新時代的國家治理現(xiàn)代化：變革與方向

李海青

【摘要】推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須深化對治理現(xiàn)代化內(nèi)在規(guī)律與變革之道的認識。要深化對黨的全面領(lǐng)導規(guī)律的認識，實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導邏輯與各領(lǐng)域自主運作邏輯的兼容與協(xié)調(diào);要進一步推動形成公共權(quán)力與公民權(quán)利的合理關(guān)系架構(gòu)，使得公共權(quán)力既邊界明確又運行有效，公民權(quán)利既普遍確認又切實落實;要進一步推動公共權(quán)力內(nèi)部合理關(guān)系架構(gòu)的形成?？v向而言要進一步推動中央、地方、基層之間責權(quán)利劃分的明確化與合理化，橫向而言要進一步完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)察權(quán)相對獨立又相互合作的制度架構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】國家治理 黨的全面領(lǐng)導 公共權(quán)力 公民權(quán)利 關(guān)系架構(gòu)

【中圖分類號】D602 【 文獻標識碼】A

國家治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代化的重要維度，改革開放以來特別是黨的十八大以來.國家治琿現(xiàn)代化的問題日益成為一個焦點問題，受到高度重視。黨的十八屆三中全會第一次提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大命題，黨的十九屆四中全會又審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。幾十年的改革發(fā)展實踐中，中國國家治理體系不斷健全、國家治理能力不斷提升，所謂中國奇跡就是對此最好的證明。然而，還要看到，當今世界正面臨百年未有之大變局，國際形勢復雜多變、波云詭譎，國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務艱巨、各種問題矛盾相互交織、不可測因素大為增加、風險挑戰(zhàn)之多前所未有。在這樣一種時代條件和階段形勢下，要應對危機、化解風險、破解難題、實現(xiàn)目標、擔負使命，我們國家治理的理念還需要進一步現(xiàn)代化，治理體系還需要進一步健全，治理能力還需要進一步提升。在此意義上，必須深化對國家治理現(xiàn)代化內(nèi)在規(guī)律與變革之道的認識。

要深化對黨的全面領(lǐng)導規(guī)律的認識

中國的國家治理現(xiàn)代化是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下進行的，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨政軍民學、東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的。在國家治理現(xiàn)代化的推進過程中，要建立健全和加強黨的全面領(lǐng)導的組織體系、制度體系、工作機制，切實把黨的領(lǐng)導落實到改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。但應看到，在黨的全面領(lǐng)導制度的健全過程中，也可能存在一個問題，即黨的全面領(lǐng)導如何與各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)的自主邏輯與發(fā)展規(guī)律實現(xiàn)有效協(xié)調(diào)與內(nèi)在一致。一方面，無論從歷史上的成功經(jīng)驗看，還是從今天的挑戰(zhàn)難題看，無論從政黨自身使命擔當看，還是從民族復興的歷史重任看，黨的領(lǐng)導只能加強而不能削弱，這一點毫無疑義。另一方面，在現(xiàn)代化的進程中，原先統(tǒng)一的各個領(lǐng)域逐漸分離，不僅政治、經(jīng)濟、文化、社會等領(lǐng)域相對獨立性逐漸增強，自身運作規(guī)律逐漸凸顯，而且每一領(lǐng)域自身也是一個復雜系統(tǒng)，內(nèi)部各要素各方面亦開始高度分化。這種情況下，如何理解全面領(lǐng)導的涵義，特別是全面指什么？全面領(lǐng)導的邊界在哪里？如何避免黨的領(lǐng)導影響各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)的自主運作邏輯與自身運作規(guī)律？如何在制度和政策設計上做到不同運作邏輯之間的有效兼容、并行不悖，等等，這些問題既是新時代國家治理的重大理論問題，也是重大現(xiàn)實問題。堅持和加強黨的全面領(lǐng)導是一個必須堅持的大的原則，這一原則在今天的新形勢下到底如何實現(xiàn)并不是已經(jīng)完全解決的問題，仍需要理論的深入研究與實踐的持續(xù)探索。對于共產(chǎn)黨的領(lǐng)導規(guī)律，我們的認識比過去當然清楚、深刻得多，但實事求是講仍有許多未知領(lǐng)域，仍在許多方面處于必然王國，在此意義上，建立相應的試點機制與實際效果的總結(jié)反饋機制十分必要。

