現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制存在問(wèn)題及改革新思路

李琳

摘要：分稅制財(cái)政體制的實(shí)施是為了實(shí)現(xiàn)中央政府占主導(dǎo)地位并進(jìn)行宏觀調(diào)控的目的，同時(shí)明確中央和地方政府之間的支出責(zé)任和收入劃分。自我國(guó)實(shí)施分稅制財(cái)政體制以來(lái)，中央事權(quán)下放不斷增加，地方政府卻沒(méi)有財(cái)權(quán)和決策權(quán)也體現(xiàn)出來(lái)分稅制財(cái)政體制的一些問(wèn)題，例如事權(quán)和財(cái)權(quán)的不平衡，使得地方政府財(cái)政壓力巨大；地方政府通過(guò)土地財(cái)政來(lái)獲取大量的財(cái)政收入；地方政府大量舉債，卻無(wú)法償還；轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，轉(zhuǎn)移支付資金沒(méi)有有效利用等問(wèn)題，文章對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行了深入的分析，提出了分稅制財(cái)政體制改革的新思路。

關(guān)鍵詞：分稅制；財(cái)政體制；探究

一、現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制存在的問(wèn)題

（一）分稅制財(cái)政體制只在經(jīng)濟(jì)上分權(quán)，卻不在政治上分權(quán)

分稅制財(cái)政體制是過(guò)渡時(shí)期中經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)共存的財(cái)政體制，我國(guó)分稅制財(cái)政體制的實(shí)施時(shí)為了實(shí)現(xiàn)中央政府占據(jù)主導(dǎo)地位并具備宏觀調(diào)控能力的目的。

自1994年分稅制財(cái)政體制實(shí)施以來(lái)，在財(cái)政收入方面，我國(guó)財(cái)政收入中的中央財(cái)政收入占比從1993年的22%上升到了2012年的47.9%，而全國(guó)財(cái)政收入中地方財(cái)政收入占比從1993年的78%下降到了2012年的52.1%；在財(cái)政支出方面，2012年我國(guó)公共財(cái)政支出中中央財(cái)政支出占比只有14.9%，而公共財(cái)政支出中地方財(cái)政支出占比卻有85.1%， 由此看來(lái)，分稅制雖然集中了我國(guó)大量的財(cái)政收入，但是卻沒(méi)有下放權(quán)力，使得中央與地方政府之間出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)權(quán)事權(quán)倒掛現(xiàn)象，再加上地方政府負(fù)擔(dān)著我國(guó)超過(guò)80%的財(cái)政支出，當(dāng)?shù)胤秸呢?cái)政支出超過(guò)財(cái)政收入時(shí)，地方政府將難以正常運(yùn)營(yíng)。目前，在我國(guó)，與義務(wù)教育、基本社會(huì)保障類(lèi)似的基本公共服務(wù)的多數(shù)資金投入主要是由基層財(cái)政負(fù)責(zé)的，而事實(shí)上，基本公共服務(wù)本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的重要責(zé)任，因?yàn)楣卜?wù)本身具有的正外部性特征，所以也本應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，對(duì)于基層財(cái)政來(lái)說(shuō)，地方政府的收入本來(lái)就少于支出，而長(zhǎng)期對(duì)基本公共服務(wù)的資金投入也是筆很大的開(kāi)銷(xiāo)，地方政府的財(cái)政的壓力使得難以保障公共服務(wù)的提供。分稅制財(cái)政體制的實(shí)施導(dǎo)致我國(guó)財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重失調(diào)，經(jīng)濟(jì)上分權(quán)，但政治上不分權(quán)是我國(guó)分稅制財(cái)政體制中出現(xiàn)的主要問(wèn)題之一，中央政府長(zhǎng)期以來(lái)只是將事權(quán)下放，卻沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)上的權(quán)力，就算分稅制明確劃分了中央政府和地方政府的職責(zé)，但是財(cái)權(quán)、決策權(quán)、稅收立法權(quán)和征管權(quán)依舊掌握在中央政府的手中，地方政府一直都是在依照指令辦事。

（二）地方政府沒(méi)有財(cái)權(quán)和決策權(quán)，長(zhǎng)期的資金缺口使得地方政府大力發(fā)展土地財(cái)政來(lái)獲取足夠的財(cái)政收入

