民事立案登記制度背景下法院面臨的問題及對(duì)策研究

董浩洋

(西南政法大學(xué)法學(xué)院,重慶 401120)

民事立案登記制度背景下法院面臨的問題及對(duì)策研究

董浩洋

(西南政法大學(xué)法學(xué)院,重慶 401120)

社會(huì)矛盾的增多、公民法治觀念的普及以及權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng),使得我國(guó)公民的訴訟觀念從傳統(tǒng)意義上的厭訴逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)矛盾的司法化傾向,民事訴訟立案登記制應(yīng)運(yùn)而生.從民事立案審查制到民事訴訟立案登記制的轉(zhuǎn)變,對(duì)于保障我國(guó)公民的訴權(quán),提高案件的立案效率有著非常重要的意義.但是,作為一項(xiàng)新生的制度,立案登記制也會(huì)同其他新制度一樣,在實(shí)踐中存在需要改進(jìn)之處,正所謂權(quán)利被保障的同時(shí)也有著被濫用的風(fēng)險(xiǎn).以實(shí)施民事訴訟立案登記制后法院面臨的問題及應(yīng)對(duì)政策為切入點(diǎn)進(jìn)行分析、探討,對(duì)完善我國(guó)民事訴訟立案登記制度提供有益幫助.

立案登記制;訴訟保障;司法資源分配;訴訟機(jī)制改革

1 民事訴訟立案登記制改革的背景

2015年4月1日,中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議審議通過了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),標(biāo)志著我國(guó)實(shí)施多年的民事案件立案審查制度正式退出了歷史舞臺(tái),民事案件立案制度由此改為立案登記制.立案登記制的實(shí)施意在糾正我國(guó)法院在民事案件立案階段對(duì)于案件的實(shí)質(zhì)性審查,避免立案庭法官對(duì)案件的起訴條件進(jìn)行不合理的設(shè)置,將實(shí)體訴訟要件前置于起訴要件,從而影響當(dāng)事人訴權(quán)的正當(dāng)行使,對(duì)于降低訴訟門檻、回歸起訴本真、拉近公民同司法的距離、改變司法機(jī)關(guān)的行政化傾向和去職權(quán)主義有著重要的作用.根據(jù)最高人民法院發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),截止到2015年5月,我國(guó)各級(jí)人民法院登記立案的案件總數(shù)為113.27萬件,較之去年同期增長(zhǎng)29個(gè)百分點(diǎn).其中,當(dāng)場(chǎng)立案的案件占據(jù)案件總量的90%[1].

但是,民事訴訟立案登記制度源自以“事實(shí)出發(fā)型”為立法宗旨的英美法系國(guó)家,其較為完善的案件審前程序、多元化的替代性糾紛解決方法、完善的律師制度、公民對(duì)于法律的信仰程度是目前我國(guó)法治水平尚無法達(dá)到的.作為以大陸法系為藍(lán)本構(gòu)建的、具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系國(guó)家,我國(guó)目前的法治水平處于建設(shè)階段,上述司法資源還不具備.《意見》出臺(tái)的主要目的在于,確保當(dāng)事人依法、便利地行使訴權(quán),提升國(guó)家的司法保障與訴訟救濟(jì)的實(shí)效性,而非鼓勵(lì)公民在面臨糾紛時(shí)一概訴諸于司法程序解決,更不意味著訴訟是化解社會(huì)糾紛的唯一路徑.因此,立法部門在強(qiáng)化對(duì)于公民訴權(quán)保障力度的同時(shí),還應(yīng)當(dāng)重視公民理性訴訟觀的培養(yǎng),通過立法規(guī)定不同層次的糾紛解決機(jī)制,引導(dǎo)其選擇合適的糾紛解決途徑,做到對(duì)有限司法資源的優(yōu)化配置與利用.

2 民事訴訟立案登記制實(shí)施后法院面臨的問題

2.1 立法機(jī)構(gòu)對(duì)于司法資源的分配和利用缺乏相應(yīng)的配套制度

司法資源是一種公共性資源,在一定階段內(nèi),國(guó)家給予司法機(jī)關(guān)的資源配置是有限度的.也正因?yàn)槿绱?為了保證在實(shí)施案例登記制之后,法院可以在保障公民合法行使訴權(quán)的同時(shí)做到對(duì)于有限的司法資源的最大化利用,有必要設(shè)置相應(yīng)的機(jī)制予以保證.狹義的司法資源包括司法機(jī)構(gòu)、司法人員以及與司法活動(dòng)有關(guān)聯(lián)的相關(guān)財(cái)政保障資源.單就民事訴訟中的司法資源而言,其應(yīng)當(dāng)包括完善的軟硬件設(shè)施、外部統(tǒng)一的司法機(jī)構(gòu)、內(nèi)部不同的部門設(shè)置、充足的法務(wù)人員以及同訴訟體系相關(guān)的法律體系和配套機(jī)制.

