民族地區(qū)法治政府建設(shè)的困境與創(chuàng)新路徑*①

劉元賀 孟威威

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民族地區(qū)法治政府建設(shè)的困境與創(chuàng)新路徑*①

劉元賀 孟威威

（中共克拉瑪依市委黨校 新疆 克拉瑪依 834000）

摘要：在堅(jiān)持法治政府一般原則的前提下，民族地區(qū)法治政府建設(shè)有其特殊性：實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理以及民族區(qū)域自治權(quán)行使的雙重法治化。結(jié)合民族地區(qū)法治政府建設(shè)的特殊性，構(gòu)建法治政府建設(shè)需要做好健全民族區(qū)域自治法體系、拓寬公眾參與渠道以及提高民族事務(wù)法治化治理能力三個(gè)方面的工作。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū) 法治政府 民族區(qū)域自治權(quán)

構(gòu)建法治政府是全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神的重大部署之一。我國(guó)民族地區(qū)政府不僅承擔(dān)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化的發(fā)展重任，還肩負(fù)著民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的重責(zé)。因此，加強(qiáng)民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化具有現(xiàn)實(shí)緊迫性，其關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)政府法治化。實(shí)踐中，由于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，法治政府建設(shè)相對(duì)滯后。與一般地方政府相比，民族地區(qū)法治政府建設(shè)除要遵循法治政府的一般原則外，還需立足其特殊性。

一、民族地區(qū)法治政府建設(shè)的特殊性

自黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略以來(lái)，法治政府逐漸成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)，其理論及實(shí)踐領(lǐng)域的探索不斷加深——由以往強(qiáng)調(diào)政府守法的消極法治觀(guān)念逐步發(fā)展為突出政府依法供給公共服務(wù)的積極法治觀(guān)念。黨的十八屆四中全會(huì)的召開(kāi)對(duì)法治政府建設(shè)提出了新的要求，《決定》指出：“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府?！币虼?，法治政府建設(shè)的關(guān)鍵在于法律體系的完善、決策的科學(xué)化與民主化、執(zhí)法的公正與嚴(yán)格、監(jiān)督體系的健全等等。而民族地區(qū)由于在政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、歷史傳統(tǒng)、宗教信仰、地理位置等諸多方面的特殊性，其法治政府建設(shè)也有其特殊性，包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：

1.民族地區(qū)政府需努力提升民族事務(wù)治理能力。相較于一般地區(qū)，民族地區(qū)民族成分較多且文化差異較大。以新疆為例，新疆有55個(gè)民族（13個(gè)世居民族），其中信仰伊斯蘭教的有維吾爾族、回族、哈薩克族等，信仰藏傳佛教的有蒙古族、錫伯族等。因而面臨復(fù)雜、敏感的民族關(guān)系，民族地區(qū)政府需努力提升民族事務(wù)治理的能力。隨著依法治國(guó)的全面推進(jìn)，民族地區(qū)政府民族事務(wù)治理能力的提升，應(yīng)以民族事務(wù)治理法治化為突破口，“在協(xié)調(diào)和處理民族關(guān)系時(shí)，將民族事務(wù)納入法治軌道，堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，是貫徹黨的民族政策，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系的關(guān)鍵?！保?］

2.民族地區(qū)政府需依法行使民族區(qū)域自治權(quán)。民族區(qū)域自治權(quán)是由憲法和法律授予民族地區(qū)人民代表大會(huì)和人民政府行使的，對(duì)民族與地方特殊性事務(wù)進(jìn)行自主管理的權(quán)力，它是一種自上而下的授權(quán)、是權(quán)利與權(quán)力的結(jié)合、是基于人的因素與基于地域因素的統(tǒng)一。［2］（PP93～94）民族區(qū)域自治權(quán)的授予使得民族地區(qū)政府具有雙重身份：地方行政機(jī)關(guān)和民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)。作為地方行政機(jī)關(guān)，民族地區(qū)政府要貫徹實(shí)施憲法、法律、法規(guī)及中央政府、上級(jí)政府的政令；作為民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)，可以在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，針對(duì)轄區(qū)內(nèi)民族的特殊性和區(qū)域特殊性進(jìn)行自主管理。即按照相關(guān)法律規(guī)定，民族地區(qū)政府可以根據(jù)本區(qū)域民族特殊情況對(duì)國(guó)家法律、政令進(jìn)行變通執(zhí)行。

