者的地位，政府及國會在制定預(yù)算時應(yīng)將研究資助作為重點。［18］此外，AAU還聯(lián)合學(xué)生資助聯(lián)盟等組織共同給國會寫信，要求其反對總統(tǒng)的預(yù)算方案。AAU的游說產(chǎn)生了效果。最終，國會預(yù)算委員會雖然面臨嚴重的預(yù)算限制，但仍避免削減科學(xué)研究和高等教育項目的經(jīng)費，甚至適當?shù)卦黾恿藢χ匾蒲许椖康耐度?。?9］

AAU還對聯(lián)邦所選擇的撥款方式進行了游說。一般而言，美國聯(lián)邦政府分配科研經(jīng)費的方式有兩種——同行評議（Peer Review）和學(xué)術(shù)專項撥款（Academic Earmarks）。同行評議就是采用一套用來評價科學(xué)工作的有條理的方法，科學(xué)家們用來證明程序的正確性、確認結(jié)果的合理性以及分配稀缺資源（諸如期刊篇幅、研究資助、認可以及特殊榮譽等），它是聯(lián)邦政府部門（如NSF等）選擇資助對象的主要方式。［20］學(xué)術(shù)專項撥款是議員在國會制訂撥款法時把自己所在州（選區(qū)）高校的研究、建設(shè)項目或自己特別熱心的某個具體項目加進撥款項目的一種撥款方式，這種方式將資源分配的決定權(quán)從科學(xué)共同體轉(zhuǎn)向了政界。議員們特別熱衷于追求學(xué)術(shù)專項撥款，他們通過為選區(qū)內(nèi)的大學(xué)爭取資金來換取大學(xué)對其競選連任的支持。20世紀80年代以來，國會用于大學(xué)科研項目的學(xué)術(shù)專項撥款總額呈持續(xù)增長的態(tài)勢。［21］但是，過多的學(xué)術(shù)專項撥款無形中會侵吞同行評議撥款的份額，且受資助項目的研究價值也有待商榷，因此受到了諸多質(zhì)疑和反對。如1993年AAU時任主席喬·B.懷亞特在向國會科學(xué)、空間、技術(shù)委員會作證時曾指出：“由于指定了經(jīng)費的撥付對象，許多在嚴格的同行評議競爭中取得了資助推薦的大學(xué)研究方案卻不能最終獲得經(jīng)費支持。”［4］因此，雖然許多AAU成員大學(xué)也在爭取學(xué)術(shù)專項撥款，但總體而言，AAU對它持抵觸態(tài)度。AAU認為，專項撥款繞開了科學(xué)家的集體評判，削弱了科學(xué)共同體的影響力，造成了資源的無效分配，這種做法可能威脅美國的研究。在1992年秋季眾議院委員會舉行的聽證會上，AAU前主席羅森茲威格表示：“專項撥款會破壞高質(zhì)量的研究，浪費公眾的金錢，并且侵蝕大學(xué)誠信及政策過程方面的公信力?！保?2］因此，AAU盡量避免國會對同行評議制度的干預(yù)。但學(xué)術(shù)專項撥款是建立在國會與選區(qū)內(nèi)大學(xué)互惠互利基礎(chǔ)上的，植根于美國特有的國會政治環(huán)境，很難被觸動或取消。