結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為,整體是以平衡的形式存在,任何一部分的變化會(huì)使得整體趨向于新的構(gòu)建[2].民事訴訟立案登記制的實(shí)施使得原有的司法資源利用機(jī)制被重新劃分,在實(shí)施多年的立案審查制度下形成的資源利用規(guī)則被打破.但是,立法者在改革立案審查制為立案登記制的同時(shí),卻沒有充分考慮到對(duì)現(xiàn)有司法資源的再次分配,對(duì)于司法資源充分與合理地利用缺乏系統(tǒng)司法制度的規(guī)定,相關(guān)的細(xì)節(jié)也沒有在法律技術(shù)層面予以充分體現(xiàn).如立案登記制實(shí)施后,審判庭承接了之前由立案庭從事的工作,包括審查當(dāng)事人主體資質(zhì)、法院的案件管轄權(quán)、提交證據(jù)的初步審查等.原有的立案庭和審判庭之間的職能關(guān)系發(fā)生了自發(fā)性的扭轉(zhuǎn),而立法機(jī)關(guān)卻沒有對(duì)這種扭轉(zhuǎn)給予足夠的關(guān)注,缺乏相應(yīng)配套機(jī)制的設(shè)立、完善,在立法之初沒有預(yù)想到的諸多問題也隨著立案登記制的實(shí)施浮出水面.立案登記制的初衷之一是此前學(xué)界對(duì)立案審查制有著諸多的批判,如立案階段的審判化、法院運(yùn)用立案審查制維護(hù)一己私利、實(shí)體判決要件程序前置、起訴時(shí)間點(diǎn)計(jì)算混亂等.不可否認(rèn),立案審查制有其自身的弊端,但在對(duì)國(guó)外先進(jìn)法律制度移植的同時(shí),不能忽視本國(guó)自身司法資源的局限性.基于司法資源與功能的有限程度,立案審查制中存在的對(duì)于案件進(jìn)行過濾的功能應(yīng)當(dāng)在實(shí)施立案登記制后以某種方式予以完善,而非徹底摒棄.立案登記制對(duì)于當(dāng)事人審查的放寬間接促進(jìn)了立案庭和審判庭業(yè)務(wù)職能的失衡,引發(fā)了“送達(dá)難”“證據(jù)缺失”等一系列問題.

立案登記制改革的目的不僅僅是單純地將案件審查制改為立案登記制,而是立法者對(duì)于司法資源的一種利益再平衡和再分配.在此過程中,各方的利益處于一個(gè)博弈的狀態(tài),法官與當(dāng)事人之間的矛盾、當(dāng)事人與第三人之間的矛盾、當(dāng)事人之間的矛盾是實(shí)施立案登記制后需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題.實(shí)施立案登記制的根本目的是司法為民,而公正與效率也理應(yīng)兼顧.只要方法得當(dāng),可以做到魚與熊掌兼得.在改革的過程中,立法者應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持平衡與協(xié)商的司法理念,在有限的司法資源基礎(chǔ)上,探索多元化的矛盾糾紛解決機(jī)制,促進(jìn)我國(guó)司法程序與替代糾紛解決程序的融合.

2.2 訴訟數(shù)量激增,基層法官疲于應(yīng)對(duì)

立案審查制改為立案登記制后,案件的審查由實(shí)質(zhì)審查變?yōu)樾问綄彶?立案門檻的降低使得以往由信訪部門和其他部門承接的案件轉(zhuǎn)入法院.作為承接大部分一審案件的區(qū)(縣)一級(jí)法院因?yàn)樽陨頁(yè)碛械乃痉ㄙY源有限,在短時(shí)間內(nèi)較難適應(yīng)立案登記制所帶來的“訴訟爆炸”現(xiàn)象.據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》2015年6月10日?qǐng)?bào)道,截止到同年5月份,全國(guó)民事案件登記立案數(shù)量為817 405件,同比增長(zhǎng)27.8%;行政類案件立案數(shù)量為29 924件,同比增加221%;刑事自訴類案件立案數(shù)量為3 600件,同比增長(zhǎng)149%.以安徽省宿州市埇橋區(qū)人民法院為例,在實(shí)施民事案件立案登記制后,2015年5月份受理的案件較2014年同期凈增480件,增幅為47.6%;2015年6月份受理的案件較去年同期凈增593件,增幅為69.6%.通過上述數(shù)據(jù)對(duì)比得出,實(shí)施立案登記制后一個(gè)月的時(shí)間內(nèi),該區(qū)法院所受理的民事案件以約20%的速度遞增.不僅如此,《安徽省宿州市埇橋區(qū)人民法院民事審判工作情況匯報(bào)》中還指出,改革立案制度后,該院受理的民事類案件呈現(xiàn)出類型拓廣、數(shù)量增多、增速加快、審理難度增大的特點(diǎn),所受理的案件除了以往傳統(tǒng)的婚姻家庭糾紛、侵權(quán)糾紛、物權(quán)糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛、合同糾紛外,在目前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下,民間借貸糾紛案件數(shù)量呈現(xiàn)出急劇增長(zhǎng)之勢(shì),開始出現(xiàn)了第三人撤銷之訴、案外人和申請(qǐng)執(zhí)行人執(zhí)行異議之訴、申請(qǐng)實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)等新類型糾紛.研究過程中對(duì)該院法官進(jìn)行訪談,面對(duì)接踵而至的案件,為避免案件審理超期,法官只能優(yōu)先處理即將過期的案件,這不可避免會(huì)導(dǎo)致案件審理質(zhì)量的下降.同時(shí),該法院領(lǐng)導(dǎo)坦言因?yàn)榇霾桓?、工作量重、職?jí)提升渠道不暢、硬件設(shè)施不高等因素,法院面臨著對(duì)高學(xué)歷、高素質(zhì)法律人才的吸引力日漸式微,存在著人才流失的現(xiàn)象.基層法院辦案法官數(shù)量的不足,使承辦案件的法官承受著巨大的壓力,其體力和精力透支嚴(yán)重.