要進一步推動形成公共權(quán)力與公民權(quán)利的良性關(guān)系架構(gòu)

改革開放以來，中國現(xiàn)代化所發(fā)生的最為重要的變化之一就是公民權(quán)利的生長。市場經(jīng)濟的利益啟蒙、民主法制的制度啟蒙、文化思潮的理念啟蒙，共同推動了公民權(quán)利的啟蒙與成長。在此過程中，公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系架構(gòu)也在逐步調(diào)整與合理化，公共權(quán)力的邊界在很多領(lǐng)域開始收縮，大眾的自由流動資源和自由活動空間逐步增加，一個相對獨立于公共權(quán)力的經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域開始出現(xiàn)并迅速成長。而經(jīng)濟領(lǐng)域與社會領(lǐng)域成長的前提與基礎就是公民權(quán)利的確認、維護與實現(xiàn)。在此意義上，所謂國家與社會的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系，在當代中國語境下實質(zhì)就是公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系。而新時代中國國家治理現(xiàn)代化的一個核心內(nèi)容就是在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各領(lǐng)域調(diào)整公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，約束、規(guī)范公共權(quán)力，維護、保障公民權(quán)利，推動形成公共權(quán)力與公民權(quán)利的合理關(guān)系架構(gòu)，使得公共權(quán)力既邊界明確又運行有效，公民權(quán)利既普遍確認又切實落實。這一問題帶有根本性與全局性，當前中國改革發(fā)展穩(wěn)定中各種各類問題不是包含著這一核心問題，就是與之密切相關(guān)，應以核心問題的突破為自身問題解決的前提條件。完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化很大程度上針對的正是這一核心問題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，貫穿其間的一條主線就是進一步規(guī)范公共權(quán)力、進一步確認與保障公民在各個領(lǐng)域的應然權(quán)利，推動兩者關(guān)系的架構(gòu)更為合理化。在此意義上，國家治理現(xiàn)代化是一個以公民權(quán)利為基礎的范疇。當前，在中國國家治理現(xiàn)代化的推進過程中，進一步解決公民權(quán)利的相對貧困問題，更好確認、保障與實現(xiàn)公民權(quán)利仍然是重點任務。這種公民權(quán)利的相對貧困既體現(xiàn)在公民某些應有的權(quán)利尚未上升為法定權(quán)利，也體現(xiàn)為法定權(quán)利由于缺乏保障或救濟而無法落實為現(xiàn)實權(quán)利。