2.爭取聯(lián)邦學(xué)生資助

美國聯(lián)邦學(xué)生資助體系復(fù)雜多樣，包括助學(xué)金（佩爾助學(xué)金和補助教育機會助學(xué)金）、獎學(xué)金、聯(lián)邦工讀計劃和學(xué)生貸款等，它們共同構(gòu)成了美國高等教育發(fā)展的重要支撐。爭取聯(lián)邦學(xué)生資助歷來是AAU的游說重點之一。目前，AAU每年都會制定關(guān)于學(xué)生資助的預(yù)算方案，并且會對政府的學(xué)生資助議案表示支持或反對。例如，美國總統(tǒng)在2007財年預(yù)算中削減了學(xué)生資助項目的預(yù)算。AAU對此表示不滿，提出了學(xué)生資助的預(yù)算方案，要求國會對學(xué)生資助的撥款在2006年基礎(chǔ)上增加25億美元，并著重強調(diào)了佩爾助學(xué)金和帕金斯貸款項目。［23］同時，學(xué)生資助聯(lián)盟（Student Aid Alliance，AAU是其成員之一）也提出了詳細的預(yù)算請求，要求國會立刻采取行動反對總統(tǒng)的預(yù)算，制定新的預(yù)算決議，增加各學(xué)生資助項目的經(jīng)費。［24］AAU的游說取得了較好的效果。眾議院撥款委員會勞動、衛(wèi)生、人類服務(wù)、教育和相關(guān)機構(gòu)附屬委員會（House LHHS Subcommittee）在撥款法案中提高了佩爾助學(xué)金的最高額度，并且恢復(fù)了總統(tǒng)在預(yù)算中打算削減或取消的四個學(xué)生資助項目。［25］再如，由于2011年以來學(xué)生資助項目被連續(xù)削減，在2015財年撥款決議制定前，AAU參與其中的學(xué)生資助聯(lián)盟要求國會保護重要的學(xué)生資助項目。［26］

而對于大多數(shù)游說的效果，AAU主席表示，“一般來講，對預(yù)算與撥款的游說目標是明確的，而沿途的障礙也眾所周知。你會取得一些成功，也會在一些斗爭中失敗?！保?］通過對聯(lián)邦政府的學(xué)生資助撥款進行統(tǒng)計，可以從宏觀層面了解AAU的游說是否有效。自2005年以來，除個別年份外，聯(lián)邦政府對研究（總研發(fā)經(jīng)費及高?；A(chǔ)研究經(jīng)費）和學(xué)生的各項資助總體上呈逐年增長的趨勢（聯(lián)邦總體學(xué)生資助從2005年的9.66億美元增長到2012年的17.37億美元；佩爾助學(xué)金從2005年1.46億美元增長到2012年3.45億美元）。［27］這從側(cè)面反映出AAU對聯(lián)邦政府的游說引起了國會及白宮的注意，它們會在某種程度上考慮并采納AAU的預(yù)算建議，增加對研究和學(xué)生資助的投入。

