城市社區(qū)如何變得更有韌性

吳曉林

【摘要】韌性社區(qū)建設(shè)是城市安全與社會建設(shè)的一個單元，是國家應(yīng)急管理的一個支點(diǎn)，也是韌性城市建設(shè)的有效尺度。社區(qū)容易遭受各種危機(jī)和災(zāi)害，此次新冠肺炎疫情使得社區(qū)居民對社會風(fēng)險有了更直觀的感知。我國推動的“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”工作取得長足的進(jìn)步，但仍然存在一些需要完善之處。有必要將建設(shè)韌性城市和韌性社區(qū)納入“十四五規(guī)劃”，推動“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”向“韌性社區(qū)”升級。通過建好社區(qū)生活圈提升社區(qū)的空間韌性、完善治理體系提升社區(qū)的制度韌性，以及筑牢自我服務(wù)基礎(chǔ)提升社區(qū)的自治韌性，建設(shè)高質(zhì)量的韌性社區(qū)。

【關(guān)鍵詞】韌性社區(qū) 社區(qū)風(fēng)險 基層治理 【中圖分類號】D669.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在人類歷史中，一些“黑天鵝”事件或“灰犀?！笔录鶗馔獾卮蜷_社會進(jìn)步的機(jī)會窗口。新冠肺炎疫情的傳播，引起了人們對公共安全的極大重視，建設(shè)“韌性社區(qū)”成為社會各界討論的一個話題。在城市化高歌猛進(jìn)、地球日益成為“地球城”的背景下，鄭重審視城市與生俱來的風(fēng)險特性，推進(jìn)“韌性社區(qū)”建設(shè)成為擺在人們面前的重要課題。

風(fēng)險社會中的城市社區(qū)

風(fēng)險是城市社會的常態(tài)。城市是人口聚集的“人造系統(tǒng)”，是兼具“正面性與負(fù)面性”的連續(xù)體，在“空間、經(jīng)濟(jì)、社會和組織”四個維度都面臨各類風(fēng)險（見圖1）?，F(xiàn)代城市成功地將風(fēng)險隱藏在高樓林立的空間、資本集聚的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、機(jī)動便利的交通運(yùn)輸和不斷更新迭代的技術(shù)工具之中，加上人口的大規(guī)模集聚，城市風(fēng)險一旦發(fā)生，便可能達(dá)到難以控制的能級。

各類自然災(zāi)害風(fēng)險會直接影響城鄉(xiāng)社區(qū)，給社區(qū)帶來難以抵御的挑戰(zhàn)。根據(jù)自然資源部地質(zhì)調(diào)查局環(huán)境監(jiān)測院發(fā)布的《2019年全國地質(zhì)災(zāi)害通報》顯示，全國在2019年發(fā)生滑坡、崩塌和泥石流等地質(zhì)災(zāi)害6181起，共造成211人死亡、13人失蹤、75人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失27.7億元。與2018年相比，地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生數(shù)量、造成的死亡失蹤人數(shù)和直接經(jīng)濟(jì)損失分別增加108.4%、100.0%和88.4%。在2020年上半年，全國多地遭遇了低溫冷凍、雪災(zāi)、風(fēng)雹、干旱、洪澇、地震、地質(zhì)等自然災(zāi)害，對民生和經(jīng)濟(jì)直接造成不同程度的沖擊。

在日常生活中，社區(qū)同樣面臨各類風(fēng)險。南開大學(xué)中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心“城市與社區(qū)治理研究團(tuán)隊”連續(xù)三年在全國開展調(diào)研，所收回的7266份問卷調(diào)查表明，社區(qū)面臨著各類事故發(fā)生卻不被重視的風(fēng)險。在社區(qū)生活中，遭遇過電梯事故的居民比例達(dá)到46.5%，住處遭遇偷盜的比例達(dá)18.4%，遭遇交通事故的占17.6%，遭遇自然災(zāi)害的占14.5%，在小區(qū)內(nèi)經(jīng)歷威脅或打架的占11.8%。而新冠肺炎疫情的暴發(fā)和擴(kuò)展，使得社區(qū)居民對社會風(fēng)險有了更直觀的感受，激發(fā)了人們對風(fēng)險的感知。

