高效能治理中的新問題、新挑戰(zhàn)、新路徑

樊鵬

【摘要】實現(xiàn)高效能治理，要堅持“惠而不費(fèi)”“威而不猛”理念，善用傳統(tǒng)文化精髓搞治理;避免“四面出擊”，集中優(yōu)勢力量落實重大部署攻堅破難;重視協(xié)商共治，圍繞治理難題最大限度凝聚共識、匯聚力量;立足國情世情，尊重發(fā)展的差異性與層次性需求;適度增強(qiáng)“弱中心”思維，培育軟性權(quán)力特征的治理系統(tǒng)。

【關(guān)鍵詞】高效能治理 國家治理 全面深化改革

【中圖分類號】D616 【 文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2020年5月22日，習(xí)近平總書記參加十三屆全國人大三次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時，特別提出“高效能治理”概念，強(qiáng)調(diào)要有針對性地部署對高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理具有牽引性的重大規(guī)劃、重大改革、重大政策。為糾正治理領(lǐng)域的深層次問題、深化治理領(lǐng)域的系統(tǒng)改革，提出了新的目標(biāo)要求和重要遵循。

與高效能治理要求相比，地方實踐還存在一些深層次問題

當(dāng)前，我國仍然面臨繁重艱巨的發(fā)展任務(wù)和治理挑戰(zhàn)，國家治理的策略方式面臨深刻調(diào)整，需要結(jié)合防范化解重大風(fēng)險需要和高質(zhì)量發(fā)展要求，進(jìn)一步優(yōu)化治理方式、提高治理效能，在應(yīng)對危機(jī)和國家治理中掌握工作主動權(quán)、打好發(fā)展主動仗。但是相對于形勢與任務(wù)，治理還存在一些深層次問題，突出反映在現(xiàn)行治理體系運(yùn)行成本過高，個別地區(qū)個別領(lǐng)域的改革用力過猛代價過大，四面出擊、精力分散現(xiàn)象比較嚴(yán)重，治理缺乏必要的層次性、靈活性等問題上，與高效能治理的要求還有較大距離。具體來說這些問題包括：

不計成本搞改革，忽視政策的時機(jī)與條件。全面深化改革代表著“單打獨斗”的改革時代已經(jīng)結(jié)束，到了綜合改革的階段，綜合改革就是要整體規(guī)劃，系統(tǒng)設(shè)計、統(tǒng)籌推進(jìn)。加強(qiáng)頂層設(shè)計和統(tǒng)籌改革無疑是落實綜合改革、實現(xiàn)高效能治理的重要方式和手段，然而任何改革都需要前提條件、政策時機(jī)和制度成本，在有些地區(qū)和個別領(lǐng)域的改革中，出現(xiàn)了不顧條件和時機(jī)，以發(fā)展為名不計成本推行改革的情況。一方面的表現(xiàn)是政策出臺比較草率，缺乏充分論證，缺乏科學(xué)支撐，或帶來政策夭折，或觸發(fā)社會風(fēng)險。另一方面，表現(xiàn)為步伐過快過急，一味追求“大而全”，四面出擊，政策層出不窮，應(yīng)接不暇。一些政策有條件的要上，沒有條件的也要上，不僅忽視了地區(qū)差異容易陷入“一刀切”，而且漠視政策執(zhí)行的資源和條件，嚴(yán)重超出地方執(zhí)行能力和行政承載能力，反而容易滋生官僚主義和形式主義，甚至造成部署空轉(zhuǎn)、體制空耗的吊詭局面。

單純追求“全覆蓋”，忽視發(fā)展的層次性與多樣性。全面深化改革是全局性、系統(tǒng)性的改革，但是并不意味著用一張圖紙、一個樣板和一套工作方式套用所有領(lǐng)域、解決所有問題，這是對全面深化改革的誤解。在部分地區(qū)和部分領(lǐng)域的治理實踐中，“全覆蓋”變成了用完成規(guī)定動作換取漂亮數(shù)字的代名詞。單純追求全覆蓋，一個突出問題是有意無意忽視了發(fā)展的層次性和治理的多樣性需求，近年來一些地方在推行環(huán)境保護(hù)政策以及在統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃、優(yōu)化村莊布局過程中，由于片面追求政策全覆蓋，忽視區(qū)域發(fā)展層次性和政策實施條件，忽視調(diào)查研究和群眾意見，造成工作統(tǒng)籌銜接斷裂以及侵害群眾利益等問題。單純追求全覆蓋的另一個突出問題是追求“面上”工作，而忽視了治理的因地制宜和深耕細(xì)作，帶來低質(zhì)量的全覆蓋。例如針對特大都市社會管理的微觀界面和城鄉(xiāng)社區(qū)等治理末梢，除了資源配置不充分、不均衡、不科學(xué)的問題外，也暴露出治理的專業(yè)化、精細(xì)化和智能化程度不高等問題。