（三）反對聯(lián)邦授權(quán)和定義學(xué)分

為了遏制資金濫用、提高聯(lián)邦學(xué)生資助項目的誠信度，美國聯(lián)邦教育部于2010年10月29日發(fā)布了長達150頁的《項目誠信規(guī)則（終稿）》，并規(guī)定于2011年7月1日起生效。其中多數(shù)規(guī)則得到了高等教育界的認同，但有兩條規(guī)定爭議較大。其一，聯(lián)邦要對學(xué)分（Credit Hour）進行定義；其二，聯(lián)邦提出授權(quán)和遠程教育的相關(guān)要求。AAU等眾多高等教育協(xié)會組織一致認為這兩條規(guī)定沒有任何依據(jù)，這會使聯(lián)邦政府不恰當?shù)馗深A(yù)大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)決策并限制學(xué)生接受高質(zhì)量教育的機會，進而從根本上改變聯(lián)邦政府、州政府、認證機構(gòu)和高校之間的關(guān)系。2011年3月11日，眾議院高等教育和勞工培訓(xùn)附屬委員會舉行了關(guān)于上述兩項規(guī)定的聽證會，會上主要強調(diào)了對這兩項規(guī)定的普遍擔(dān)憂。在聽證會后的一周，教育部發(fā)布了兩封信件，以提供關(guān)于上述兩項規(guī)定的額外指南。不幸的是，這些信件并沒能阻止對規(guī)定的反對，反而引出新的問題和擔(dān)憂。隨后，教育部發(fā)布了第三封信，提出新的遠程教育要求，而AAU等高教協(xié)會一直質(zhì)疑聯(lián)邦參與這一領(lǐng)域的必要性。為了捍衛(wèi)學(xué)術(shù)自由，AAU等60多個高等教育協(xié)會組織聯(lián)名給教育部部長阿恩·鄧肯（Arne Duncan）寫信，發(fā)表關(guān)于這兩項規(guī)定的詳細評論。聯(lián)名信表達了以下觀點：學(xué)分是高校關(guān)于課程的核心學(xué)術(shù)決策，聯(lián)邦對學(xué)分進行定義會成為其對各種與學(xué)分有關(guān)的高校和認證機構(gòu)決策進行永久監(jiān)管的基礎(chǔ)；而聯(lián)邦授權(quán)將使聯(lián)邦不恰當?shù)馗深A(yù)私立高校和非營利性高校的學(xué)術(shù)決策，同時也為通過遠程教育接受高等教育的學(xué)生設(shè)置了障礙，因此這一權(quán)力應(yīng)該保留給州而不是聯(lián)邦政府。盡管AAU等組織一再要求教育部澄清這兩項規(guī)定，或者延遲、廢除這兩項規(guī)定，但教育部并沒有采取相應(yīng)的行動。在離規(guī)定生效日期只有不到90天的時候，AAU等組織轉(zhuǎn)而尋求國會的幫助。AAU 等70多個協(xié)會組織聯(lián)名給參議院（衛(wèi)生、教育、勞工和退休金委員會）和眾議院（教育和勞工委員會）的領(lǐng)導(dǎo)和職員寫信，希望他們與高等教育界一道，共同反對教育部的有害規(guī)定。美國教育委員會主席表示：“如果國會不采取行動，聯(lián)邦將會涉足高等教育學(xué)術(shù)決策的核心領(lǐng)域，學(xué)生也將被剝奪參與高質(zhì)量遠程教育項目的機會?！?/p>

然而，AAU等組織的一系列努力并沒有取得預(yù)期的效果，有關(guān)學(xué)分定義和聯(lián)邦授權(quán)的規(guī)定最終于原定日期生效。但AAU等組織并沒有停止抗爭，并于2012 年2月共同起草了《2117號決議》?！稕Q議》要求廢除教育部提出的上述兩項規(guī)定，認為那些規(guī)定加強了聯(lián)邦對高校的控制，本身與教育部“禁止干涉核心學(xué)術(shù)事務(wù)”的規(guī)定相悖，會對高等教育產(chǎn)生負面影響。此外，AAU聯(lián)合多個高等教育協(xié)會及認證組織致信眾議院代表，希望其能投票支持《2117號決議》。AAU等組織的倡議后來得到了眾議院的回應(yīng)，眾議院高等教育和勞工培訓(xùn)附屬委員會于2013年7月通過了《2637號決議》，即《通過放松監(jiān)管支持學(xué)術(shù)自由法案》（SupportingAcademicFreedomThroughRegulatory Relief Act）。這一決議可適度地放松聯(lián)邦通過授權(quán)以及定義學(xué)分等途徑對高等教育的控制，允許更大的靈活性。［28］可見，受美國政策環(huán)境和政策過程的影響，AAU等組織對政府決策的游說是曠日持久的。雖然聯(lián)邦定義學(xué)分的規(guī)定最終沒有被廢除，聯(lián)邦授權(quán)的規(guī)定也沒有得到清晰的界定，但AAU等組織的行動在很大程度上引起了聯(lián)邦政府的注意并得到了國會的響應(yīng)。

