推進基層治理現(xiàn)代化亟需重視的幾大問題

翟羽佳

【摘要】當前，人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)力量在助力基層治理方面發(fā)揮了重要作用，公共服務(wù)個性化和精細化程度的提升更好地滿足了人民群眾的需求，但在基層治理實踐中仍存在著一些問題。如基層治理效能提升慢、部門間協(xié)調(diào)調(diào)控能力不對稱、體制機制不夠完善，形式主義致使治理效能低下等。以“大國小鮮@基層之治”網(wǎng)絡(luò)主題宣傳活動為契機，專家學者根據(jù)實地深度走訪調(diào)研，為基層走出務(wù)實高效的治理之路提出了諸多可行性建議。

【關(guān)鍵詞】基層治理現(xiàn)代 化治理效能 基層治理創(chuàng)新 【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

習近平總書記指出，要堅定不移走中國特色社會主義社會治理之路，善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理優(yōu)勢，著力推進社會治理系統(tǒng)化、科學化、智能化、法治化，不斷完善中國特色社會主義社會治理體系，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。當前，世界正面臨百年未有之大變局，而今年是全面建成小康社會目標實現(xiàn)之年、是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年，探索基層社會治理新路徑，有著十分重要的意義。

由中央網(wǎng)信辦網(wǎng)絡(luò)新聞信息傳播局（網(wǎng)絡(luò)理論傳播局）主辦的“大國小鮮@基層之治”網(wǎng)絡(luò)主題宣傳活動聚焦基層社會治理新路徑，采取“媒體記者+專家學者”組合方式，奔赴6個?。ㄖ陛犑校┑?個城市實地走訪、深度調(diào)研，多維度立體展示各地通過“基層之治”筑牢“中國之治”的創(chuàng)新實踐，深入挖掘報道各地在智慧城市治理、生態(tài)環(huán)境治理、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理等領(lǐng)域積極踐行習近平新時代中國特色社會主義思想的創(chuàng)新舉措和治理成效。專家學者們一致認為，通過這次實地走訪調(diào)研，切身感受到各地在基層治理中激發(fā)出來的改革熱浪，對各地基層治理能力和創(chuàng)新發(fā)展有了再認識，同時對基層治理創(chuàng)新、制度優(yōu)勢與基層治理效能轉(zhuǎn)化等提出了諸多可行性建議。

在基層要把治理效能落到實處

社會治理的重心在基層，基層是一切工作的落腳點，不斷總結(jié)基層治理的有效方式方法，努力提升基層治理能力，才能走出一條務(wù)實高效的基層治理之路。習近平總書記在吉林考察時強調(diào)，“一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層”，指出了基層治理之于國家治理的重要意義。中國政法大學政治與公共管理學院教授、博士生導(dǎo)師劉俊生認為，基層治理是國家治理、地方治理的微觀基礎(chǔ)，基層治理成效好不好，最終要體現(xiàn)在服務(wù)、便民上。他提出，我國已由過去的宏大治理轉(zhuǎn)向微觀治理?；鶎又卫矶鄶?shù)體現(xiàn)為微觀治理，老百姓的訴求、建議，都是社會治理的“細微”之處。這些地方基層治理蓬勃發(fā)展的背后，也反映出我國經(jīng)濟社會建設(shè)存在的一些重大轉(zhuǎn)折。只有緊貼人民群眾日益增長的美好生活需要，讓群眾有更多的獲得感，他們才能對基層治理產(chǎn)生更多認同感。

當今世界正處在百年未有之大變局，中國正處在消除絕對貧困、全面建成小康社會、向第二個百年奮斗目標和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家奮進的關(guān)鍵時刻，基層作為中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的根，治理有沒有效，關(guān)鍵是能不能代表最廣大人民群眾的利益，能不能得到全體人民的支持和擁護。就“我是誰、為了誰、依靠誰”的問題，北京師范大學政府管理研究院院長、教授唐任伍認為，只有堅持“人民至上”的理念，永遠把人民放在最高位置，認清“我是誰、為了誰、依靠誰”“從哪里來到哪里去”，才能真正把握“治理”的內(nèi)涵，理解“治理”的真諦。唐任伍指出，基層治理既關(guān)系到社會穩(wěn)定安全，更關(guān)系到人民群眾的獲得感、滿足感、安全感，它既是現(xiàn)實的需要，也是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的需要。