分稅制財(cái)政體制是為了解決我國(guó)中央與地方政府財(cái)政收入不平衡的問(wèn)題，明確各自的支出責(zé)任和收入劃分。但是自分稅制財(cái)政體制實(shí)施以來(lái)，地方政府為了解決財(cái)政收入的問(wèn)題，通過(guò)大量的土地賣(mài)出來(lái)獲取足夠的財(cái)政收入，最終造成了地方政府對(duì)于土地的強(qiáng)烈依賴。從2001年到2012年，地方政府賣(mài)出土地獲得的財(cái)政收入從原來(lái)的19.7%上升到了42.1%，賣(mài)出土地所得財(cái)政收入幾乎占據(jù)了地方政府總收入的一半，地方政府賣(mài)地求生，大力發(fā)展房地產(chǎn)，使得我國(guó)的房?jī)r(jià)不斷升高，地方政府不僅沒(méi)有履行為人民服務(wù)的職責(zé)，還損害了公共利益。而造成土地財(cái)政問(wèn)題的最根本的原因就是分稅制財(cái)政體制之下放了事權(quán)，決策權(quán)和財(cái)權(quán)依舊高度集中在中央，當(dāng)中央與地方政府之間事權(quán)和財(cái)權(quán)不平衡時(shí)，就會(huì)使得地方政府長(zhǎng)時(shí)間處于資金缺口的狀態(tài)，再加上GDP作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核標(biāo)準(zhǔn)，很多地方政府以及官員為了追求政績(jī)，就會(huì)以GDP為發(fā)展中心，大量的賣(mài)出土地，導(dǎo)致土地問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。除此之外，稅收也是造成土地問(wèn)題愈演愈烈的一個(gè)因素，雖然我國(guó)地方政府有18個(gè)稅種，但是實(shí)際上都是一些征收難度非常大、征收范圍廣的小稅種，而作為地方政府主要稅收來(lái)源的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅也已成為共享稅，營(yíng)業(yè)稅也在實(shí)施營(yíng)增改之后成為了中央和地方政府的共享稅，所以地方政府的財(cái)政收入相比之前減少了很多，地方政府為了獲取足夠的資金來(lái)保障公共服務(wù)的支出，從而通過(guò)賣(mài)土地和債務(wù)籌資來(lái)使得財(cái)政收支達(dá)到平衡狀態(tài)。

（三）地方政府大量舉債，卻無(wú)償還能力

政府舉債是促進(jìn)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化發(fā)展的方法，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家很常見(jiàn)。但是近年來(lái)，我國(guó)地方政府快速增長(zhǎng)的債務(wù)規(guī)模給地方政府的運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了很大的危機(jī)。在2013年之前，我國(guó)地方政府債務(wù)就已經(jīng)超過(guò)了10萬(wàn)億，凈債率也超過(guò)了70%，國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在對(duì)中國(guó)政府償還長(zhǎng)期本幣債務(wù)的評(píng)級(jí)中將級(jí)別調(diào)低了，我國(guó)審計(jì)署經(jīng)過(guò)2011年和2013年兩次的審計(jì)后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)有九個(gè)省的城市本級(jí)政府的債務(wù)率已經(jīng)超過(guò)了100%。依照數(shù)據(jù)顯示，地方政府2013年年底償還的債務(wù)只有一半，但是地方政府卻還在不斷了舉借新債，很多地方政府的40%以上的財(cái)政支出都是用來(lái)償還債務(wù)的，如果地方政府長(zhǎng)期處于舉借新債和償還舊債的循環(huán)中，地方政府就會(huì)面臨破產(chǎn)危機(jī)，就像美國(guó)底特律市政府破產(chǎn)一樣。分稅制財(cái)政體制實(shí)施后，地方政府以GDP為發(fā)展中心的發(fā)展模式使得地方政府需要通過(guò)大量的舉債來(lái)拉動(dòng)GDP的增長(zhǎng)，但是地方政府沒(méi)有財(cái)權(quán)和決策權(quán)，事權(quán)卻又不斷增加的情況一定會(huì)給地方政府的財(cái)政帶來(lái)巨大的壓力，而事實(shí)上最終承擔(dān)責(zé)任的還是中央，也就是，最終還是需要納稅人來(lái)承擔(dān)這巨大的壓力，這比將會(huì)給社會(huì)造成不好的影響。