在經(jīng)濟領(lǐng)域，要推動經(jīng)濟發(fā)展由權(quán)力主導轉(zhuǎn)向權(quán)利驅(qū)動。黨的十八大以來，中央強調(diào)要處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。而要使市場在資源配置中起決定性作用，就必須進一步打破計劃體制的慣性與惰性，切實尊重市場經(jīng)濟本身的規(guī)律與機制，真正按市場規(guī)律辦事。具體到制度層面，就是要將市場經(jīng)濟運作的自身規(guī)律與內(nèi)在要求化為公民明確的經(jīng)濟權(quán)利而禁止公共權(quán)力的任意干預。市場經(jīng)濟運作的基本制度要素是公民權(quán)利，成熟的市場經(jīng)濟是公民權(quán)利驅(qū)動的，現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是由公民權(quán)利支撐的，科技進步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新都是尊重與實現(xiàn)公民經(jīng)濟權(quán)利的結(jié)果。所謂市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，主要就是指此而言。按照這一理念，中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與體制改革就不能僅僅局限在資源配置方式的層面來理解，其實質(zhì)是國家經(jīng)濟權(quán)力與公民經(jīng)濟權(quán)利關(guān)系的重大調(diào)整，是國家高度集中的經(jīng)濟權(quán)力向分散化的公民經(jīng)濟權(quán)利的復歸。特別是在改革攻堅階段與發(fā)展關(guān)鍵時期，更是要進一步確認公民經(jīng)濟權(quán)利、更好維護公民經(jīng)濟權(quán)利、有效救濟公民經(jīng)濟權(quán)利，通過制度與政策的改革與創(chuàng)新充分釋放大眾中蘊藏的創(chuàng)造潛能與巨大活力。盡管東亞國家被稱為發(fā)展型國家或發(fā)展型政府，政府作用的發(fā)揮遠比很多西方國家都大，但畢竟公民才是經(jīng)濟活動的真正主體，隨著經(jīng)濟市場化的推進，政府作用遞減與調(diào)適是一個必然趨勢。當前，隨著中國國家治理現(xiàn)代化在經(jīng)濟領(lǐng)域的推進，公民的財產(chǎn)權(quán)利、經(jīng)濟自由權(quán)利尤其應該得到有效保障與實現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)保障的意義毋庸贅述，經(jīng)濟自由權(quán)利對于中國經(jīng)濟發(fā)展而言同樣極為重要。經(jīng)濟自由包括創(chuàng)業(yè)自由、競爭自由、創(chuàng)新自由等，這既是中國經(jīng)濟幾十年來迅速騰飛的根本原因，也是中國經(jīng)濟接續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在，特別是創(chuàng)新自由的重要性現(xiàn)在愈益凸顯。中國經(jīng)濟由大到強、由量到質(zhì)，創(chuàng)新至為關(guān)鍵，在美國等西方國家加大對中國經(jīng)濟遏制與封鎖的情況下，自主創(chuàng)新能力成為實現(xiàn)民族復興與國際競爭的關(guān)鍵性硬實力。當前，要保障公民的創(chuàng)新自由權(quán)利，一是要解決公權(quán)力的越位問題，反思、打破中國當前依然存在甚至在個別領(lǐng)域較為嚴重的官僚主義與計劃思維，在經(jīng)濟、社會與文化等諸領(lǐng)域創(chuàng)造一個公民能夠作為自主主體而存在，能夠充分發(fā)揮自身能力與創(chuàng)造性的良好制度環(huán)境與適宜客觀條件。如果公共權(quán)力不尊重客觀規(guī)律，對個別領(lǐng)域管束太多、干預不當，沒有開放、寬松而公平的制度環(huán)境，一切創(chuàng)新源泉很難充分涌流。二是要解決公權(quán)力的缺位問題。比如要加快推進創(chuàng)新要素市場建設、加快保護創(chuàng)新者利益的制度建設、加大財政金融方面的支持等。

在政治領(lǐng)域，要進一步落實公民的政治權(quán)利，提高民主參與的實效性。新時代，市場經(jīng)濟、民主政治，民眾的主體意識、權(quán)利意識、參與意識不斷增強，在公共事務上要求進行觀點表達、民主參與與利益博弈，特別是在涉及個體利益時更是如此。不論是利益沖突的有效化解也好，政策制度的科學制定也好，還是對公共權(quán)力的監(jiān)督制約也好，公民政治權(quán)利的確認與實現(xiàn)都是極為必要的，民主政治的推進都是極為必要的。也正是在這樣一種推進中，政治領(lǐng)域公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系結(jié)構(gòu)才得以不斷實現(xiàn)合理化調(diào)整。在當前中國特色社會主義民主政治的推進中，基于中國現(xiàn)實國情和文化傳統(tǒng)，我們將選舉民主和協(xié)商民主視為兩種不同的民主實現(xiàn)形式予以發(fā)展。在選舉民主的各種具體形式中，必須要努力提高人民代表大會制度的實際效能，切實發(fā)揮其民意表達主渠道的作用。必須認識到，通過黨的群眾路線自上而下采集到的民意與形成的政策取向，在有些情況下與通過人民代表大會自下而上匯集到的民意與形成的政策取向未必會完全一致，不同途徑整合的民意與形成的政策取向相互交流與碰撞更有利于真正民意的呈現(xiàn)與科學政策的制定，這種交流與碰撞也是黨的領(lǐng)導與人民當家作主相統(tǒng)一的具體實現(xiàn)形式。黨的領(lǐng)導要加強，人民代表大會制度也要健全完善，兩者應并行不悖。對于人民代表大會而言，可更突出其民意的匯集、表達與整合這一功能，切實實現(xiàn)好憲法賦予的各項職權(quán)，盡管其作為一個平臺也擔負著既定大政方針自上而下的宣傳教育功能，但這一功能不應影響其民意匯集、表達與整合功能的發(fā)揮。協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，特別是黨的十八大以來，更是受到特別重視與強調(diào)。但要看到，盡管近年來協(xié)商民主在我國發(fā)展迅速，有不少成功經(jīng)驗與典型范例，相關(guān)制度建設也在不斷推進，但協(xié)商的規(guī)范性與有效性仍需要進一步增強。必須看到，協(xié)商形式化的問題根源還在于公共權(quán)力，因為協(xié)商民主一股是在公共權(quán)力主導下進行的，這里凸顯的實際上仍是公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系問題，根本上還是個別權(quán)力部門或機關(guān)不重視，不愿受到規(guī)范約束。在這種情況下，如何進一步健全完善協(xié)商民主，使之真正落地極為重要。我們既然將協(xié)商民主作為中國特色社會主義民主的特有形式和獨特優(yōu)勢，就要通過切實舉措使之真正富有實效。