習近平總書記在經(jīng)濟社會領(lǐng)域?qū)＜易剷辖o理論工作者提出要求，要“深入調(diào)研，察實情、出實招，充分反映實際情況，使理論和政策創(chuàng)新有根有據(jù)、合情合理”。通過深入基層，了解中國基層治理的經(jīng)驗，可以為國家治理現(xiàn)代化提供靈感，提供實踐的基礎(chǔ)。清華大學國家治理研究院院長王振民認為，無論是經(jīng)濟改革、法治改革，還是其他領(lǐng)域的改革，實際上都是從基層做起來的。通過深入基層，了解中國基層治理的經(jīng)驗，可以為整個國家治理現(xiàn)代化提供靈感和實踐的基礎(chǔ)。例如此次調(diào)研地點之一的蘇州工業(yè)園區(qū)，通過集中精力開展社區(qū)建設(shè)、優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、推進基層民主自治、完善社區(qū)公共服務(wù)、優(yōu)化統(tǒng)籌公共管理等多重路徑，搭建了一套獨具風格的社區(qū)治理體系，為我們提供了社區(qū)治理改革的新型經(jīng)典范本。

做好基層治理技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要工作，就是推進社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。為打造標準化、專業(yè)化、規(guī)范化、智能化的社會治理新格局，各地積極創(chuàng)新基層治理手段，充分運用新一代互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能和智能傳感、衛(wèi)星定位、地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)，做出了很多有益的探索。

通過對6省（直轄市）的實地走訪、深度調(diào)研，北京師范大學政府管理研究院院長、教授唐任伍觀察到，各個城市憑借自己的區(qū)位優(yōu)勢和豐富的資源稟賦，創(chuàng)造了許多各具特色、各領(lǐng)風騷的基層治理模式，許多地方基層政府充分利用大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)化智能化科技優(yōu)勢，打造了一種廣覆蓋、全要素、高智能、大聯(lián)動的網(wǎng)絡(luò)治理新格局。比如，杭州濱江區(qū)矛盾糾紛調(diào)處化解中心創(chuàng)新建設(shè)了集智能分案、分層過濾、多渠道解紛、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等功能于一體的“一碼解糾紛（訴訟）”平臺，打造了訴源治理新模式;湖南長沙縣的網(wǎng)上群眾工作部云平臺，群眾通過“鍵對鍵”即可“網(wǎng)上下單”反映訴求等。唐任伍表示，現(xiàn)在老百姓最多跑一次，事情全辦清，問題全解決，矛盾全化解。不光在基層，甚至連農(nóng)村都建立了信息網(wǎng)絡(luò)平臺來進行治理，給老百姓帶來很多便利。利用智能化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化的科技工具，通過基層之治，確確實實把中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成基層社會治理的動能和效率。

教育部長江學者特聘教授、北京大學政府管理學院常務(wù)副院長燕繼榮認為，在新的發(fā)展階段，更好地實現(xiàn)和加強基層治理創(chuàng)新要從四個方面著手：第一，做好基層責任制度創(chuàng)新，進一步細化事務(wù)，進一步明確責任人。目前我們已經(jīng)看到網(wǎng)格化管理、干部駐村、大學生村官、街道經(jīng)理、小巷管家等治理創(chuàng)新經(jīng)驗。第二，做好基層治理方式創(chuàng)新，以問題為導(dǎo)向，加強解決問題的責任部門間的協(xié)調(diào)性，這就要求制度創(chuàng)新，消除條塊分割、責權(quán)不對等的現(xiàn)象。例如“一站式服務(wù)”“窗口服務(wù)”“最多跑一次”等。第三，做好基層社會組織創(chuàng)新，培育基層社會組織，鼓勵社會組織轉(zhuǎn)化為公益性組織，促進社會組織在社區(qū)、街道、村落層面與正式機構(gòu)合作，共同參與基層公共管理。第四，做好基層治理技術(shù)創(chuàng)新，例如智能化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化，開發(fā)基于手機的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，力求服務(wù)的便捷性和及時性。他表示，這一次調(diào)研在蘇州、杭州、諸暨、南昌等很多地方都看到了典型的治理案例，反映了智能化、數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化手段的應(yīng)用。各個基層單位可以繼續(xù)開發(fā)基于手機的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，完善網(wǎng)格化服務(wù)管理，提高基層社會服務(wù)的便捷性、及時性。