在一些地區(qū)，還存在“人在家中坐，禍從天上來”的現(xiàn)象。例如一些城市出現(xiàn)過?；穫}庫爆炸、天然氣管道爆炸、地鐵施工導(dǎo)致路面塌陷等風(fēng)險，導(dǎo)致周圍小區(qū)住宅受到不同程度損害;還有一些城市小區(qū)地下水管爆裂，住宅樓地基長期被積水浸泡，導(dǎo)致樓房坍塌和人員傷亡，等等。就普遍的情況來看，自1998年我國住房商品化改革以來，早期建設(shè)的一些住宅已經(jīng)進(jìn)入“養(yǎng)老期”，未來還會有越來越多的住宅小區(qū)進(jìn)入高風(fēng)險的“保養(yǎng)期”，公共設(shè)施老化、房屋內(nèi)外墻面容易脫落，面臨更多的風(fēng)險，勢必要引起重視。

目前社區(qū)風(fēng)險管理暴露的問題

面對風(fēng)險，人們是否做好了相應(yīng)的準(zhǔn)備？決策者和管理者是否能因勢導(dǎo)入應(yīng)急管理程序？就目前來看，社區(qū)風(fēng)險管理中仍暴露出一些問題。

一是社區(qū)缺乏應(yīng)對風(fēng)險的專業(yè)性。社區(qū)應(yīng)急預(yù)案對于風(fēng)險防控具有重要作用，但在筆者所在團(tuán)隊的調(diào)查中，有42.11%的社區(qū)此前沒有應(yīng)急管理預(yù)案。有的社區(qū)盡管制定了應(yīng)急預(yù)案，但存在著“抄上級”的問題，缺乏結(jié)合本社區(qū)實(shí)際的細(xì)則，依舊是等待上級政策和指示，不敢、不想也不能馬上進(jìn)入狀態(tài)。社區(qū)應(yīng)急演練對于實(shí)際的風(fēng)險防控效果明顯，參加過社區(qū)應(yīng)急演練的居民反映對風(fēng)險防控有效的達(dá)到75.2%。但是，此前參加過關(guān)于疾病、災(zāi)害等防治演練的居民比例僅有17.4%，社區(qū)工作者和物業(yè)公司也缺乏專業(yè)的風(fēng)險防控指導(dǎo)。此外，社會風(fēng)險管理中還存在基層干部防護(hù)意識、科學(xué)素養(yǎng)、專業(yè)素養(yǎng)不足的問題，尤其是衛(wèi)生、金融、教育、科技等一些關(guān)鍵的專業(yè)性崗位，應(yīng)對公共突發(fā)事件缺乏主動性、自覺性、警惕性，存在專業(yè)人員數(shù)量不足、能力不強(qiáng)的問題。

二是社區(qū)應(yīng)對風(fēng)險的工作網(wǎng)絡(luò)有待完善。一方面，不少社區(qū)的風(fēng)險應(yīng)對工作片面依賴社區(qū)干部，社區(qū)居民參與不足，“干部干、群眾看”的現(xiàn)象比較突出。在突發(fā)的風(fēng)險防控工作中，社區(qū)干部管理任務(wù)繁重，還可能因相關(guān)工作缺少相應(yīng)的法律法規(guī)支持，遭遇“不聽勸阻”“質(zhì)疑是否有權(quán)、是否合法”等質(zhì)疑和阻礙。另一方面，社區(qū)缺乏群眾參與應(yīng)對風(fēng)險的平臺，沒有統(tǒng)一的宣傳渠道和平臺。在風(fēng)險防范工作中，往往出現(xiàn)居民接受度低、居民骨干未能被有效組織和整合的問題。

三是社區(qū)的應(yīng)急物資儲備缺乏。我國社區(qū)一般不掌握應(yīng)急儲備物資，由政府部門掌握的應(yīng)急儲備，也往往注重糧食、帳篷、棉被等自然災(zāi)害發(fā)生后所需的物資，醫(yī)療物資儲備基本空白。例如此次新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，出現(xiàn)了個別地區(qū)、個別時段短暫缺乏鮮肉、鮮菜、消毒液等現(xiàn)象，一些社區(qū)口罩、酒精、防護(hù)服、護(hù)目鏡等配給不到位，使得基層社區(qū)干部直接暴露于風(fēng)險之中。一些社區(qū)的風(fēng)險應(yīng)急壓力導(dǎo)向物業(yè)公司，導(dǎo)致物業(yè)管理成本急劇上升。且物業(yè)公司未被納入應(yīng)急資源調(diào)配渠道，沒有穩(wěn)定有效的防疫物資調(diào)配，無法保障一線人員的人身安全和防疫工作效果。

從“減災(zāi)示范社區(qū)”到“韌性社區(qū)”