在社會領(lǐng)域，要進一步改善民生，推進社會公平，創(chuàng)新社會治理體制，而這些都涉及到公共權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系結(jié)構(gòu)的合理化調(diào)整，用流行的學術(shù)話語表述，就是涉及到國家與社會的關(guān)系問題。教育、醫(yī)療、就業(yè)、收入分配與社會保障等民生問題的逐步解決，本身就是公民社會權(quán)利不斷實現(xiàn)的過程。而要切實改善民生，公共權(quán)力就必須規(guī)范自身、避免與民爭利，規(guī)范資本、避免資本侵害社會進行不當牟利，就必須轉(zhuǎn)變政策與制度偏好，從原來側(cè)重做大蛋糕轉(zhuǎn)向在做大蛋糕的同時注重分好蛋糕，推進社會公平，尤其是要注意解決好群體、階層間的收入差距問題。2020年是全面建成小康社會的收官之年，脫貧攻堅任務要如期完成，換言之，絕對貧困現(xiàn)象必須要徹底消除，但相對貧困與較大的收入差距問題如何解決，將會是此后社會建設的重頭戲，也是國家治理在社會領(lǐng)域的難點和重點。就社會治理體制的創(chuàng)新而言，則需要進一步賦予公民相應的組織權(quán)利與有效的參與權(quán)利。社會組織的健康發(fā)育不僅可以推進社會自治，增強社會本身的自組織與自調(diào)節(jié)能力，而且可以同公權(quán)力一道實現(xiàn)對社會的協(xié)同治理。而推進社會組織依法自治，實現(xiàn)公民、社會組織與公權(quán)力的協(xié)同治理正是現(xiàn)代治理的基本內(nèi)涵。要實現(xiàn)這種自治基礎上系統(tǒng)化的協(xié)同治理，前提毫無疑問是公共權(quán)力對于社會的適度放權(quán)與賦權(quán)，也即公共權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系結(jié)構(gòu)的規(guī)范化調(diào)整。必須認識到，隨著中國現(xiàn)代化程度的逐步提高，整個社會系統(tǒng)的復雜性將會進一步提高，各種風險因素與不可測因素將進一步增加，民眾的自主意識與組織意識將進一步增強，在這種情況下，社會本身自組織性的增強既具有必要性，又具有必然性。公共權(quán)力如何順應這一規(guī)律與趨勢，適度賦權(quán)社會，并在此基礎上加強管理，將是必須認真考慮的一個問題。

要進一步推動公共權(quán)力內(nèi)部合理關(guān)系架構(gòu)的形成

中國國家治理現(xiàn)代化最為關(guān)鍵的是要推動公共權(quán)力內(nèi)部合理關(guān)系架構(gòu)的進一步形成。在中國這樣一個國家主導型現(xiàn)代化的國家，公共權(quán)力的現(xiàn)代化程度特別是其內(nèi)部關(guān)系架構(gòu)的合理與否極為重要。這種內(nèi)部關(guān)系架構(gòu)的合理化包括縱向與橫向兩個維度。