對于本次調(diào)研中基層治理創(chuàng)新的鮮明特征，中國政法大學政治與公共管理學院教授、博士生導(dǎo)師劉俊生總結(jié)了四方面特點。第一，便民化?；鶎又卫碇械脑S多創(chuàng)新舉措，其目的都是為了方便老百姓解決問題。第二，高效化。通過網(wǎng)絡(luò)化信息化手段的運用，讓老百姓“最多跑一次”，老百姓的事情處理起來更高效、社會矛盾糾紛得以有效解決。例如，諸暨市社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心堅持以人為本，變矛盾“中轉(zhuǎn)站”為問題“終點站”，不僅打造成部門有效協(xié)同、聯(lián)動處置的大平臺，一個窗口面對群眾，讓群眾通過“跑一地”提升獲得感，同時還整合矛盾糾紛多元化解中心、訴訟服務(wù)中心、公共法律服務(wù)中心等7個工作平臺，吸納法調(diào)、交調(diào)、醫(yī)調(diào)等13個專業(yè)調(diào)解中心，入駐各類機構(gòu)21家，實現(xiàn)信訪整體入駐、公檢法司常駐、社會組織共駐，基本實現(xiàn)“應(yīng)入盡入”，使老百姓遇到問題都能進中心“找個說法”，讓群眾實地感受“一窗受理、一攬子調(diào)處、一條龍服務(wù)”。第三，數(shù)字化。隨著大數(shù)據(jù)等技術(shù)的出現(xiàn)，基層治理“數(shù)字化”的特征愈發(fā)明顯，既提高了政府處理事務(wù)的效率，又節(jié)省了老百姓的時間成本。第四，一體化。政府與社會組織、企業(yè)之間互聯(lián)互通，實現(xiàn)高度一體化，讓老百姓辦事更方便。

創(chuàng)新從來不單純是技術(shù)的創(chuàng)新，科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新是人類社會創(chuàng)新的兩大基本形式。邁入新的發(fā)展階段，如何把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，成為推進中國社會基層治理的當務(wù)之急。教育部長江學者特聘教授、北京大學政府管理學院常務(wù)副院長燕繼榮認為，制度優(yōu)勢是潛在的，要把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，需要制定合理的政策，把制度優(yōu)勢這塊“好鋼”用在刀刃上;要以人民為中心，以問題為導(dǎo)向，以人民獲得感為標準，制定改革創(chuàng)新方案;要加強制度和政策執(zhí)行力，在制度政策高效執(zhí)行的過程中，進一步實現(xiàn)基層社會治理創(chuàng)新。

基層治理的創(chuàng)新發(fā)展夯實了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，推動國家治理現(xiàn)代化扎扎實實向前邁進。中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態(tài)文明教研部教授青連斌認為，當前推進基層社會治理創(chuàng)新，一定要基于“十四五”這個窗口去實現(xiàn)，要準確識辨、科學應(yīng)變、主動求變，尤其在體制機制創(chuàng)新方面，既要保證基層治理制度的成熟完備，又要確保各要素的平衡發(fā)展。

加強解決問題的責任部門間的協(xié)調(diào)性

制度的生命力在于執(zhí)行。加強和創(chuàng)新基層社會治理，需要多個主體與責任部門共同參與，如何協(xié)調(diào)發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，促進社會各方力量資源與社會治理工作深度融合，同時激活基層社會治理“一盤棋”，是基層社會治理邁入新發(fā)展階段需要面臨的新挑戰(zhàn)。公共事務(wù)的管理當中，只有明確責任分工，強化責任主體，才能在后續(xù)工作中抓好任務(wù)落實。中國的基層社會治理體系實際上綜合了政黨、政府、社會、企業(yè)等多種要素，在集中Jh生、協(xié)調(diào)性、持續(xù)性和效率性這些方面都有明顯的特點，有效支持了國家的發(fā)展，有利于實現(xiàn)危機應(yīng)對，并且在經(jīng)濟發(fā)展、貧困治理以及基層公共服務(wù)方面都積累了重要經(jīng)驗。

