建立和完善現(xiàn)代政府預(yù)算制度是推進反腐倡廉建設(shè)的有效路徑

汪順華

（中共績溪縣委黨校 安徽 績溪 245300）

黨的十八屆三中全會通過的《決定》指出：“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要改進預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。這項決定的頒布為實現(xiàn)真正意義上的預(yù)算公開透明、接受更多監(jiān)督的改革方向，也為從源頭上、制度上推進反腐倡廉建設(shè)找到了切入點和有效路徑。

一、推進財政稅收體制改革，建立現(xiàn)代財政制度，是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

財稅體制有優(yōu)劣好壞之別，國家治理也有落后與先進之別。財稅體制要在國家治理中發(fā)揮“基礎(chǔ)和重要支柱”的作用，一定是指優(yōu)良的財稅體制。因此，我們可以這樣認為：推進財政稅收體制改革、建立現(xiàn)代財政制度是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

（一）建立一個人民真正當(dāng)家做主的現(xiàn)代財政制度是反映社會主義政治文明的重要標(biāo)志

建設(shè)社會主義政治文明，實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化，必須要建立一個人民可以真正當(dāng)家作主的現(xiàn)代財政制度。從某種意義上來說，它也是反映社會主義政治文明的重要標(biāo)準。而將市場與政府之間的關(guān)系厘清則是我國科學(xué)建立現(xiàn)代財政制度的重要節(jié)點?，F(xiàn)代財政制度的建立不僅要與該國的國家治理制度相匹配，還應(yīng)該與現(xiàn)代的市場經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀相匹配。我國目前迫切需要建立一個人民真正當(dāng)家作主的現(xiàn)代財政制度?？梢源_定地說，沒有現(xiàn)代財政制度，中國也很難建設(shè)成一個公平、正義、善治的現(xiàn)代國家。

（二）推進財政稅收體制改革、建立現(xiàn)代財政制度是全面深化改革的重點

1.財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱

構(gòu)建一個科學(xué)現(xiàn)代化的財政預(yù)算管理制度是建立現(xiàn)代財政制度的重要基礎(chǔ)，現(xiàn)代財政預(yù)算管理制度建立之后，即可以對財政預(yù)算以及財政決算進行更加科學(xué)、法制化的管理。十八屆三中全會《決定》明確指出：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！睆纳鲜稣撌霎?dāng)中我們明顯可以看出：該《決定》針對我國財政改革所提出的要求是豐富的，它的提出有助于我國更好的實現(xiàn)國家治理，也有助于我國社會的長期穩(wěn)定和長治久安。

2.現(xiàn)代財政制度的核心是預(yù)算管理

十八屆三中全會《決定》明確提出我國應(yīng)盡快建立現(xiàn)代化的財政制度。建立現(xiàn)代化財政制度需要做的工作有很多，主要有如下幾個方面：（1）有效完善現(xiàn)行的稅收制度；（2）科學(xué)改進當(dāng)前的預(yù)算管理制度；（3）有效構(gòu)建支出和事權(quán)更為適應(yīng)的制度。而其中最為主要的工作即是構(gòu)建好預(yù)算管理制度。科學(xué)預(yù)算管理制度的構(gòu)建必須要遵循如下原則：（1）法制化原則。這里所說的法制化主要是指預(yù)算管理制度的構(gòu)建必要要依據(jù)我國的相關(guān)法律法規(guī)而構(gòu)建，任何與我國現(xiàn)行法律法規(guī)相違背的預(yù)算管理制度均是不合理的。（2）規(guī)范性原則。我國現(xiàn)代預(yù)算管理制度的構(gòu)建必須要具有一定的規(guī)范性，所規(guī)定的制度不能致使財政收支呈現(xiàn)出隨意性的狀態(tài)。（3）完整性原則。這里所說的完整性主要是指現(xiàn)代預(yù)算管理制度的構(gòu)建必須是完整的，包含現(xiàn)代預(yù)算管理制度的各個方面，缺一不可?？偠灾A(yù)算管理制度是現(xiàn)代財政制度的核心內(nèi)容，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下我們必須要盡快建立科學(xué)、有效的預(yù)算管理制度。

二、我國現(xiàn)行預(yù)算管理制度存在的問題是導(dǎo)致廉政風(fēng)險不可忽視的因素

我國由于財政管理政府和市場的關(guān)系還沒有完全界定清楚，再加上相關(guān)制度的缺失以及傳統(tǒng)監(jiān)督的失效，也在一定程度上導(dǎo)致我國現(xiàn)行的預(yù)算體制中存在著諸多的廉政風(fēng)險，存在著滋生腐敗的嚴重隱患，如私設(shè)小金庫、濫用公款、跑“部”“錢”進、權(quán)錢交易、“三公”消費居高不下等，這既與建設(shè)社會主義民主政治和現(xiàn)代國家治理體系的要求不相適應(yīng)，還使我國在經(jīng)濟高速增長的同時，種種社會問題也在不斷積累，引發(fā)社會矛盾和社會沖突。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）預(yù)算不規(guī)范，預(yù)算過程中存在潛在的廉政風(fēng)險