城市的創(chuàng)建最初是為了保衛(wèi)人的安全?！秴窃酱呵铩份d，“鯀筑城以衛(wèi)君，造郭以居人，此城郭之始也”。最初的城市就是用墻圍起來保護(hù)人民的安全。在西方，最早期的城郭也是軍事城堡，保衛(wèi)安全、抵御威脅是基本目的。對于人們?nèi)粘＞幼〉纳鐓^(qū)來說，居住安全也往往是最基本的需求。

2018年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》指出，“切實(shí)把安全發(fā)展作為城市現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志”“健全公共安全體系，打造共建共治共享的城市安全社會治理格局”“完善城市社區(qū)安全網(wǎng)格化工作體系，強(qiáng)化末梢管理”。新冠肺炎疫情防控期間，社區(qū)既是“抗疫”的一線陣地，又是人們生活的棲居之地，人們比以往更加重視社區(qū)安全。在風(fēng)險社會之中、在接受疫情考驗之后，應(yīng)該如何建設(shè)一個安全、有韌性的社區(qū)？

從概念上來看，韌性城市是指城市能夠有效應(yīng)對和抵御各類自然災(zāi)害、風(fēng)險，從中快速恢復(fù)起來。全球開展“韌性城市”建設(shè)的城市也已經(jīng)增加到3000多個，談韌性社區(qū)的還相對較少，韌性社區(qū)建設(shè)的實(shí)用指標(biāo)也比較少。但是，這并非韌性社區(qū)建設(shè)就不重要。恰恰相反，目前的韌性城市更多針對的是海岸線城市、地震帶城市以及其它容易遭受自然災(zāi)害威脅的城市，對于其它類型的城市、其它類型的風(fēng)險則缺乏相應(yīng)的重視。韌性社區(qū)建設(shè)是城市安全和社會建設(shè)的一個單元，是國家應(yīng)急管理思維結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的一個支點(diǎn)，也是韌性城市建設(shè)的有效尺度。也即，韌性城市建設(shè)需要落實(shí)到韌性社區(qū)中來。

從20世紀(jì)末開始，韌性社區(qū)的概念幾經(jīng)演進(jìn)，形成了三個較為明確的指向：一是從生態(tài)領(lǐng)域衍生的“抗逆力”，主要關(guān)注社區(qū)硬件的抵抗力;二是社會生態(tài)領(lǐng)域的“恢復(fù)力”，主張社區(qū)應(yīng)在具有抵抗力的基礎(chǔ)上，還要有適應(yīng)或修繕的能力，關(guān)注社會系統(tǒng)與自然系統(tǒng)的共生與互賴;三是從精神心理領(lǐng)域衍生的“自治力”，關(guān)注的是社區(qū)成員能發(fā)展個人、集體的能力。需要注意的是，一個成功的韌性社區(qū)只具備一方面的能力是不夠的，韌性社區(qū)就是“以社區(qū)共同行動為基礎(chǔ)，能鏈接內(nèi)外資源、有效抵御災(zāi)害與風(fēng)險，并從有害影響中J恢復(fù)、保持彈性的學(xué)習(xí)能力，形成可持續(xù)發(fā)展的能動社區(qū)”。

在我國，與韌性社區(qū)相關(guān)的是由國家減災(zāi)委員會、應(yīng)急管理部、中國氣象局、中國地震局共同推動創(chuàng)建的“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”。2006年，民政部為全面創(chuàng)建“減災(zāi)示范社區(qū)”，制定了《全國“減災(zāi)示范社區(qū)”創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)》。經(jīng)過十多年的發(fā)展，全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)得到完善，與此相應(yīng)，各地還推出了省市級減災(zāi)示范社區(qū)。研究顯示，減災(zāi)示范社區(qū)的應(yīng)急能力確實(shí)比普通社區(qū)高。但是也存在一些有待完善的地方。其一，示范社區(qū)意在“示范”，數(shù)量相對不多、覆蓋面不高;其二，減災(zāi)示范社區(qū)仍然關(guān)注突發(fā)性的自然災(zāi)害，對于其它社會風(fēng)險缺乏關(guān)注;其三，現(xiàn)有的評估標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于物理性的抗災(zāi)能力，對于社區(qū)成員內(nèi)部的自治力和外部的協(xié)同力則關(guān)注不足。

建設(shè)“韌性社區(qū)”的思路

在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，有必要將韌性理念引入到社區(qū)建設(shè)中來，將“韌性城市建設(shè)”和“韌性社區(qū)建設(shè)”納入“十四五規(guī)劃”。