2.3 濫訴現(xiàn)象出現(xiàn),惡意訴訟增加

民事訴訟立案審查制雖有遭人詬病之處,但對(duì)于一部分當(dāng)事人無理由的訴訟行為可以在甄別后排除,一定限度上限制當(dāng)事人為達(dá)成非法目的啟動(dòng)訴訟程序.實(shí)施立案登記制后,法院對(duì)于民事案件的立案門檻近乎于零,因?yàn)槲覈?guó)公民從整體上對(duì)于現(xiàn)代法治的理念尚未形成,當(dāng)事人對(duì)于糾紛的解決仍舊依賴于公權(quán)力的權(quán)威性,市民社會(huì)的不成熟與公民自治能力的局限,使得一部分當(dāng)事人未能確立理性的訴訟觀,對(duì)于民事糾紛缺乏客觀、冷靜地分析與思考,盲目地視司法為救命稻草,導(dǎo)致基層法院的審理工作負(fù)擔(dān)加重,司法裁判的公信力下降.一些當(dāng)事人為追求不當(dāng)利益,利用法律漏洞意圖達(dá)到非法目的,合謀編造虛假證據(jù)、證言,以民事訴訟為手段,通過利用司法審判權(quán)和執(zhí)行權(quán),侵占公共利益或第三人財(cái)產(chǎn).惡意訴訟構(gòu)成對(duì)司法資源的浪費(fèi),嚴(yán)重?fù)p害司法的公正性與權(quán)威性.目前,我國(guó)民事訴訟法領(lǐng)域?qū)τ陔p方惡意串通損害他人合法利益的惡意訴訟行為、對(duì)于一方當(dāng)事人以立案的方式損害他人合法財(cái)產(chǎn)的行為缺乏相應(yīng)的法律規(guī)制,立法上對(duì)于案外人的救濟(jì)程序略顯不足.因此,在實(shí)施立案登記制后,在案件呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)的背景下,從法律機(jī)制上防范惡意訴訟案件進(jìn)入司法程序,顯得較為必要.

2.4 新類型的案件增多

改革開放的不斷深入令不同社會(huì)階層的利益發(fā)生變化,資源的再次分配所展現(xiàn)出的差異性讓不同群體之間的利益格局分化日益明顯.而這種利益格局的日漸固化又導(dǎo)致了不同群體的社會(huì)位置結(jié)構(gòu)與所擁有的社會(huì)資源呈現(xiàn)出不平衡性,在通過法律途徑為自己爭(zhēng)取合法權(quán)利時(shí)表現(xiàn)出較大的差異.城鄉(xiāng)、體制內(nèi)外的雙二元結(jié)構(gòu)展現(xiàn)出的社會(huì)關(guān)系的變化,于無形中滋生了諸多的民事案件,在這其中,不乏新類型的案件,如土地征用、房屋拆遷、下崗職工安置、公民社會(huì)保障、企事業(yè)單位改制、海商類案件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)類案件、鐵路運(yùn)輸案件以及跨區(qū)域執(zhí)行案件等.在實(shí)施立案登記制前,法院能夠借助立案審查制將此類案件部分排除在立案范圍外;改革后,對(duì)于符合立案標(biāo)準(zhǔn)的案件,法院必須立案.而作為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線,司法承載著當(dāng)事人對(duì)于社會(huì)公正的期許,法官作為體現(xiàn)這種期許的承載人,往往成為當(dāng)事人矛盾轉(zhuǎn)移的針對(duì)點(diǎn).在案件立案后,法官如何通過司法手段有效地化解糾紛、降低司法資源耗費(fèi)的成本,成為實(shí)施立案登記制后,考驗(yàn)法院能否做到“讓每個(gè)當(dāng)事人在案件中感受到公平正義”的標(biāo)準(zhǔn)之一.

2.5 訴外糾紛解決機(jī)制發(fā)育不良,配套制度尚未完善

隨著世界范圍內(nèi)法治國(guó)家推行替代性糾紛解決機(jī)制浪潮的興起,同時(shí),在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的背景下,倡導(dǎo)不同渠道的糾紛解決方式、鼓勵(lì)調(diào)解文化、避免將所有的民事糾紛納入法院的管轄范圍內(nèi),可以作為我國(guó)立案登記制改革的補(bǔ)充.在保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)和防止濫訴現(xiàn)象之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)、對(duì)現(xiàn)有的司法資源進(jìn)行整合、發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義司法制度的優(yōu)越性、建立一套科學(xué)的訴訟運(yùn)行程序可以作為我國(guó)立法機(jī)關(guān)探索的一個(gè)方向.我國(guó)法院在面臨不同類型的民事案件時(shí),能夠根據(jù)糾紛的性質(zhì)、當(dāng)事人的關(guān)系、不同主體的主觀意愿以及解決糾紛的成本收益比率,選擇出一條適于本國(guó)國(guó)情的糾紛解決途徑,對(duì)于完善民事案件立案登記制度大有裨益.目前,我國(guó)不同部門之間的司法資源整合與信訪制度的創(chuàng)新還無法做到協(xié)調(diào)運(yùn)作,與法院相比,我國(guó)各類訴訟外調(diào)解機(jī)構(gòu)在硬件、資金、人員等方面尚不能運(yùn)轉(zhuǎn)到位.訴外糾紛解決制度的滯后性與基層民事案件的復(fù)雜性,是我國(guó)基層法院在實(shí)施立案登記制之后即將面臨的問題.

3 對(duì)于完善立案登記制與提高司法資源利用率的若干建議

3.1 圍繞立案登記制改革,完善相應(yīng)制度

(1)改立案庭為案件準(zhǔn)備庭.實(shí)施立案登記制后,立案庭對(duì)于案件進(jìn)行審核、篩選的功能已不復(fù)存在,但并不意味著立案庭的地位應(yīng)當(dāng)被弱化.如果改革措施得當(dāng),可以使我國(guó)立法部門探索出一條新路徑,促進(jìn)立案庭更好地服務(wù)于當(dāng)事人.目前,學(xué)界對(duì)于民事案件立案制度的改革多集中在“破”的層面,在“立”的層面提出的建設(shè)性意見不足.對(duì)此,建議將民事案件審前階段的準(zhǔn)備工作改為由專門的案件準(zhǔn)備庭負(fù)責(zé),設(shè)立專門的審前準(zhǔn)備法官,負(fù)責(zé)對(duì)于民事案件的前期準(zhǔn)備工作.民事案件準(zhǔn)備庭的工作主要是針對(duì)案件的程序性問題和涉及當(dāng)事人雙方以及第三人利益的焦點(diǎn)性問題,避免因立案登記制的實(shí)施,讓原本應(yīng)當(dāng)由立案庭承擔(dān)的各項(xiàng)審查工作轉(zhuǎn)移到審案法官身上,從而讓原先在立案庭工作的法官找到新的立足點(diǎn),進(jìn)而通過預(yù)備法官對(duì)于案件審查經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)用分擔(dān)審案法官的壓力,敦促承辦法官集中精力于案件本身.