二、民族地區(qū)法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

改革開(kāi)放以來(lái)，民族地區(qū)法治政府建設(shè)取得了顯著成效。但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，相較于一般地區(qū)，民族地區(qū)法治政府建設(shè)相對(duì)滯后，面臨諸多的困境。主要表現(xiàn)在：

1.民族區(qū)域自治法體系尚未健全。為了充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利，賦予民族地方行政機(jī)關(guān)廣泛的自治權(quán)，1984年第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，隨著理論探索和實(shí)踐踐行，2001年對(duì)其進(jìn)行了修正。與此相呼應(yīng)，民族自治地方也加快了自治條例、單行條例的立法步伐。目前，我國(guó)基本上形成了以憲法為基礎(chǔ)，以民族區(qū)域自治法為核心，以自治條例、單行條例為支撐的民族區(qū)域自治法體系。雖然，民族區(qū)域自治法體系已初步建成，但尚未健全。首先，民族區(qū)域自治法作為民族區(qū)域自治制度的基本法律，其原則性的規(guī)定在實(shí)踐中難以落實(shí)。比如，按照民族區(qū)域自治法的相關(guān)規(guī)定，民族地區(qū)政府可以根據(jù)本區(qū)域民族特殊情況對(duì)國(guó)家法律、政令進(jìn)行變通執(zhí)行，但是在多大范圍內(nèi)變通以及如何監(jiān)督該權(quán)力的行使等，是民族區(qū)域自治權(quán)行使過(guò)程中不可回避的問(wèn)題。其次，現(xiàn)有自治條例、單行條例的操作性不強(qiáng)、政府難以適用。自治法律的原則性規(guī)定需要地方自治條例和單行條例根據(jù)其原則和精神具體細(xì)化，然而由于立法技術(shù)和立法水平有限，有些地方制定的自治條例基本上就是對(duì)民族區(qū)域自治法的簡(jiǎn)單重復(fù)照搬，［3］使得一些自治條例在實(shí)踐中難以適用的問(wèn)題比較突出。

2.重大公共決策機(jī)制公民參與不足。法治政府建設(shè)要求決策的科學(xué)化和民主化。十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。”可見(jiàn)，公眾參與是科學(xué)行政決策機(jī)制的法定程序之一，也是政府決策有效實(shí)施的重要途徑，可有效保障政府決策反映公眾訴求并接受公眾監(jiān)督。

目前，我國(guó)在制度設(shè)計(jì)上建立了多層次的公民參與渠道，比如人民通過(guò)選舉人民代表、民主評(píng)議政府、公示制度、聽(tīng)證制度等各種參與方式，但這些制度由于執(zhí)行不到位，在實(shí)踐中往往流于形式且普遍存在公眾參與渠道不夠暢通的問(wèn)題。近年來(lái)，民族地區(qū)政府在決策科學(xué)化方面進(jìn)行了有益探索，對(duì)公眾參與的重視程度有所提高。然而，總體上民族地區(qū)政府在公共決策機(jī)制建設(shè)中存在“重專(zhuān)家，輕公眾”的現(xiàn)象。筆者曾對(duì)新疆某市就社區(qū)服務(wù)向有關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)查，相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)“我們提供的服務(wù)都是國(guó)內(nèi)一流專(zhuān)家設(shè)計(jì)的，老百姓不懂，等著享受我們的服務(wù)就行了”。這就是在實(shí)踐中政府行為與老百姓的需求不能對(duì)接，政府提供高質(zhì)量的公共服務(wù)并不是公眾真正需要的，有的超出了公眾的需要，公眾真正消費(fèi)的并不多，而公眾需要的公共服務(wù)政府卻供給不足，這就導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)，特別是在民族地區(qū)財(cái)政緊張的情況下，這種浪費(fèi)所引發(fā)的問(wèn)題更為嚴(yán)重。