過度強(qiáng)調(diào)剛性執(zhí)行，忽視治理的靈活性與機(jī)動性。制度執(zhí)行力是一個國家治理能力和治理水平的重要體現(xiàn)，是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵因素。各級各類機(jī)構(gòu)和廣大干部是全面深化改革堅定有力的制度執(zhí)行者，強(qiáng)化制度意識，增強(qiáng)制度執(zhí)行力已經(jīng)成為深入人心的主基調(diào)。然而在實踐中，一些地區(qū)和一些機(jī)構(gòu)把制度執(zhí)行力簡單等同于剛性執(zhí)行，把治理能力簡單等同于事件處置能力和輿情“滅火”能力。從當(dāng)下一些地方治理實踐來看，治理體系運(yùn)行高度仰賴行政機(jī)關(guān)和行政手段，而后者的核心特征是按照功能劃分的分立職責(zé)體系，往往容易忽視整體性問題或規(guī)避全局性責(zé)任。尤其是針對重點任務(wù)、重大危機(jī)，有限的時間、空間和資源壓力下，需要快速回應(yīng)治理挑戰(zhàn)與考驗，層層壓實責(zé)任變成了層層加碼，強(qiáng)化責(zé)任落實變成了頂格管理、極限施壓，使權(quán)力末梢喪失了治理的靈活性與治理的機(jī)動性。由于治理過程缺乏必要的停頓、延緩、辨別與互動，往往會暫時掩蓋問題，或看似已經(jīng)控制的局部風(fēng)險加速外溢形成系統(tǒng)性風(fēng)險，或制造更多新問題。

過分依賴“高位推動”，忽視治理的聯(lián)動性與協(xié)商性。全面深化改革是一場深刻的利益關(guān)系調(diào)整，高位推動是在改革中加強(qiáng)利益協(xié)調(diào)、克服部門主義、強(qiáng)化政策落實的重要方式，但是在一些地區(qū)和一些領(lǐng)域的改革中，由于時間緊、任務(wù)重，涉及的部門多，任務(wù)敏感，增強(qiáng)了政策主導(dǎo)部門快馬加鞭上項目的意愿，從而也弱化了同其他各部門各方面的系統(tǒng)聯(lián)動與協(xié)商磨合，結(jié)果不僅影響了治理的效能，也損害了改革的威信。究其原因，過分強(qiáng)調(diào)高位推動的背后，要么是犯了唯心主義的錯誤，片面強(qiáng)調(diào)理念優(yōu)先，要么是部門主義作祟，高舉“尚方寶劍”實際強(qiáng)化部門職權(quán)。歷史經(jīng)驗顯示，改革要“十個手指彈鋼琴”，不能顧此失彼，厚此薄彼，全面深化改革更是需要多要素聯(lián)動，這是由改革的復(fù)雜性和全局性所決定的。只有在充分協(xié)商磨合基礎(chǔ)上的決策，才能避免顛覆性錯誤，才能保障政策實施環(huán)節(jié)獲得各方面廣泛支持、相互補(bǔ)臺。

缺乏多中心思維，忽視治理的合作性與協(xié)同性。全面深化改革是帶有自我革命性質(zhì)的深刻變革，要對不能適應(yīng)發(fā)展要求的陳舊權(quán)力運(yùn)行方式和治理方式進(jìn)行徹底改革。在互聯(lián)網(wǎng)和新一輪技術(shù)革命影響下，一方面，經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)加速變革，社會已經(jīng)逐步演變成一個廣泛延伸超越傳統(tǒng)組織邊界概念的松散耦合的開放系統(tǒng)，相較于一種新的社會組織形態(tài)和系統(tǒng)特征，傳統(tǒng)治理模式往往是剛性、被動和因循的，會消耗過高無效成本。另一方面，在一些重大戰(zhàn)略的落實和重大危機(jī)的處置中，資源、信息、人力、機(jī)構(gòu)的分布式部署，決定了治理必然需要依賴黨政軍群以及廣泛的市場、社會力量和技術(shù)資源的配合、銜接。但是在一些治理實踐中，面對復(fù)雜的社會系統(tǒng)和市場生態(tài)，往往以單中心思維指令式治理替代風(fēng)險和利益的共享機(jī)制，從而也消除了廣泛合作的空間和契機(jī);面對復(fù)雜性的危機(jī)問題，往往忽視分布式的技術(shù)資源和智力資源，容易產(chǎn)生費(fèi)力不討好的結(jié)果。在重大危機(jī)處置過程中，是否重視分布式技術(shù)資源的支持與合作，往往成為區(qū)分不同地區(qū)之間高效能治理和低效能治理的關(guān)鍵因素。