(2)創(chuàng)建新的民事案件審前準(zhǔn)備程序結(jié)構(gòu),將案件準(zhǔn)備庭的角色定位為庭審輔助性機(jī)構(gòu).我國(guó)審前準(zhǔn)備程序立法的滯后狀況與司法實(shí)踐的超前發(fā)展形成了鮮明的對(duì)比.立案登記制實(shí)行前,我國(guó)法院民事案件的審前準(zhǔn)備工作主要由審案法官完成,當(dāng)事人基本上處于不參與的狀態(tài),表現(xiàn)出濃厚的職權(quán)主義色彩.一些地方法院推行的“一步到庭”的訴訟模式被視為創(chuàng)新性的審判方式,殊不知此種方式在其原產(chǎn)地德國(guó)已被視作“舊”的訴訟模式而遭摒棄.現(xiàn)階段,結(jié)合本國(guó)實(shí)際,通過借鑒英美法系國(guó)家當(dāng)事人主義和大陸法系國(guó)家職權(quán)主義審前準(zhǔn)備程序的雙重優(yōu)勢(shì),以明確案件爭(zhēng)議為焦點(diǎn),在案件準(zhǔn)備庭法官的主持和引導(dǎo)下,發(fā)揮準(zhǔn)備庭法官對(duì)于案件訴訟程序主持的作用,充分調(diào)動(dòng)當(dāng)事人的互動(dòng)性,讓當(dāng)事人自己確定案件證據(jù)和爭(zhēng)議的焦點(diǎn)、羅列證據(jù)清單,然后由庭前準(zhǔn)備法官依職權(quán)對(duì)當(dāng)事人搜集的證據(jù)進(jìn)行調(diào)查、交換,并據(jù)此進(jìn)行庭前調(diào)解,最大程度上促使案件在進(jìn)入庭審程序之前通過審前會(huì)議達(dá)成和解.此舉既可以引導(dǎo)當(dāng)事人參與到訴訟程序當(dāng)中、分擔(dān)法官的壓力,又可以培養(yǎng)公民的訴訟參與意識(shí).

(3)引入律師介入立案階段,聘請(qǐng)法律專家擔(dān)任立案監(jiān)督員.實(shí)施民事案件立案登記制的目的之一在于通過立法層面的推動(dòng)和保障,采取法定的前置調(diào)解制度和法院的委托調(diào)解相結(jié)合模式,促進(jìn)專門化非訴程序和司法程序的有機(jī)銜接,并不排斥在立案前對(duì)于依法可以調(diào)解的民事案件進(jìn)行訴前調(diào)解.人民法院聘請(qǐng)法學(xué)家和職業(yè)律師擔(dān)任民事案件的立案監(jiān)督員,充分利用現(xiàn)有的法律人才資源,通過不同人員之間的分工負(fù)責(zé),提升司法滿意度,解決基層法院編制不夠、司法能力不足的問題.人民法院通過引入上述主體依法監(jiān)督自身立案登記制改革后各個(gè)環(huán)節(jié)的工作,在一定程度上避免法院自立自查、緩和當(dāng)事人之間的矛盾、提高案件的立案登記效率和法院的社會(huì)認(rèn)可度.在實(shí)施這一改革措施時(shí),應(yīng)當(dāng)注意完善人才的篩選和聘用機(jī)制,選拔出政治可靠、精通業(yè)務(wù)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的法律人才,并注意相關(guān)報(bào)酬、獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒機(jī)制的建立.

(4)召開立案聽證會(huì),給當(dāng)事人提出意見提供程序保障.現(xiàn)階段,我國(guó)民事訴訟規(guī)則對(duì)于審前程序的規(guī)定缺乏對(duì)抗性,以詢問制為主.法院對(duì)于一審案件的審前準(zhǔn)備局限于單一的事務(wù)性工作,缺乏能動(dòng)性.為了促進(jìn)我國(guó)民事案件審前準(zhǔn)備程序的多元化,建議效仿英美法系法治國(guó)家,召開民事案件立案聽證會(huì).聽證會(huì)的召開可以圍繞交換和凍結(jié)雙方當(dāng)事人的證據(jù)展開,確保當(dāng)事人在法庭辯論階段的對(duì)抗是建立在對(duì)于對(duì)方證據(jù)有所了解的基礎(chǔ)之上,避免證據(jù)突襲.準(zhǔn)備法官可在立案聽證會(huì)上明示約束當(dāng)事人在開庭辯論階段的措辭表達(dá),當(dāng)事人已經(jīng)在審前準(zhǔn)備程序中主張了某項(xiàng)事實(shí)并據(jù)此提供證據(jù),在庭審辯論階段,如無特殊情況,當(dāng)事人不得再次主張,借以維護(hù)庭審的效率和公正.在立案聽證會(huì)的框架下,各方當(dāng)事人可以預(yù)先排除無爭(zhēng)議的事實(shí)和證據(jù)證言,理順和固定相互之間的爭(zhēng)議焦點(diǎn),進(jìn)而推動(dòng)糾紛于庭審之前達(dá)成和解.對(duì)于在法定期限內(nèi)無法判斷能否立案的民事案件,當(dāng)事人有權(quán)參與到審查程序當(dāng)中,陳述意見并提供證據(jù).