破除社會治理中存在的體制機制弊端，還要建立互信的社會政治關(guān)系。中國社會科學院政治學研究所政治文化研究室主任周慶智提出，要通過形成政府治理體系、社會治理體系及市場或者是公司治理體系，建立一個完整的基層治理體系系統(tǒng)。他表示，現(xiàn)在的基層治理還有一些問題需要解決，首先需要加強政府的公共權(quán)威。治理是常態(tài)化的，公眾權(quán)威怎樣建立起來，怎樣跟個體民眾一起建立互信的社會政治關(guān)系是常態(tài)化治理的關(guān)鍵。周慶智認為要從三個方面進行完善：第一，把權(quán)力和責任關(guān)聯(lián)起來，政府有權(quán)力但是權(quán)力是受約束的，不能光有權(quán)力沒有責任，要凸顯責任擔當。第二，把權(quán)力和義務(wù)關(guān)聯(lián)起來。公民個體不能全依賴政府，政府也不必與公民個體設(shè)立一種支配和義務(wù)關(guān)系，如何建立健康的公共領(lǐng)域是基層治理現(xiàn)代化的目標之一，而這一公共領(lǐng)域是建立在價值共享和利益共享基礎(chǔ)上的。第三，加大政府的公共性建構(gòu)。公共性的核心是民生，需要努力不斷加強民生這方面的建設(shè)，比如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等基層社會治理的方方面面?；诖?，政府與社會的關(guān)系，政府與市場的關(guān)系就能得到恰當?shù)慕缍ê完U釋，系統(tǒng)中每個部分就能合理發(fā)揮不同的作用和功能。

克服基層治理過程中的形式主義

中國社會的加速轉(zhuǎn)型使更多的繁雜社會事務(wù)和難解的社會矛盾累積于基層，而科層體制下基層的權(quán)力資源與財政能力相對短缺，基層治理的這種責權(quán)不平衡嚴重影響基層治理的有效性。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，要求切實解決督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題，解決文山會海反彈回潮的問題，嚴控“層層發(fā)文、層層開會”，確保發(fā)給縣級以下的文件、召開的會議減少30%-50%，發(fā)揚“短實新”文風。這些用心舉措均是為了給基層“松綁減負”，以提高基層的社會治理能力。要破除形式主義，除了改善基層治理實踐中表現(xiàn)出來的不良工作方法與作風，還需要從國家社會結(jié)構(gòu)、科層化治理的深層現(xiàn)實基礎(chǔ)來理解基層治理現(xiàn)狀，把握基層治理運行的深層邏輯，分析基層治理實踐面臨的困境，探討推進基層高效治理的對策和出路。

“中國疆域遼闊，地方性差異大，怎樣牢牢把握黨的政治建設(shè)的核心要求，推動落實各個地方在政治、經(jīng)濟、社會等方面的建設(shè)，這實際上是非常不容易的一件事?！敝袊鐣茖W院政治學研究所政治文化研究室主任周慶智認為，近年來，通過運用大數(shù)據(jù)整合信息，最大限度調(diào)動社會資源，推動智慧政務(wù)和數(shù)字政府建設(shè)，我國真正做到了“上情下達，下情上傳”的治理效果，社會管理和公共服務(wù)能力已經(jīng)得到了極大的提升。在多元化發(fā)展進程中，需要一個強大的技術(shù)去支撐治理手段的更新。今年以來學術(shù)界還有公共政策領(lǐng)域，都對技術(shù)型治理做了許多專題討論。技術(shù)型治理有很多助力，其中一個很重要的方面就是運用互聯(lián)大數(shù)據(jù)，但是有一些東西還需要沉淀。技術(shù)帶來了治理的進步，但是要克服治理形式主義。周慶智認為，技術(shù)帶來便利的同時，可能會造成人們過度依賴于技術(shù)，導(dǎo)致治理方面的思考缺失。比如，要多關(guān)懷老人群體和其他弱勢群體，他們其中大部分看不懂數(shù)據(jù)，有的甚至不會使用互聯(lián)網(wǎng)等信息科技手段。一味地追求技術(shù)運用可能會陷入技術(shù)治理的“悖論”。技術(shù)進步日新月異，但我們在推進技術(shù)治理進步的同時，更要聚焦治理的目的，回歸到人這個核心上，讓每一個人都不掉隊。