實現(xiàn)高效能治理和高質(zhì)量發(fā)展，需要針對新形勢與新任務(wù)對治理理念和方式進(jìn)行深刻調(diào)整

習(xí)近平總書記指出：“我們提出的國家制度和國家治理體系建設(shè)的目標(biāo)必須隨著實踐發(fā)展而與時俱進(jìn)，既不能過于理想化、急于求成，也不能盲目自滿、故步自封?！笔喇悇t事異，事異則備變，高效能治理需要結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展要求，針對新新形勢與新任務(wù)，對治理理念和方式進(jìn)行深刻調(diào)整。

堅持“惠而不費(fèi)”“威而不猛”理念，善用傳統(tǒng)政治文化精髓搞治理。高效能治理的關(guān)鍵不是效率，而是效能，效能必須兼顧效率與成本，牢固樹立治理的成本意識，清晰意識到任何改革都是有成本的。習(xí)近平總書記指出：“一個國家的治理體系和治理能力是與這個國家的歷史傳承和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)的。解決中國的問題只能在中國大地上探尋適合自己的道路和辦法?！敝袊鴤鹘y(tǒng)文化講究“大道至簡”“惠而不費(fèi)”“威而不猛”的哲學(xué)，孔子告誡君子要給百姓以恩惠而自己卻盡量耗費(fèi)，要在施政中展示威嚴(yán)但并不表露權(quán)力兇猛的一面。從傳統(tǒng)治理實踐來看，中國的歷史傳統(tǒng)往往善于在國家財稅汲取能力不高的情況下，以較低的政治成本和社會成本解決廣泛的治理問題。這些哲學(xué)思想和治理傳統(tǒng)，對于思考高效能治理的概念、克服治理實踐中的弊端具有重要啟迪意義。

避免“四面出擊”，集中優(yōu)勢力量落實重大部署致力攻堅破難。任何改革和治理都要有戰(zhàn)略重點、優(yōu)先順序和主攻方向，如果政策設(shè)計過于繁重復(fù)雜，層層加碼后落到基層，必然帶來“多任務(wù)”管理體系的通病，即在時間、人力和資源相對有限的條件下，執(zhí)行層無暇聚焦核心力量、落實核心任務(wù)，多任務(wù)管理變成了胡亂應(yīng)付，最終造成改革部署難以落實。歷史經(jīng)驗顯示，越有發(fā)展壓力，越要保持改革定力，越要樹立制度成本和資源成本意識，在治理中要避免四面出擊，避免眉毛胡子一把抓。1950年6月，新中國成立初期，針對當(dāng)時外部帝國主義封鎖、內(nèi)部階級斗爭加劇以及各方面困難日趨顯現(xiàn)的情況，毛澤東同志在黨的七屆三中全會上提出了“不要四面出擊”的戰(zhàn)略方針，他提出，面對復(fù)雜形勢不能目標(biāo)太多、樹敵太多，必須在一個方面有所讓步，有所緩和，以便于集中力量向另一個方面進(jìn)攻。針對當(dāng)時社會領(lǐng)域的改革，毛澤東同志提出改革不能急躁，條件不成熟不能改革的策略。這一方針為當(dāng)時實現(xiàn)國家財政經(jīng)濟(jì)狀況基本好轉(zhuǎn)，穩(wěn)定社會大局發(fā)揮了重要作用。事實上，在今天一些地區(qū)的改革中，就很好地堅持了這樣的方針策略，以脫貧工作為例，2020年是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年，一些地區(qū)貫徹落實黨中央部署，集中優(yōu)勢力量一鼓作氣、攻堅克難，確保全面完成脫貧目標(biāo)任務(wù)。