3.民族事務(wù)法治化治理能力偏低。十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“高舉民族團(tuán)結(jié)大旗，依法妥善處理涉及民族、宗教等因素的社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)民族關(guān)系、宗教關(guān)系和諧。”近年來(lái)，民族地區(qū)政府民族事務(wù)法治化治理能力在一定程度上有所提升，但問(wèn)題依然突出：首先，一些地方民族事務(wù)管理部門(mén)存在機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，制度被虛化、職能被弱化的問(wèn)題，導(dǎo)致民族事務(wù)主管部門(mén)在政府涉及民族事務(wù)的決策中參與不足；［4］其次，各民族群眾間糾紛處理中政治化色彩偏濃，法治化方式介入不足。比如實(shí)踐中各民族群眾間一起普通的通過(guò)司法途徑就能解決的民事糾紛容易被上升為影響民族團(tuán)結(jié)的政治事件；第三，面對(duì)少數(shù)民族群眾違法，執(zhí)法人員因擔(dān)心問(wèn)題敏感而不愿執(zhí)法或者因語(yǔ)言差異存在執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴等問(wèn)題。

三、民族地區(qū)法治政府建設(shè)的基本路徑

民族地區(qū)法治政府建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)緊迫性，結(jié)合其特殊性及面臨的困境，構(gòu)建民族地區(qū)法治政府要做好以下幾個(gè)方面的工作。

1.發(fā)揮民族地區(qū)人大立法的主導(dǎo)作用，健全民族區(qū)域自治法體系。民族地區(qū)人大是我國(guó)立法體系的重要組成部分，《憲法》第一百一十六條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例?！痹谌嫱七M(jìn)依法治國(guó)的背景之下，充分發(fā)揮民族地區(qū)人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，建立健全民族區(qū)域自治法體系，發(fā)揮其在民族地區(qū)法治政府建設(shè)中的作用，保障民族地區(qū)政府自治權(quán)依法行使。首先，針對(duì)自治法律的原則規(guī)定，行政機(jī)關(guān)難以適用的問(wèn)題，應(yīng)抓緊制定和完善自治條例、單行條例以及處理民族事務(wù)的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，對(duì)自治法律的原則規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，明確民族地區(qū)政府行使自治權(quán)的權(quán)力邊界，做到權(quán)責(zé)明確；對(duì)于民族自治法律賦予自治機(jī)關(guān)在不違背憲法和法律的原則下可靈活行使自治權(quán)，為了防止其濫用自治權(quán)或不能依據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況變通行使自治權(quán)，要加強(qiáng)對(duì)自治權(quán)行使的立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和群眾監(jiān)督等立法，使自治權(quán)始終在法治的軌道上行使。其次，對(duì)于民族地區(qū)人大立法技術(shù)、立法質(zhì)量不高的問(wèn)題，應(yīng)貫徹十八屆四中全會(huì)精神，探索委托第三方起草法規(guī)草案的機(jī)制。關(guān)于第三方資質(zhì)，民族地區(qū)人大相關(guān)機(jī)構(gòu)在評(píng)審過(guò)程中除了關(guān)注法律專(zhuān)家的構(gòu)成之外，還需特別重視民族學(xué)領(lǐng)域內(nèi)專(zhuān)家的組成情況。對(duì)于沒(méi)有實(shí)施第三方起草的法規(guī)草案，在起草過(guò)程中民族地區(qū)人大也應(yīng)注意吸收民族學(xué)領(lǐng)域內(nèi)專(zhuān)家的參與，也應(yīng)當(dāng)重視政府民族事務(wù)主管部門(mén)、人大民族宗教委員會(huì)或者人大常委會(huì)相關(guān)工作委員會(huì)的建議。更為重要的是，在立法議題或者規(guī)劃方面，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)并擴(kuò)大公眾參與，通過(guò)對(duì)公眾調(diào)查、組織聽(tīng)證會(huì)等形式吸收、采納公眾合理的訴求。