(5)推行網(wǎng)絡(luò)立案,做到立案程序明晰化.實(shí)施立案登記制后,我國(guó)基層法院立案庭法官每天接待當(dāng)事人的時(shí)間占據(jù)了其大部分工作時(shí)間,立案法官不能得到充分的休息.隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來,充分發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì),引導(dǎo)當(dāng)事人通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行立案,可以達(dá)到節(jié)約當(dāng)事人時(shí)間、提升法官工作效率的目的.依托網(wǎng)絡(luò)立案,當(dāng)事人足不出戶即可將立案所需材料通過網(wǎng)絡(luò)上傳的方式遠(yuǎn)程遞交給法院;通過網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布、問題咨詢和留言回復(fù),法官可以有序地回答當(dāng)事人提出的各類有關(guān)立案的問題,方便當(dāng)事人及時(shí)查詢自身案件的進(jìn)展情況,明晰案件立案所需的各類準(zhǔn)備材料和法定流程,明確案件從登記立案到開庭庭審的準(zhǔn)備時(shí)間.此舉既可以保證立案法官的工作效率,又避免了因?yàn)楫?dāng)事人集中涌入法院所造成的各類問題,降低當(dāng)事人和法官的時(shí)間成本.當(dāng)事人通過網(wǎng)絡(luò)能夠即時(shí)獲取行使訴權(quán)的程序,有助于對(duì)法院的立案行為進(jìn)行監(jiān)督,提升當(dāng)事人與法院之間的信息對(duì)稱度.

3.2 平衡訴權(quán)保障和減少濫訴之間的關(guān)系,最大限度杜絕惡意訴訟

實(shí)施立案登記制后,訴權(quán)保障和當(dāng)事人濫訴現(xiàn)象并存.如何在立案登記制的框架下,通過立法措施減少和防范濫訴與惡意訴訟現(xiàn)象,是目前立法應(yīng)當(dāng)考慮的問題.對(duì)此,研究提出以下幾點(diǎn)建議:

(1)結(jié)合審監(jiān)程序,設(shè)立立案審查制度.當(dāng)前,我國(guó)司法實(shí)踐中對(duì)于民事惡意訴訟案件的審查缺乏必要的實(shí)質(zhì)性審查,針對(duì)惡意訴訟案件的初查制度尚未完全建立.雖然《意見》中對(duì)于虛假訴訟和濫用訴權(quán)的預(yù)防有所涉及,但對(duì)于平衡訴權(quán)保障和誠(chéng)信處分之間的關(guān)系尚不能做到執(zhí)法有據(jù).對(duì)此,可以考慮在現(xiàn)有立案登記制的框架下,將立案同審判監(jiān)督程序結(jié)合,法院在7日內(nèi)對(duì)于可能涉及惡意訴訟的案件進(jìn)行審查評(píng)估.同時(shí),對(duì)一方當(dāng)事人利用訴訟程序損害對(duì)方合法利益、虛構(gòu)糾紛申請(qǐng)法院進(jìn)行財(cái)產(chǎn)保全致使對(duì)方不能正常經(jīng)營(yíng)、提起訴訟影響對(duì)方社會(huì)聲譽(yù)以及因?qū)Ψ疆?dāng)事人住址不明以缺席審判的方式獲取法院裁判導(dǎo)致對(duì)方當(dāng)事人合法利益受損的案件,賦予立案法官啟動(dòng)特別調(diào)查程序的權(quán)力.

(2)收集立案登記信息,實(shí)現(xiàn)情報(bào)共享.實(shí)施立案登記制的便捷之一,就是在立案伊始能夠把每個(gè)案件涉及的原告信息收錄到法院內(nèi)部的信息系統(tǒng)中.該信息既可以作為立案法官判斷案件是否屬于濫訴和惡意訴訟案件的依據(jù),也可以作為受侵害一方維權(quán)的證據(jù).立案后,被告一方自收到登記時(shí)開始計(jì)算自己的損失.針對(duì)濫訴現(xiàn)象,不同法院的立案法官可以通過內(nèi)部網(wǎng)絡(luò),對(duì)于立案登記系統(tǒng)內(nèi)已經(jīng)收錄的案件信息進(jìn)行資源共享,查詢案件是否已經(jīng)被其他法院立案.同時(shí),法院系統(tǒng)可以聯(lián)合政府機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)建立訴訟參與人的信用檔案庫(kù),同國(guó)家在建的公民個(gè)人信用體系掛鉤,將濫訴和惡意訴訟行為歸檔、記錄.法院通過對(duì)當(dāng)事人的濫訴和惡意訴訟行為進(jìn)行披露與通報(bào),使行為人的誠(chéng)信信息被反映至個(gè)人信用體系中,讓當(dāng)事人接受輿論監(jiān)督,并對(duì)其濫訴、惡訴行為予以曝光和譴責(zé).

(3)設(shè)立民事案件訴訟擔(dān)保制度,提升濫訴、惡訴行為成本.濫訴和惡意訴訟行為屢禁不止的原因之一在于行為人所付出的行為成本較低,實(shí)施行為的預(yù)期回報(bào)高于付出的法律代價(jià).為此,建議我國(guó)一審人民法院在民事主體提起訴訟、被告一方當(dāng)事人要求起訴人提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)保以維護(hù)自身合法權(quán)益的,人民法院應(yīng)當(dāng)裁決批準(zhǔn)上述請(qǐng)求.如果起訴方仍然要求將訴訟程序繼續(xù)進(jìn)行,進(jìn)而有損到其他當(dāng)事人合法權(quán)益的,法院可以從原告方所提供的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保中劃撥合理數(shù)額的財(cái)產(chǎn)對(duì)受損方進(jìn)行補(bǔ)償.