預(yù)算過程主要包括預(yù)算編制、預(yù)算審議批準、預(yù)算執(zhí)行和決算。在當(dāng)前的中國，因為在預(yù)算方面存在諸多的不規(guī)范情況，致使在預(yù)算的若干環(huán)節(jié)上均不同程度上存在廉政風(fēng)險。

1.預(yù)算編制粗糙，不詳細、不具體

眾所周知，預(yù)算內(nèi)容的編制其主要目的便是為了有效確定具體的預(yù)算指標(biāo)數(shù)以及對各項收支項目的具體數(shù)額進行有效確定。從某種意義上來說，預(yù)算的內(nèi)容編制的越詳細、越明確、越具體，它對于我國各級政府活動也就會顯示出更強的約束力。當(dāng)前，我國政府預(yù)算內(nèi)容并不是十分透明且較為粗糙，缺乏透明性且具有一定粗糙性的預(yù)算內(nèi)容也為部分政府部門或個人挪用預(yù)算、虛報預(yù)算留下了漏洞，提供了可乘之機。

2.預(yù)算的審議批準流于形式

根據(jù)世界上很多國家的成功經(jīng)驗，我們可以明顯看出：一個國家的政府預(yù)算必定是在下一個財政年度開始之前就已經(jīng)著手編制并成功編制完成。然后再經(jīng)過該國相關(guān)立法機構(gòu)對政府預(yù)算進行審議和批準之后方能被最終確立為正式的政府財政預(yù)算。而在當(dāng)前的中國，政府財政預(yù)算主要是由人大進行審批，在很多情況下也僅僅只是起到了走過場的作用，并沒有對政府的收支活動發(fā)揮出有效的規(guī)范和約束作用，再加上相關(guān)監(jiān)督機制的低效性也在一定程度上滋生了廉政風(fēng)險。

3.預(yù)算執(zhí)行中存在違規(guī)失規(guī)的現(xiàn)象

眾所周知，預(yù)算執(zhí)行所包含的環(huán)節(jié)有很多，主要包含有如下幾個環(huán)節(jié)：（1）收入征繳；（2）指標(biāo)審核；（3）支出資金撥付；（4）預(yù)算調(diào)整等。而在當(dāng)前的中國，部分政府部門長期不同程度上存在著下面幾種現(xiàn)象：（1）不按照收支兩條線進行管理；（2）預(yù)算收入刻意不上繳；（3）長期掛賬等。上述現(xiàn)象的存在主要是因為我國當(dāng)前的預(yù)算執(zhí)行具有一定的隨意性，對于政府活動很難形成有效的約束力導(dǎo)致的。這也在某種程度上給不法分子提供了利用撥款審批權(quán)尋租的機會。

4.決算與預(yù)算存在較大差異

除了上述幾點之外，在中國目前在財政收支的預(yù)算和決算數(shù)差距這一嚴重問題。很多政府部門的財政決算草案的編報也顯得不夠準確。這也在一定程度上致使決算原本應(yīng)有的作用流于形式。除此之外，在當(dāng)前中國的政府預(yù)算仍然缺乏這樣一個報告——政府資產(chǎn)負債信息的報告。這種情況的存在也在某種程度上導(dǎo)致政府負債成為了一筆糊涂賬。公眾對于政府的負債情況、現(xiàn)金流情況以及各項收支明細也很難進行有效的審查和監(jiān)督，這也在一定程度上給廉政風(fēng)險埋下了隱患。

（二）預(yù)算不完整，預(yù)算外資金和制度外資金的存在容易導(dǎo)致廉政風(fēng)險

我國在計劃經(jīng)濟時期，關(guān)于財政資金就有了預(yù)算外以及預(yù)算內(nèi)的嚴格區(qū)分。這里所說的預(yù)算外資金其實指的就是不受正規(guī)財政管理制度約束且沒有納入政府預(yù)算管理的財政資金。尤其是上個世紀八十年代之后，我國政府的預(yù)算外資金的規(guī)模也呈現(xiàn)出連年上升的態(tài)勢。同時，還出現(xiàn)了體制外資金，即在制度之外運行的資金，并成為許多地方制度外收入的重要來源 。由此，當(dāng)前中國的公共資金也主要由如下幾個部分組成：（1）制度外資金；（2）預(yù)算外資金；（3）預(yù)算內(nèi)資金。這種情況的存在與預(yù)算的完整性原則也是嚴重背離的?？梢哉f制度外以及預(yù)算外資金的現(xiàn)實存在為各部門將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)化為預(yù)算外資金提供了可乘之機，也為部分部門私自設(shè)立小金庫、公款吃喝提供了可乘之機。