2.拓寬參與渠道，擴(kuò)大公共決策中的公民參與?！盁o(wú)論何時(shí)，成功的決策執(zhí)行都必須以公民對(duì)政策的接受為前提，沒(méi)有公民參與，讓公民接受決策幾乎是不可想象的，因此，公民共同參與決策的策略是眾望所歸的?！保?］（P48）所以，擴(kuò)大公民在行政決策中的參與，本身就是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。［6］（P38）針對(duì)當(dāng)前民族地區(qū)政府決策公民參與不足的問(wèn)題，首先，各級(jí)政府部門(mén)必須增加公共決策的開(kāi)放度、透明度，使更多的公民有機(jī)會(huì)參與到公共決策中來(lái)。比如，建立民族地區(qū)各民族參與公共決策的決策目錄并向社會(huì)公開(kāi)，決策目錄應(yīng)當(dāng)包括公民參與的決策項(xiàng)目、參與方式以及最低人數(shù)要求等。決策目錄的建立，一方面可以為民族地區(qū)公民參與政府決策提供指導(dǎo)，另一方面可以防止政府在決策過(guò)程中忽略公民參與的法定程序。其次，拓寬民族地區(qū)公民在政府決策過(guò)程中的參與渠道。隨著計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)在社會(huì)中的普及，民族地區(qū)政府要充分利用網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的優(yōu)勢(shì)，建立電子化的公民參與渠道。而電子化參與渠道的建設(shè)，需要民族地區(qū)政府完善電子化政府建設(shè)，開(kāi)通專(zhuān)門(mén)的公民參與板塊，及時(shí)發(fā)布公共決策議題、決策方案、方案意見(jiàn)征求、政策執(zhí)行情況等信息，鼓勵(lì)公民就相關(guān)問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)，意見(jiàn)采集期結(jié)束后及時(shí)分析，將采納情況在專(zhuān)門(mén)板塊上及時(shí)公開(kāi)。另外，民族地區(qū)政府要加強(qiáng)公民參與意識(shí)教育，特別是在遵循法律的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓奈幕?xí)慣，培育少數(shù)民族群眾的參與意識(shí)。比如尊重使用本民族語(yǔ)言文字的權(quán)利、為他們?cè)O(shè)置參與決策的最低人數(shù)限制等，鼓勵(lì)少數(shù)民族群眾積極參與政府的決策，這樣有利于從參與人數(shù)、參與面、參與深度等方面擴(kuò)大公民參與。

3.加強(qiáng)民族地區(qū)政府工作人員的法律觀(guān)念，提高民族事務(wù)法治化治理能力。近年來(lái)，民族地區(qū)政府工作人員的整體素質(zhì)客觀(guān)上有了顯著提高，依法辦事、依法行政的意識(shí)有所增強(qiáng)，但一些政府工作人員仍舊存在對(duì)自治法律知識(shí)掌握不足、理解不深、自覺(jué)運(yùn)用自治法律的意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題，在工作中不能正確運(yùn)用法律規(guī)范解決實(shí)際問(wèn)題。究其原因，既有自治法律可操作性偏弱、適用性不強(qiáng)的因素，也有行政工作人員學(xué)法、用法動(dòng)力不足的原因。因此，要通過(guò)多種培訓(xùn)方式，宣傳民族法律知識(shí)，培養(yǎng)他們學(xué)法尊法守法用法意識(shí)，在實(shí)際工作中運(yùn)用法治思維和法治方式解決實(shí)際問(wèn)題，堅(jiān)決避免任何一起普通的民事案件上升為影響民族團(tuán)結(jié)的政治事件，堅(jiān)決避免執(zhí)法過(guò)程中簡(jiǎn)單粗暴的執(zhí)法方式。另外，應(yīng)當(dāng)依法規(guī)范和合理劃分民族事務(wù)主管部門(mén)職能和權(quán)限，以解決一些民族地區(qū)民族事務(wù)管理部門(mén)存在機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，制度被虛化、職能被弱化的問(wèn)題，以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步提高民族事務(wù)法治化治理能力。

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編輯：李洪濤

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.11

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1003-4641.2016.02.19

*本文系①?lài)?guó)家民委民族問(wèn)題研究項(xiàng)目“民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究——以族際政治整合模式構(gòu)建為中心的考察”（項(xiàng)目編號(hào)：2014-GM-060）；克拉瑪依市委黨校重點(diǎn)研究課題“民族地區(qū)法治政府評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建——以克拉瑪依市為例”（項(xiàng)目編號(hào)：KXJ201501）的階段性成果