(4)建立撤銷異議之訴,細(xì)化被告對(duì)于原告的撤訴異議權(quán).通過建立撤銷異議制度,被告對(duì)于原告撤訴的異議權(quán)可以得到進(jìn)一步細(xì)化,惡意訴訟的受害方可以在法院作出準(zhǔn)許撤銷訴訟的裁決之前得以陳述自己的訴求,促使法院對(duì)于惡意訴訟啟動(dòng)審查程序,防止惡意訴訟行為人利用撤銷制度損害他人的合法權(quán)益.具體程序?yàn)?原告在被告應(yīng)訴后又申請(qǐng)撤訴的,應(yīng)當(dāng)先由被告陳述意見;被告同意原告撤訴的,由法院審查、裁定是否允許;被告不同意的,由被告舉證和說明理由,再由法院審查后裁定;如果涉及案外第三人利益的,法院可以通知第三人到庭參與調(diào)查.法院在經(jīng)過審查后認(rèn)為當(dāng)事人的行為已經(jīng)構(gòu)成利用撤銷制度進(jìn)行惡意訴訟的,可以依據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》第112條的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行處罰.

3.3 完善民事訴訟制度,提升現(xiàn)有司法資源利用率

(1)完善提審和異地管轄制度,提高裁判執(zhí)行力.我國(guó)是傳統(tǒng)的人情社會(huì),人情關(guān)系對(duì)于民事案件管轄的影響甚重.運(yùn)用法治思維構(gòu)建既符合中國(guó)國(guó)情又遵循法治的訴訟管轄制度是現(xiàn)實(shí)需要考慮的問題.研究建議,針對(duì)文章前段提到的立案登記制實(shí)施后出現(xiàn)的新類型案件實(shí)施跨區(qū)域法院管轄,避免民事案件審理出現(xiàn)“主、客場(chǎng)”現(xiàn)象;對(duì)于其余八類普通民事案件,則可以實(shí)行一般管轄;對(duì)于比較復(fù)雜、波及當(dāng)事人廣泛且具有重大社會(huì)影響力的敏感案件,可以不走第一審普通程序,直接跳過基層人民法院,改由高一級(jí)人民法院通過提審的方式予以直接管轄.此舉既可以合理分配并調(diào)動(dòng)法官資源審案,又在一定程度上減少了基層人民法院法官的壓力.

由于民事案件類型愈發(fā)呈現(xiàn)出復(fù)雜化的特點(diǎn),兩審終審制的弊端日益顯露.因此,建議立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件的復(fù)雜程度和審理周期的長(zhǎng)短將案件劃分為簡(jiǎn)單的民事案件、較為復(fù)雜的民事案件和復(fù)雜的民事案件三類.結(jié)合具體案情和涉案金額,擯棄以往所有案件一律兩審終審的訴訟程序,規(guī)定簡(jiǎn)單的案件可以一審終審,較為復(fù)雜的案件仍然實(shí)施兩審終審,對(duì)于較為復(fù)雜的案件則可以擴(kuò)展至三審終審.對(duì)于申請(qǐng)?jiān)賹彽陌讣?當(dāng)事人需要交納再審的訴訟費(fèi)用,提高當(dāng)事人再審的訴訟成本,避免當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)生效的裁判隨意啟動(dòng)再審程序.針對(duì)當(dāng)事人提起上訴的案件,可以改由派出法庭受理,以此節(jié)約當(dāng)事人上訴的時(shí)間成本.與此同時(shí),構(gòu)建科學(xué)的審判主體制度,調(diào)整目前人民法院的內(nèi)部結(jié)構(gòu),撤銷案件偏少的法庭,將案件多的法庭依據(jù)細(xì)則劃分為若干部分,打破傳統(tǒng)業(yè)務(wù)庭的劃分標(biāo)準(zhǔn),著力培養(yǎng)復(fù)合型法官人才.可以考慮法官跨區(qū)分配的問題,以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法院定點(diǎn)支援經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法院,完善相應(yīng)的人大任命機(jī)制,把我國(guó)有限的司法資源實(shí)行跨區(qū)調(diào)動(dòng),減少我國(guó)目前不同省份之間司法資源的差異性.

目前,我國(guó)民事訴訟程序?qū)嵤┑膶徖韺蛹?jí)為二審終審制,第一審除少數(shù)幾類案件以外,絕大多數(shù)案件由基層人民法院審理,只有上訴案件才由中級(jí)人民法院審理.然而,我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)的中級(jí)人民法院在硬件和軟件設(shè)置上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于區(qū)(縣)一級(jí)法院.對(duì)此,建議提高區(qū)(縣)一級(jí)人民法院的辦公條件,給予該級(jí)別人民法院的法官待遇上傾斜,將原本給中級(jí)人民法院分配的資源劃撥一部分給予基層人民法院使用,解決不同層級(jí)司法機(jī)關(guān)之間資源使用不公的現(xiàn)象.

(2)完善案外糾紛解決機(jī)制,構(gòu)建多元化糾紛解決體系.長(zhǎng)久以來,我國(guó)民事訴訟法領(lǐng)域秉承的基本價(jià)值傾向?yàn)槁殭?quán)主義或超職權(quán)主義.進(jìn)入21世紀(jì)后,隨著我國(guó)司法領(lǐng)域改革的不斷深入,去職權(quán)主義與訴辯主義逐步替代了職權(quán)主義成為了我國(guó)民事司法改革的方向.誠(chéng)然,當(dāng)事人主義的興起可以提升當(dāng)事人在訴訟中的地位,降低法官干預(yù)的程度.但凡事有利有弊,在民事案件審判中,不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人之間的對(duì)立趨勢(shì)正在擴(kuò)大,隨之而來的過度調(diào)解又使得第三人的合法利益常常得不到保障并引發(fā)個(gè)別法官的權(quán)力尋租.在發(fā)達(dá)法治國(guó)家,民事案件的開庭率只有不到10%,大約90%以上的民事案件在審前程序中以和解解決,真正進(jìn)入審判程序的不到6%.例如,美國(guó)民事案件中的95%在庭前和解,真正進(jìn)入開庭程序的不到5%[3],而我國(guó)目前的開庭率則高達(dá)60%～70%.因此,研究認(rèn)為不妨以大和解取代大調(diào)解,提升案件代理人的參與度,建立訴訟行為的評(píng)價(jià)機(jī)制,降低不理性訴訟行為的發(fā)生概率.在節(jié)約司法資源的情況下,給予訴訟代理人以獎(jiǎng)勵(lì),促進(jìn)案外和解率的提高.在實(shí)施的過程中應(yīng)當(dāng)平衡當(dāng)事人的意愿和案件分流之間的關(guān)系,避免回到重新設(shè)置和解率等指標(biāo),強(qiáng)加法院的意志于當(dāng)事人之上的情況.