重視協(xié)商共治，圍繞治理難題最大限度凝聚共識、匯聚力量。新時期發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，同急需調(diào)動更廣泛的政治積極性和社會積極性，形成了一對內(nèi)在矛盾，需要深刻把握發(fā)展的節(jié)奏。高效能治理下，制度威力和制度效能要得到充分發(fā)揮，必須依靠各級各類機(jī)構(gòu)和廣大干部的主觀能動性和積極性，好的政策要落實，首先需要人們理解制度、尊重制度，自覺在制度框架內(nèi)做事，需要創(chuàng)造制度實施的前提條件，并能夠根據(jù)不同條件和時機(jī)因地制宜采用適宜的執(zhí)行方式，改革的整體性革命性和復(fù)雜性聯(lián)動性，要求最大限度凝聚共識、匯聚力量。針對治理領(lǐng)域出現(xiàn)的碎片化、割裂化、條塊化等短期行為，以及各領(lǐng)域改革中不配套不協(xié)調(diào)、各方面改革措施相互牽扯相互抵觸等問題，除了加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度運(yùn)行的頂層設(shè)計和整體謀劃外，還需要鼓勵體制內(nèi)部橫向、縱向各級各類機(jī)構(gòu)之間溝通協(xié)調(diào)會商機(jī)制的完善，通過激活內(nèi)生信任，提升改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

立足國情世情，尊重發(fā)展的差異性與層次性需求。當(dāng)前我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化得到不斷發(fā)展和深入推進(jìn)，但是發(fā)展的不充分、不均衡等問題依然顯著，發(fā)展的差異性格局和治理的層次性需求將長期存在。即將到來的“十四五”時期是我國實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的重要時期，我國國家治理將不僅擔(dān)負(fù)發(fā)展中國家普遍面臨的繼續(xù)推動工業(yè)化和高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展的任務(wù)，而且要面對較充分的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化之后的治理挑戰(zhàn)，包括推動經(jīng)濟(jì)向更高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)，破解特大城市治理難的任務(wù)，以及協(xié)調(diào)不同性質(zhì)、不同主體和不同層次利益關(guān)系的任務(wù)等。高效能治理是對治理的科學(xué)規(guī)劃和分類基礎(chǔ)上的治理，2020年疫情之后政府將“保就業(yè)”“保民生”作為工作的重中之重，就體現(xiàn)了對發(fā)展階段性的尊重，反映了治理的層次性要求。與此同時，針對那些工業(yè)化城鎮(zhèn)化比較充分、收入較高的地區(qū)，人民群眾對美好生活的需要不斷提高，不僅期待更高的治理效率，而且對于治理的形式和公共產(chǎn)品供給多樣性提出了更新更高的要求。

適度增強(qiáng)“弱中心”思維，培育軟性權(quán)力特征的治理系統(tǒng)。面對高度異質(zhì)化的治理空間和高度復(fù)雜性的治理任務(wù)，高效能治理需要更多具有“軟性”權(quán)力特征的治理主體和治理系統(tǒng)的參與，國家治理的“軟件”系統(tǒng)支撐的問題成為國家治理的核心任務(wù)?！败浖毕到y(tǒng)的核心是去中心化或弱中心化管理，是資源的智能化配置與分布式管理，大幅度壓縮管理層并降低行政和制度運(yùn)行成本，是可以預(yù)期的未來發(fā)展趨勢。以此次疫情為例，新技術(shù)企業(yè)大規(guī)模參與疫情防控，是我國應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)象級事件，未來關(guān)系國計民生的各項公共數(shù)據(jù)管理將加速從封閉逐步過渡到有效開放，完全中心化決策將逐步釋放給技術(shù)企業(yè)參與的弱中心管理體系，將進(jìn)一步加劇人力、資本和技術(shù)的分布式管理，從而弱化政府直接參與管理和監(jiān)管的能力。新興技術(shù)群體已經(jīng)成為危機(jī)管理和公共治理的重要主體，未來更多政府公共行為將同新技術(shù)企業(yè)的運(yùn)營和支持密不可分，高效能治理無法脫離技術(shù)群體的廣泛深度參與和支持。與此同時，也需要及時啟動新技術(shù)主體協(xié)同國家治理的頂層設(shè)計與相關(guān)規(guī)劃，加速推進(jìn)數(shù)字化政府建設(shè)，建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行公共治理的制度規(guī)則，有效加強(qiáng)監(jiān)管。

責(zé)編/趙橙涔 美編/楊玲玲