動員更廣泛的社會力量參與基層治理

基層在社會治理的過程中，做出了一些可喜的探索和創(chuàng)新，但是仍有兩個不可否認的事實：一是一些地方政府在職能轉(zhuǎn)變的過程中，由于對一些問題考量不足，還存在沒有充分考慮人民群眾實際需求的情況，這在一定程度上影響了政府公共物品的供給以及公共服務(wù)的質(zhì)量;二是由于基層社會的自治意識不足，導(dǎo)致公眾參與基層社會治理的意愿和能力欠缺。黨的十九大報告高度重視社會治理問題，明確提出要打造共建共治共享的社會治理格局。共建共治共享需要社會協(xié)作理念支撐，需要引入具有一定專業(yè)化能力的社會組織參與到基層社會治理的各項事務(wù)當中。

打造共建共治共享的社會治理格局，突出的是一個“共”字。中國社會科學院政治學研究所政治文化研究室主任周慶智把社會比作一個有機整體，其中包括政治、經(jīng)濟、社會、文化等多個方面，作為一個系統(tǒng)，系統(tǒng)中每個部分發(fā)揮不同的作用和功能，但也緊密結(jié)合在一起無法分割。這意味著，在呈現(xiàn)多元多樣化態(tài)勢的社會下，社會治理不能包辦一切，需要動員各方面的社會成分參與其中。各地基層地方政府正在努力跟老百姓建立一種新的情感聯(lián)系，一種認知的關(guān)聯(lián)、認同的關(guān)聯(lián)，讓人民群眾在理解中增強認同感、擁有更多獲得感，這樣對社會治理來說有極大的促進作用。對此，周慶智提出三個方面需要加強：一是要形成正確的創(chuàng)新方法論。二是需要確立主體責任者，破除條塊分割。公共事務(wù)的管理，只有明確責任分工，強化責任主體，才能在后續(xù)工作中抓好任務(wù)落實。三是需要對社會組織有信心，對人民有信心。

北京大學政府管理學院常務(wù)副院長、教育部長江學者特聘教授燕繼榮認為，應(yīng)把握“人民至上”的發(fā)展理念，始終以黨建為引領(lǐng)，確?；鶎又卫肀３终_方向。對于如何提高社區(qū)治理效能，燕繼榮表示，需要自上而下的堅強領(lǐng)導(dǎo)，將黨建工作與社區(qū)治理深度融合。此外，社區(qū)治理應(yīng)自下而上，鼓勵社區(qū)成員積極參與社會事務(wù)，相互交往聯(lián)系，形成集體歸屬感、認同感和參與感。專家組在對貴州省貴陽市的走訪調(diào)研中了解到，金陽街道在創(chuàng)新探索黨建引領(lǐng)小區(qū)治理模式的同時，也時刻關(guān)注居民需求，通過打造“15分鐘便民服務(wù)圈”、建立物業(yè)領(lǐng)域“黨群服務(wù)站”，將黨的工作植入小區(qū)治理工作中，共同參與小區(qū)物業(yè)矛盾糾紛調(diào)解和小區(qū)治理工作，豐富了“完善共建共治共享的社會治理制度”的基層實踐內(nèi)容，激發(fā)了“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的澎湃活力?？偟膩碚f，推動基層社會治理創(chuàng)新發(fā)展要堅持以人民為中心，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

基層治理是國家治理的基石，基層治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。習近平總書記多次強調(diào)，基礎(chǔ)不牢，地動山搖。當前，國家通過加大資源投入、加強制度創(chuàng)新、引入新的治理技術(shù)等方式來提升基層治理的有效性，各地方各部門采取了一系列務(wù)實創(chuàng)新舉措，助力基層加速推動體制機制改革，提升了治理效能。針對當前基層治理實踐面臨的現(xiàn)實困境，要分類施策，標本兼治，結(jié)合基層治理的具體情境重塑基層治理的結(jié)構(gòu)和功能，積小勝為大勝，逐步解決發(fā)展，推動國家治理現(xiàn)代化不斷開創(chuàng)新局面。

責編/周小梨 美編/李祥峰