（三）預(yù)算不透明、不公開，缺少有效監(jiān)督容易導(dǎo)致廉政風(fēng)險的產(chǎn)生

財政預(yù)算是一個國家財政信息反映的重要載體，衡量一個國家的財政體制是否公開透明的重要指標(biāo)也反映在財政預(yù)算的編制、審議、執(zhí)行以及監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)當(dāng)中。據(jù)2002年IMF對世界上三十五個國家的財政信息透明指數(shù)調(diào)查的公布結(jié)果當(dāng)中，我們可以看出中國的財政信息透明度指數(shù)位居末位。財政資金使用效率低、浪費比較嚴重已成為提高政府公共治理效率的主要障礙。而對于普通的公眾而言，就更無法接觸到我國各級政府的財政預(yù)算報告了。預(yù)算不透明、不公開以及缺少有效監(jiān)督等問題也非常容易導(dǎo)致廉政風(fēng)險的產(chǎn)生。

三、建立完整規(guī)范、透明高效的現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度可以從源頭上防治腐敗

我國的反腐倡廉工作要想真正取得實效性，要從限制政府的征稅權(quán)和預(yù)算開支開始， 盡快改進現(xiàn)有的預(yù)算制度。當(dāng)前，應(yīng)重點推進以下幾個方面的改革和制度建設(shè)。

（一）確立財稅體制的核心價值

增進全社會和每一個國民的福祉總量，是與我黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨和執(zhí)政為民的本質(zhì)要求相一致的，應(yīng)成為財稅體制改革的核心價值追求，成為優(yōu)良財稅體制改革的主導(dǎo)價值和基本立場。反思過去我們的財稅體制改革，最大的缺憾就在于無視上述終極的核心價值。因此，要讓財稅體制在國家治理中的“基礎(chǔ)和重要支柱”作用真正發(fā)揮，就要堅定捍衛(wèi)這一核心價值，高度重視其在財稅治理中的導(dǎo)向功能、定位功能、激勵功能等作用的充分發(fā)揮 。

（二）完善立法，強化財政監(jiān)管，實現(xiàn)財政管理制度法治化

1.考慮修改《憲法》中有關(guān)政府征稅權(quán)的條款

我國的《憲法》、《預(yù)算法》必須要明確對以下內(nèi)容進行規(guī)定：（1）政府的預(yù)算支出需要在人民代表的審批下方能執(zhí)行；（2）政府若要征稅必須要經(jīng)過納稅人代表的同意。與此同時，還必須在實質(zhì)上“做實人大”，使人大代表能真正代表納稅人的權(quán)利、要求和意愿。

2.要強化財政監(jiān)管，把大家的錢袋子管好

我國現(xiàn)行的預(yù)算法從某種意義上來說即是財政部門的工作條例。《預(yù)算法》的存在也為我國財政體制建立制定了一定的規(guī)范和約束。但是從《預(yù)算法》公布至今，我國竟然沒有公布和處理一項違反《預(yù)算法》的事件。這種情況的存在也充分表明我國在財政監(jiān)管方面還存在很多不足。而這次預(yù)算法的修訂，歷經(jīng)數(shù)年，四易其稿，而且公開征求民眾意見是值得肯定的。

3.建立和完善為確保財政信息的公開透明的相關(guān)法律

按照全面推進依法治國，建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會的要求，財政信息的公開透明，必須由法律提供嚴格有效的法治保障。應(yīng)制定《財政基本法》、《信息公開法》、《轉(zhuǎn)移支付法》等配套法律，使得在財政信息的公開上有章可循，提高納稅人的維權(quán)意識，避免財政信息公開過程中的隨意性，保障財政透明化。

（三）改進年度預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機制

《預(yù)算法》規(guī)定：我國當(dāng)前的預(yù)算審批主要包括如下三個方面的內(nèi)容：（1）收入；（2）支出；（3）收支平衡。在上述三項內(nèi)容當(dāng)中，收支平衡是核心內(nèi)容。而財政支出規(guī)模以及政策并未列入核心內(nèi)容之列，這也在一定程度上造成了預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題。這種情況的存在不僅會嚴重影響到我國政府的逆周期調(diào)控的政策效果，對于依法治稅也是非常不利的。所以，十八屆三中全會《決定》明確提出“審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。”這項改革對于依法治稅以及改善我國政府的宏觀調(diào)控效果，加強人民代表大會對于政府預(yù)算的監(jiān)督與審查工作具有一定的促進作用。

（四）實施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度

從世界上發(fā)達國家的成功經(jīng)驗中我們可以得到這樣的啟示：我國目前必須要結(jié)合自身的實際情況有條不紊的推進預(yù)算公開制度的建立和完善，在嘗試的基礎(chǔ)上逐步對公開的范圍進行擴大。除此之外，還應(yīng)該不斷地將公開的內(nèi)容進行細化，對預(yù)算公開的監(jiān)督檢查制度進行強化。全國人大常委會近期通過的《預(yù)算法》修正案將預(yù)算公開實踐成果總結(jié)入法，形成剛性的法律約束，從某種意義上來說也是預(yù)算法修改的重要進步。它對于確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升財政管理水平，從源頭上預(yù)防和治理腐敗也是非常有利的。