美國公共政策與游說士

袁岳

與很多一般性介紹游說活動的書籍不一樣，讀完這本書中關(guān)于多諾華、特萬諾、羅斯騰科維斯基等游說界大腕們的生動故事，人們就會對在美國說客怎么工作有了很具象的認(rèn)識。恒生先生（Paul S. Herrnson）等主編的《利益集團(tuán)聯(lián)系》一書是論文集，但對于美國利益集團(tuán)在選舉、政策制定、預(yù)算、司法程序中的游說活動的介紹很為系統(tǒng)，也值得參考。

現(xiàn)代說客的歷史

游說最早起源于英國，但在美國發(fā)展成最有公開影響力的一個特殊職業(yè)。盡管在民間，“游說士”并不是一個體面的職業(yè)，正象一個有名的華盛頓說客說，“我母親一定不會把我作為游說士介紹給其他人，她會說我是國會代表或者政治咨詢顧問?！钡呛芏嗳硕贾浪麄冊诤艽蟪潭壬夏軌蜃笥艺咦呦颍灾劣诓簧僬捅旧矶家稣趟麄兊膸兔?。美國的游說士一頭往往與政界高層很有淵源，很多人原本就是政界人士（實際上目前在華盛頓的專業(yè)游說機(jī)構(gòu)中大約有150多人就是前國會議員），另一頭他們與很多大企業(yè)及很有影響力的利益團(tuán)體聯(lián)結(jié)，并進(jìn)而能直接雇傭很多律師事務(wù)所、大學(xué)研究機(jī)構(gòu)、思想庫、媒體為他們工作，因此他們就是資源與權(quán)力的聯(lián)結(jié)點。正如名游說士特萬諾說的：“在我們的圈子里，你就會知道其實美國不是法律與法制構(gòu)成的社會，而是一個人為的社會，只要你工作到家?！?/p>

當(dāng)然游說總與好處的交換有關(guān)，理論上如果不同的人群都有游說代表那么這對表達(dá)人民利益應(yīng)該起到很好的作用，但是美國實際最重要的游說者是為大公司與少數(shù)組織很嚴(yán)密的利益集團(tuán)如工會、猶太人社團(tuán)、來復(fù)槍協(xié)會服務(wù)的。美國的地方政府為得到更多的聯(lián)邦財政預(yù)算資助也進(jìn)行大量游說活動。

盡管不同利益集團(tuán)根據(jù)美國憲法修正案第一條“人民均有向政府訴愿的權(quán)利”而可以擁有游說權(quán)，但是美國早期的游說也的確大量與行賄受賄和不當(dāng)娛樂密切相關(guān)。1936年開始美國立法要求從事游說者要向商務(wù)部登記，1938年要求從事為外國政府與利益游說者向司法部登記（目前對美國政府游說最多的外國政府與地區(qū)機(jī)構(gòu)有日本、韓國、利比里亞、百慕大、中國香港、英國、埃塞俄比亞、加拿大等），1946年美國會立法要求游說士向國會登記并報告自己的游說活動。但此前的立法對于游說的定義比較狹窄，因此很多游說行為其實不在規(guī)范范圍內(nèi)。1971年的《聯(lián)邦選舉活動法》、1974年的修正法案、1996年的《游說披露法》、1998年的修正法案、2002年的《兩黨活動改革法》對于游說的相關(guān)活動限制進(jìn)一步具體化。

盡管游說活動的監(jiān)督一直是一個難以清晰把握的問題，但是隨著政治透明度的增加，權(quán)力機(jī)構(gòu)代表在接受游說士的政治捐助與禮物限額上越來越謹(jǐn)慎，而相關(guān)的交往活動越來越在桌面上進(jìn)行以免讓自己成為政治爭議與司法調(diào)查的對象，盡管為此而惹麻煩的人還是不少。目前對于美國國會及選舉的游說規(guī)范比較明確具體，但是在對于行政部門的影響方面，以及大量存在的對地方政府的游說活動，法律規(guī)定還比較缺少。

游說的專業(yè)方式

美國的游說（LOBBY）大致分三個類別：一是直接游說，例如美國農(nóng)場主協(xié)會、美國制造商聯(lián)合會、亞華協(xié)會、來復(fù)槍協(xié)會，它們以會員制形式存在，收取會費(fèi)，很清晰地顯示自己代表會員與會員所在行業(yè)或圈子的利益。

其二是代理游說，主力是律師事務(wù)所、政治性公關(guān)公司與政策性策略公司，他們接受特定機(jī)構(gòu)的委托，收取費(fèi)用，用一套專業(yè)方式與社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來完成代理任務(wù)，而且他們往往有專門的注冊游說人員，例如威廉斯默侖策略機(jī)構(gòu)，還有挺有點名氣的卡西迪公關(guān)公司，這類機(jī)構(gòu)圈內(nèi)人一望而知他們就是為人游說的，但圈外人還以為他們是做一般商業(yè)廣告、律師服務(wù)或者咨詢業(yè)務(wù)的呢。

其三是傾向性游說，其最典型的例子是美國的所謂獨立思想庫，思想庫一般有一定的政策立場的傾向，例如布魯金斯比較傾向自由主義立場，而企業(yè)研究所就比較傾向保守主義立場，捐助者也往往以此立場分類，思想庫往往提供政策設(shè)計，具有游說能力，且其領(lǐng)導(dǎo)人物與主事者往往有相當(dāng)社會地位與話語權(quán)，雖然也被大家貼上了比較明顯的立場標(biāo)簽，但是他們較前兩類往往更能表現(xiàn)出表面中立性，盡管實際上他們的資金來源與政策選擇本身就有傾向性。