首先,在已有法律的框架之下,將一部分典型民事案件納入試行和解前置;其次,在明確和解規(guī)則的情況下,立案庭的工作人員可以先行聯(lián)系被告,只在可以及時(shí)聯(lián)系到被告的情況下適用和解;應(yīng)當(dāng)把握好一定程度的強(qiáng)制性與尊重當(dāng)事人意愿之間的關(guān)系.

最高人民法院在“二五改革綱要”中提出建立多元化的糾紛解決機(jī)制,在“三五改革綱要”和“四五改革綱要”中圍繞建立訴訟與非訴訟相銜接的多元化糾紛解決機(jī)制也作出了相應(yīng)的部署安排.但是對(duì)于類別的劃分尚未不明晰、資源的利用也未做到充分,訴裁程序、執(zhí)行程序以及非訴程序之間缺乏有效連通,針對(duì)訴訟外的救濟(jì)程序和途徑也未做到程序完善.對(duì)此,建議人民法院可以依托現(xiàn)有的委托調(diào)解、法官訴前調(diào)解、人民調(diào)解、快速調(diào)解和司法確認(rèn)為一體的多元化糾紛解決機(jī)制,通過與法律咨詢調(diào)解中心、仲裁委員會(huì)調(diào)解中心、保險(xiǎn)合同糾紛調(diào)解委員會(huì)、政法委涉法涉訴案件協(xié)調(diào)中心、高校法律援助中心等調(diào)解機(jī)構(gòu)開展合作,構(gòu)建訴內(nèi)、訴外的多元化糾紛解決機(jī)制.在案件的審理過程中,根據(jù)具體案件的不同,充分納入上述機(jī)構(gòu)的資源進(jìn)入訴訟程序當(dāng)中,調(diào)動(dòng)各方對(duì)于當(dāng)事人矛盾處理的參與度,分擔(dān)合議庭的審案壓力.十八屆四中全會(huì)提出“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制,完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制”的改革戰(zhàn)略.法院可以設(shè)立專門的審判組負(fù)責(zé)案件的裁判工作,通過專門的心理科室對(duì)于案件當(dāng)事人進(jìn)行情緒上的安撫和疏導(dǎo),避免因?yàn)槠淝榫w的激化導(dǎo)致矛盾的升級(jí);可以考慮增設(shè)司法輔助人員專職負(fù)責(zé)案件的信息錄入、整理以及制式材料的發(fā)放,提升案件審理前期工作的準(zhǔn)備效率;同時(shí)實(shí)施庭長(zhǎng)輪訓(xùn)制度,對(duì)于當(dāng)事人所反映的情況進(jìn)行定期走訪、解答和處理,避免因?yàn)閷彴笗r(shí)間的冗長(zhǎng)使得當(dāng)事人喪失耐心,造成新的矛盾;法院可以根據(jù)法官審理此類型案件的心得編制出一套實(shí)用性較強(qiáng)的案件審理指南,給予社會(huì)資歷較淺的年輕法官予以業(yè)務(wù)上的指導(dǎo).

可喜的是,最高人民法院于2014年已經(jīng)開始在全國(guó)范圍內(nèi)確定了50家法院作為“多元化糾紛解決機(jī)制改革示范發(fā)布會(huì)”,全國(guó)法院多元化糾紛解決機(jī)制改革工作推進(jìn)會(huì)也于2015年4月9日首次召開.近日,最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》,標(biāo)志著健全多元化糾紛解決機(jī)制改革進(jìn)入一個(gè)新階段.

(3)針對(duì)新類型案件,考慮設(shè)立跨行政區(qū)域法院改革.實(shí)施立案登記制后,對(duì)于一些新類型案件,如海商類案件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)類案件、鐵路運(yùn)輸案件以及跨區(qū)域執(zhí)行的敏感性案件等,可以考慮設(shè)立跨區(qū)域法院予以審理.可能有人認(rèn)為我國(guó)作為單一制國(guó)家,不應(yīng)當(dāng)效仿聯(lián)邦制國(guó)家的司法模式,設(shè)立跨越行政區(qū)域的司法機(jī)構(gòu).但是,由于我國(guó)司法的地方化問題,地方行政權(quán)力對(duì)于案件的影響由來已久;與此同時(shí),我國(guó)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異導(dǎo)致司法資源分配的不均,各行政區(qū)法院享有的資源具有較大的差異性,面對(duì)一些專業(yè)性較強(qiáng)的案件,一些地方法院缺乏審理的專業(yè)性法官,而地方保護(hù)主義、行業(yè)保護(hù)主義以及地方行政權(quán)力的干預(yù)可能會(huì)讓案件的審理結(jié)果不公正,影響司法正義的實(shí)現(xiàn)[4].為此,根據(jù)中央全面深化改革小組第七次會(huì)議《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》的精神,改變目前按照行政區(qū)域劃分法院的做法,改為按照案件數(shù)量和人口密度的大小來劃分司法區(qū)域.借鑒同為大陸法系國(guó)家的德國(guó)的做法,在全國(guó)分為五類不同的法院系統(tǒng),包括普通法院、行政法院、勞動(dòng)法院、社會(huì)法院、財(cái)稅金融法院.每一個(gè)司法管轄區(qū)域的范圍都是全國(guó)性的,每個(gè)法院系統(tǒng)都有自己的管轄范圍并只受本系統(tǒng)內(nèi)最高法院的領(lǐng)導(dǎo),法院的設(shè)置與行政區(qū)域脫鉤,并且可以依據(jù)每個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化進(jìn)行調(diào)整.