當然，除了以上議題外，AAU還參與了對聯(lián)邦科技政策制定的游說。AAU發(fā)布了許多對政府科研政策的建議。2006年1月，AAU發(fā)布了題為《國防教育和主動創(chuàng)新——應(yīng)對美國21世紀經(jīng)濟和安全的挑戰(zhàn)》的報告，從推動研究和創(chuàng)新、培養(yǎng)本國人才、吸引和留住外國人才三方面向高校及政府提出建議。2008年3月和9月，AAU先后發(fā)布了《科學(xué)作為解決方案：下一屆總統(tǒng)的創(chuàng)新議程》、《對下一任總統(tǒng)的主要政策建議》兩篇報告，指出為維持美國在全球的科技領(lǐng)先地位，總統(tǒng)及政府部門所應(yīng)采取的措施。AAU向政府提供的科技政策建議主要涉及增加政府對大學(xué)研究的資助、促進政府與大學(xué)的合作以及強化STEM教育和國際教育等。除了整體層面的科技政策，AAU也向政府部門提供細化的政策建議。2011年，AAU發(fā)布了《聯(lián)邦研究政策的監(jiān)管和財政改革：對國家研究理事會（NRC）研究型大學(xué)委員會的建議》。AAU等協(xié)會組織在報告中提出了十條對研究型大學(xué)政策和法規(guī)進行改革的建議，以提高研究型大學(xué)的管理效率及其實現(xiàn)自身使命的能力。

總體來看，AAU對聯(lián)邦的游說之所以在某些議題上取得成效，與美國特有的制度安排有關(guān)。美國的多元民主政治為不同利益的表達建立了制度安排。政府橫向（立法、行政、司法）和縱向（聯(lián)邦、州）權(quán)力的分散為不同利益的表達提供了大量的機會。另外，美國在立法和司法過程中的制度安排（如立法中的聽證會制度）也促進了利益表達。美國多元民主政治為各種利益團體參與政府決策過程創(chuàng)造了良好的條件，高等教育領(lǐng)域也不例外。AAU之所以能參與到政府高等教育政策的制定過程中，通過各種途徑與聯(lián)邦政府對話并試圖對聯(lián)邦政府施加影響以維護研究型大學(xué)的利益，正是得益于這種政治環(huán)境?？傊珹AU作為獨立于高校與政府的中介組織，不僅為高校提供商討學(xué)校政策的平臺，通過制定院校治理與科研管理方面的規(guī)則來規(guī)范北美主要研究型大學(xué)的運行與管理，還協(xié)調(diào)高校與國會和政府之間的關(guān)系，就大學(xué)關(guān)心的科研與教育等政策問題與聯(lián)邦政府進行對話，為大學(xué)發(fā)展爭取更多的資源和相對寬松的環(huán)境。AAU始終保持其使命和目標的一致性，體現(xiàn)了其作為百年大學(xué)協(xié)會的精神實質(zhì)，成為影響美國研究型大學(xué)治理的重要力量。AAU的實踐經(jīng)驗為我國建設(shè)世界一流大學(xué)、實現(xiàn)高等教育治理現(xiàn)代化提供了有益的借鑒。

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·域外·

收稿日期：2015-04-28

基金項目：浙江師范大學(xué)國際與比較教育研究招標課題“美國大學(xué)聯(lián)合會在教育政策制定過程中的作用和實現(xiàn)機制”（IICE201314）；浙江師范大學(xué)教育學(xué)一級學(xué)科基地研究生課題“美國大學(xué)聯(lián)合會對美國高等教育政策的影響研究”（JXYSSS022）。

作者簡介：王占軍，1980年生，男，浙江師范大學(xué)教科院副教授，研究方向為高等教育管理；甕晚平，1991年生，女，浙江師范大學(xué)教科院高等教育學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向為高等教育管理。

Analysis of Federal Policy Lobbying by AAU

WANG Zhan-jun，WENG Wan-ping
（Institute of Educational Science，Zhejiang Normal University，Jinhua 321004，Zhejiang，China）

Abstract:As one of the six major higher education associations in the United States，AAU plays an important role in several policy agendas including accreditation，funding，position recommendation，credit policy and research policy.The institutional arrangement of pluralist democracy provides basis for the expression of different interest groups.As a result，higher education associations such as AAU can lobby higher education policymaking，and become a key actor in American higher education governance.

Key words:AAU；Interest Group；Lobbying；Higher Education Policy