就縱向而言，要進一步推動中央、地方、基層之間責權(quán)利劃分的明確化與合理化。這其實不是一個新問題，而是一個老問題，但在現(xiàn)實中卻始終沒有得到特別理想的解決?，F(xiàn)在，地方尤其是基層作為單純執(zhí)行角色的作用凸顯，嚴格的約束機制、問責機制給一些領(lǐng)導干部帶來壓力。現(xiàn)在地方與基層領(lǐng)導干部常常忙于各種既定任務的貫徹落實，忙于應付眼前的問題與訴求，忙于迎接檢查、評估、評比，難有足夠的精力與時間來考慮本地區(qū)本部門的發(fā)展大事與戰(zhàn)略規(guī)劃，并且也因怕?lián)?，沒有多少動力去主動開展工作，進行創(chuàng)新探索。這種狀況是很難長期持續(xù)的，必須在治理現(xiàn)代化的推進過程中予以認真解決。盡管中共中央辦公廳2018年印發(fā)了《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟罚?019年印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》和《黨政領(lǐng)導干部考核工作條例》，2020年印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，都強調(diào)要完善考評機制和激勵機制，但問題的解決遠不是發(fā)幾個文件就能實現(xiàn)的，而是需要通過制度規(guī)定推動公共權(quán)力縱向關(guān)系架構(gòu)的調(diào)適與優(yōu)化。隨著中國治理現(xiàn)代化的不斷推進，必須選擇性地賦權(quán)于地方、賦權(quán)于基層，明晰中央、地方與基層各自的責權(quán)利，使地方和基層權(quán)力與責任相匹配，具有干事創(chuàng)業(yè)的制度條件與客觀環(huán)境，具有足夠的自主權(quán)限來有效推進本地區(qū)、本部門的治理，這樣地方與基層廣大領(lǐng)導干部才能想干事、能干事、千成事，而考評機制和激勵機制的完善也必須伴隨這種縱向關(guān)系架構(gòu)的調(diào)整并以這種調(diào)整為基礎才能真正取得實效。與這種向地方與基層的選擇性放權(quán)與賦權(quán)相關(guān)聯(lián)，要進一步推動廣大民眾對地方治理的民主參與，這不僅能形成對地方與基層權(quán)力部門的有效制約，也可以更好實現(xiàn)協(xié)同治理。換言之，對于公共權(quán)力的縱向關(guān)系架構(gòu)而言，在自上而下保持一定壓力的前提下，要推動形成地方、基層一方與民眾一方的民主合作型體制。

就橫向而言，黨的十八大以后，公共權(quán)力內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性變化愈益明顯，逐步形成了知名學者鄭永年所說的在黨政體制下公共權(quán)力“內(nèi)部三權(quán)分工合作”，即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)察權(quán)相對獨立又相互合作的制度架構(gòu)。決策權(quán)集中在黨委和人大，執(zhí)行權(quán)集中在政府和公檢法機關(guān)，監(jiān)察權(quán)則集中在紀檢監(jiān)察部門。應該說，這種權(quán)力內(nèi)部的分工合作符合現(xiàn)代政治發(fā)展的基本規(guī)律，順應了中國治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，但是在具體實踐運作中，還需要進一步調(diào)整優(yōu)化。一方面，決策權(quán)相對過于集中，改革決策出臺相對過于頻繁密集，時間要求過緊過快，對于決策執(zhí)行的條件、難度、成本等的認識有待進一步深化，某些領(lǐng)域改革的效果有待于觀察與總結(jié)。另一方面，監(jiān)察權(quán)的邊界有待進一步厘清。比如說，在實際工作中，哪些問題是應該監(jiān)察的？哪些問題是不應該監(jiān)察的？有沒有大致的清單？頻繁的監(jiān)察如果影響到正常工作應該怎么辦？監(jiān)察機構(gòu)的職責是發(fā)現(xiàn)問題，但如果為了發(fā)現(xiàn)而發(fā)現(xiàn)，最終會出現(xiàn)什么后果？因領(lǐng)導干部作為而利益受損的人去告狀，監(jiān)察權(quán)如何處理，會不會影響干事創(chuàng)業(yè)者的積極性？實際上，監(jiān)察權(quán)一旦運用過度，就會影響執(zhí)行權(quán)，導致執(zhí)行者無法作為，甚至不愿作為。可見，不論是決策權(quán)的過于集中，還是監(jiān)察權(quán)的過度使用，都會影響到?jīng)Q策權(quán)的正常行使。此外，高度集中的決策權(quán)如何避免對監(jiān)察權(quán)的過度干預，反過來，監(jiān)察權(quán)對于決策權(quán)又如何有效監(jiān)察，特別是如何有效監(jiān)督“關(guān)鍵少數(shù)”都是需要進一步研究與探索的問題。綜合而言，三權(quán)之間如何分工？它們之間的邊界是什么？它們之間如何合作？三權(quán)中各權(quán)在內(nèi)部如何建設？如何不對其他權(quán)力造成不必要的干預？所有這些問題都必須在理論上進一步深化研究，在治理現(xiàn)代化的推進實踐中進一步探索解答。

責編/潘麗莉 美編/李祥峰