這三者在美國都非常發(fā)達(dá)，而且互相補(bǔ)充，從多角度滲透影響政策決定者，構(gòu)成一個綿密的價值鏈條。

直接游說最大的特點就是直接而且聚集在特定利益群體關(guān)心的問題上，但是它也因為直接性而容易引起爭議，其他相對或者相關(guān)的利益群體往往會抗議政策制定者偏聽了直接游說者的意見。相對而言，傾向性游說的爭議會比較少點，貌似第三者意見，有些政策主張也不能說得那么只顧一方，“全碗端去”。在中國，直接游說還是主流，一定程度上當(dāng)政者能聽到一方或者少數(shù)人的游說意見就已經(jīng)感覺很不錯了，兼聽模式還不流行，這特別典型地從現(xiàn)在半真半假的聽證會上可以看出來。獨立思想庫與個人化的學(xué)者游說實際上已經(jīng)開始存在，但大部分恥于公開宣稱代表特定利益群體利益，而且很重要的是他們往往通過公共輿論間接施加影響，政策制定者接受這類影響的常規(guī)模式還沒有形成。在專業(yè)游說方面，一些國際公關(guān)機(jī)構(gòu)在專業(yè)政策領(lǐng)域（如APCO在中國的公共衛(wèi)生領(lǐng)域）已有相當(dāng)?shù)挠绊懩芰?，但以合法委托形式進(jìn)行政策游說既沒有形成廣泛的需求基礎(chǔ)，也沒有形成專業(yè)的供應(yīng)產(chǎn)業(yè)，在這個意義上來說游說產(chǎn)業(yè)在利益集團(tuán)多元化的中國是一個潛力型產(chǎn)業(yè)。

美國人的典型游說方式是：1.調(diào)查研究報告——系統(tǒng)數(shù)據(jù)與論證，確保游說的說法放到桌面上不是那么難看。我就記得為支持給予中國最惠國待遇，美國八大思想庫曾經(jīng)專門提出專項研究報告，我們零點（咨詢公司）還參與提供了相關(guān)數(shù)據(jù)；2.研討或者講座——其中以午餐講座最多，主講者與評論者闡述，聽眾可以提問與質(zhì)疑，游說對象大半就被邀請在聽眾之中，我曾在卡內(nèi)基多次做過類似講座的演講者；3.旅行考察——將游說對象組織進(jìn)考察活動中，很多美國政界人士會參與類似活動，比如今年夏天美中關(guān)系全國委員會就會組織美國的市長代表團(tuán)與國會助理代表團(tuán)訪華，當(dāng)然這需要專門向相關(guān)單位備案報告；4.爭取出席聽證的資格——美國國會與行政部門有大量的聽證活動，這可以產(chǎn)生公開與直接影響決策者的作用，美國國會針對中國的貿(mào)易法案就需要大量聽取美國貿(mào)易團(tuán)體的證言；5.間接輔導(dǎo)——游說機(jī)構(gòu)也做一些有意識地利用媒體、決策機(jī)構(gòu)內(nèi)部媒體、針對國會助理甚至議院和政府官員的培訓(xùn)進(jìn)修項目，利用這些途徑傳達(dá)所需要傳達(dá)的信息，同時也維護(hù)與這些人的關(guān)系。除了這些主要的游說活動外，私人間的吃飯與聚會也經(jīng)常被使用，但這些活動最終還需要上面這些相對正式的形式體現(xiàn)出來。

游說也往往與政治捐款有聯(lián)系，游說機(jī)構(gòu)也提供或者幫助提供政治捐款，但是這種捐款一是要限于法律規(guī)定的政治捐款的額度，以防少數(shù)人的捐款過度影響某些政客，二是這些捐款只能用于指定的政治活動而不是簡單地變成私人的款項。當(dāng)然并不是沒有違法的情形，美國因游說而起的政治丑聞這兩年頗為不少。

在中國的公共政策領(lǐng)域游說行為也一直存在，隨著利益分化日益普遍，不同利益集團(tuán)的游說行為更為密集，在隱蔽與不公開的情況下，在金錢等資源支持下的游說活動足以導(dǎo)致公共政策與政府投資項目顯著地向少數(shù)利益集團(tuán)傾斜，同時滋生大量的游說性腐敗行為。特定利益集團(tuán)的過度游說不僅妨礙公平，也涉及腐敗與透明化問題。中國地方政府在中央的項目與資助預(yù)算的游說活動，以“跑部錢進(jìn)”廣為流傳。我們需要規(guī)范針對黨政機(jī)關(guān)、立法與司法機(jī)關(guān)游說行為的立法，對于游說資格、游說活動公開性、與游說相關(guān)行為的合法性界限、游說的管理機(jī)構(gòu)與監(jiān)督模式等做出規(guī)定。與美國的有組織利益集團(tuán)與專業(yè)游說服務(wù)比較，中國還有大量的個人關(guān)系游說。專業(yè)游說會導(dǎo)致很多政治利益的不公平，但是個人化游說更難管理控制，因此對于是否適度開放專業(yè)的游說服務(wù)也值得認(rèn)真考察。游說有利有弊，關(guān)鍵是要上桌面，這也是政府公務(wù)行為透明化的重要措施。

責(zé)任編輯：方丹敏