目前,我國(guó)上海市已經(jīng)率先在探索設(shè)立跨行政區(qū)域設(shè)立法院方面進(jìn)行試點(diǎn).2014年12月28日,上海市第三中級(jí)人民法院依托上海鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院設(shè)立,同時(shí)組建上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院,與上海市第三中級(jí)人民法院合署辦公.其他地區(qū)的法院可以通過借鑒上海市的經(jīng)驗(yàn),將交通、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、海商、重大跨地區(qū)、輻射大、影響力廣的案件進(jìn)行整合,以鄰近省份為基準(zhǔn)、跨省級(jí)劃分;可以考慮設(shè)立東、西、南、北、中五大片區(qū)法院,在中心城市設(shè)立辦公機(jī)構(gòu).此處需要提醒的是,作為跨區(qū)域設(shè)立的法院所審理的案件類型只限定在少而精的范圍內(nèi),避免司法資源的無效整合和資源再浪費(fèi);同時(shí),加快推進(jìn)立法的頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì),修改相應(yīng)的《人民法院組織法》與完善相關(guān)人大選舉等方面的配套制度.

(4)建立高效的執(zhí)行程序,解決執(zhí)行難問題.現(xiàn)階段,很多案件之所以沒有做到令當(dāng)事人滿意不是因?yàn)椴门谐霈F(xiàn)了問題,而是因?yàn)榉ㄔ涸趫?zhí)行環(huán)節(jié)沒有依照判決書裁判的內(nèi)容執(zhí)行.當(dāng)然,執(zhí)行問題不能全部歸究于法院自身,在很多情況下,是因?yàn)閿≡V方無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行、當(dāng)事人對(duì)于財(cái)產(chǎn)執(zhí)行進(jìn)行合理規(guī)避和財(cái)產(chǎn)處置難、變現(xiàn)難等多方面的原因,使得執(zhí)行局無法在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)依法予以執(zhí)行.有學(xué)者提出,法院應(yīng)當(dāng)采取審判、執(zhí)行分離的制度,通過審執(zhí)分離,在最短的時(shí)間內(nèi)提升案件執(zhí)行的效率.但是,現(xiàn)階段我國(guó)還未到對(duì)法院審判、執(zhí)行進(jìn)行剝離的最佳時(shí)期,因?yàn)榉ㄔ旱膶徟泻蛨?zhí)行并不是簡(jiǎn)單的二元化劃分,很多執(zhí)行的問題在審判過程中已經(jīng)凸顯出來并被合議庭所了解.如果單純地將執(zhí)行交由一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行,會(huì)打破法院內(nèi)部對(duì)于案件程序處理的連貫性,一旦執(zhí)行機(jī)構(gòu)不能依據(jù)案件審理的具體情況對(duì)于執(zhí)行程序進(jìn)行機(jī)械性的執(zhí)行,則可能會(huì)造成新的矛盾.因此,現(xiàn)在這個(gè)時(shí)期應(yīng)當(dāng)考慮以完善相關(guān)法律法規(guī)的方式、擴(kuò)大社會(huì)的參與面、依托媒體和網(wǎng)絡(luò)對(duì)于被執(zhí)行人進(jìn)行監(jiān)督,通過建立完善的執(zhí)行救濟(jì)程序及設(shè)立執(zhí)行基金的方式,給予申請(qǐng)執(zhí)行人權(quán)利行使的空間,對(duì)于規(guī)避執(zhí)行的當(dāng)事人之行為予以曝光,使其違法行為付出相應(yīng)成本.

好的改革可以順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展、符合現(xiàn)實(shí)的需要、挖掘出其潛在的正面因素、給國(guó)家與人民帶來福祉.立案登記制的實(shí)施給我國(guó)民事訴訟領(lǐng)域的改革提供了一個(gè)契機(jī),在此領(lǐng)域,結(jié)合本國(guó)的實(shí)際情況,借鑒發(fā)達(dá)法治國(guó)家的良好經(jīng)驗(yàn),探索出一條適合于我國(guó)基本國(guó)情與司法環(huán)境的民事立案登記制度,是每一個(gè)法律人的責(zé)任,值得探索與思考.

[1] 羅書臻.案件數(shù)量超百萬,當(dāng)場(chǎng)立案率達(dá)九成[N].人民法院報(bào),2015-06-10(3).

[2] Talcott parsons.The Present Status of Structural-Functional,Theory in Sociology[M].New York:The Free Press, 1975.

[3] 黃長(zhǎng)營(yíng).美國(guó)法院如何努力提高審判效率[R/OL].[2016-05-21].http://www.chinacourt.org/article/detail/2002/09/ id/11821.shtml.

[4] 高子程.立案登記制促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展[N].人民法院報(bào),2015-05-07(2).

Research on the Problems and Countermeasures of the Court Under the System of the Registration of Civil Cases

DONG Hao-yang

(School of Law,Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China)

With the increase of social contradictions,the popularity of concept of the rule of law and the enhancement of the consciousness for the citizen＇s rights and the civil litigation concept in our country is gradually transformed from the traditional sense of disgust civil procedure to the judicial tendency of social contradiction,the civil procedure registration system arises at the historic moment.Changes from the civil registration examination system to the registration system of civil action have an important meaning to guarantee the right of citizens＇appeal in our country and improve the efficiency of case filing.However,as a new system,the registration system also needs to be improved in practice.Just as an proverb say: the right to be protected has also the risk of being abused.This article analyses the problems and countermeasures of the court after the implementation of the registration system,hoping to make a contribution to the perfection of the civil procedure registration system.

register system;litigation guarantee;judicial resource allocation;litigation system reform

DF51

A

1672-2477(2016)06-0006-07

2016-08-07

董浩洋(1988-),男,安徽宿州人,助教,碩士.