第一，建好社區(qū)生活圈，提升社區(qū)的空間韌性。我國社區(qū)有著明確的界線和組織體系，這在新冠肺炎疫情防控期間發(fā)揮了巨大作用。但是，“就社區(qū)而言社區(qū)”面臨著內(nèi)生性不足和資源受限的困難，一個社區(qū)很難依靠自身力量完成韌性空間建設(shè)，更伺況，受制于發(fā)展階段和政策所限，有些社區(qū)本身設(shè)施老化、空間狹小、充滿風(fēng)險?？赡艿乃悸肥且搿吧鐓^(qū)生活圈”的概念，既關(guān)照小區(qū)內(nèi)空間和基礎(chǔ)設(shè)施的改善，又關(guān)照小區(qū)附近空間的“風(fēng)險分散”。社區(qū)內(nèi)的建筑空間本身要堅固安全，社區(qū)生活圈中要有應(yīng)對風(fēng)險的多樣性“依附空間”，要有避災(zāi)避難空間、物質(zhì)儲備空間，儲備必要的急救、醫(yī)療、食品等應(yīng)急資源，保障關(guān)系民生的米袋子、菜籃子，維持社區(qū)在風(fēng)險防控期間的交通、通訊、能源等基本運(yùn)營能力，以此確保風(fēng)險發(fā)生初期有相應(yīng)的“抗逆力”。

第二，完善治理體系，提升社區(qū)的制度韌性。首先，建構(gòu)韌性社區(qū)的權(quán)責(zé)體系，將以往“單災(zāi)種導(dǎo)向”“分門別類、各負(fù)其責(zé)”的部門協(xié)調(diào)融入應(yīng)急管理組織架構(gòu)中，擬定綜合應(yīng)急管理體系工作職責(zé)，細(xì)化各主體在基層應(yīng)急中的職責(zé)清單與合作機(jī)制。其次，多維度提高社區(qū)的預(yù)防能力，推出災(zāi)害保險、預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急中心、救援培訓(xùn)等系統(tǒng)政策，增加社區(qū)安全教育、應(yīng)急演練等環(huán)節(jié)。再次，構(gòu)建“全周期管理機(jī)制”，構(gòu)建社區(qū)風(fēng)險評估、監(jiān)測和預(yù)警體系，通過社區(qū)自身和第三方評估形成風(fēng)險地圖，摸清社區(qū)內(nèi)資源稟賦、人口結(jié)構(gòu)、空間布局等情況，通過大數(shù)據(jù)和“吹哨人”等方式持續(xù)收集、監(jiān)測社區(qū)風(fēng)險;分類制定并實(shí)施社區(qū)風(fēng)險防控策略和預(yù)案，遇到風(fēng)險迅速形成“風(fēng)險響應(yīng)工作網(wǎng)絡(luò)”、啟動應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)風(fēng)險嚴(yán)重程度轉(zhuǎn)入不同的應(yīng)急狀態(tài);落實(shí)政府、市場、社區(qū)和居民責(zé)任，形成協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)，組織好信息通報、群眾參與、資源保障和困難幫扶等工作。

第三，筑牢自我服務(wù)基礎(chǔ)，提升社區(qū)的自治韌性。居民對于發(fā)生在社區(qū)的風(fēng)險有直接的感知，也最了解風(fēng)險的需求，這就需要提升居民的適應(yīng)能力、自我服務(wù)能力和連接內(nèi)外資源的能力。首先，有必要培養(yǎng)具備領(lǐng)導(dǎo)力和影響力的社區(qū)組織者，增強(qiáng)社區(qū)在突發(fā)事件中的組織作用和動員能力，減少對上級指令與決策的過度依賴;其次，加強(qiáng)社區(qū)風(fēng)險災(zāi)害預(yù)防演練，提高居民的安全與應(yīng)急意識，調(diào)動居民的積極性，強(qiáng)化對專業(yè)社會組織的支持，構(gòu)建社區(qū)組織協(xié)調(diào)、居民積極參與、彼此聯(lián)結(jié)、共同工作、風(fēng)險共擔(dān)的社區(qū)社會網(wǎng)絡(luò)，將社區(qū)整合成一個良好的循環(huán)體系;最后，借助智慧治理平臺，及時匯集更新居民、志愿者、社會組織、物業(yè)、商家及企業(yè)等主體的資源信息和需求信息，并在危機(jī)時期為社區(qū)應(yīng)急管理提供必要的資源與支持。

責(zé)編/李丹妮（見習(xí)） 美編/楊玲玲