（四）沒(méi)有規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有用到實(shí)處

分稅制財(cái)政體制實(shí)施后，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方法由原來(lái)的一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種分化為了一般性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還三種，而實(shí)際上，只有一般性轉(zhuǎn)移支付才具有正面均等化的效果，但是這樣效果也是有限的，根據(jù)2013年的資料顯示，我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付占總轉(zhuǎn)移支付的比例只有50.2%，相對(duì)于法國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家一般性轉(zhuǎn)移支付的占轉(zhuǎn)移支付的比例還是很少的。根據(jù)我國(guó)2012年的資料顯示，在實(shí)施中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后，我國(guó)中部和西部的人均財(cái)政支出分別從原來(lái)的40和48提升到了73和97，總體上看，我國(guó)的財(cái)政支出水平得到了很大的提升，但事實(shí)上，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中專(zhuān)項(xiàng)撥款占據(jù)了轉(zhuǎn)移支付的一半，可是專(zhuān)項(xiàng)撥款并不完善，也沒(méi)有規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，所以很多專(zhuān)項(xiàng)撥款資金甚至成為了地方政府的財(cái)產(chǎn)，并沒(méi)有真正的用到實(shí)處，導(dǎo)致我國(guó)各地區(qū)之間的貧富差距在不斷的擴(kuò)大。

二、現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的改革新思路

（一）科學(xué)、合理的劃分中央和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)

分稅制財(cái)政體制改革最重要的一點(diǎn)就是根據(jù)各級(jí)政府的職能，明確的、科學(xué)的、合理的劃分各級(jí)政府的事權(quán)。目前，對(duì)于我國(guó)政府來(lái)說(shuō)，因?yàn)橹袊?guó)是社會(huì)主義國(guó)家，即我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，所以我國(guó)的政府最主要的職能就是為群眾提供公共服務(wù)，但由于我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制存在很多漏洞，使得政府和市場(chǎng)之間無(wú)法區(qū)分清楚各自的職責(zé)，導(dǎo)致大部分的政府在履行自身的職責(zé)時(shí)經(jīng)常作出超越自身職能范圍的事情，再加上我國(guó)對(duì)于各級(jí)政府的事權(quán)分配很不明確，這更加使得各級(jí)政府在履行職責(zé)時(shí)分不清楚界限，從而也導(dǎo)致分稅制財(cái)政體制改革難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。由此看來(lái)，我國(guó)分稅制財(cái)政體制目前最基礎(chǔ)的改革就是明確的劃分各級(jí)政府的事權(quán)，只有這樣才能夠明確的劃分各級(jí)政府的職能范圍，由于政府的職責(zé)是為群眾服務(wù)，所以政府應(yīng)該將一些公共產(chǎn)品交給市場(chǎng)來(lái)管理，而自身則專(zhuān)注在公共服務(wù)方面，例如義務(wù)教育和一些社會(huì)保障等。除此之外，合理劃分事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任是分稅制財(cái)政體制改革中的關(guān)鍵點(diǎn)，目前我國(guó)對(duì)事權(quán)的不明確劃分導(dǎo)致中央和地方政府在出現(xiàn)一些問(wèn)題時(shí)相互之間推卸責(zé)任，也導(dǎo)致中央和地方政府的財(cái)政支出責(zé)任模糊不清，所以我國(guó)必須明確劃分中央和地方政府的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任，目前很多西方國(guó)家的財(cái)政收支的范圍和內(nèi)容劃分都是由法律進(jìn)行了明確規(guī)定的，但是我國(guó)并沒(méi)有通過(guò)法律進(jìn)行明晚規(guī)定，所以各級(jí)政府之間任然難以明確劃分權(quán)責(zé)界限，而以立法的方式規(guī)范財(cái)政支出責(zé)任不僅能夠明確事權(quán)和政府職責(zé)，還能提高政府對(duì)資源的合理配置，從而為群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（二）下放部分稅種立法權(quán)、征管權(quán)等，并提高地方政府增值稅的分享比例

目前，由于稅收的主體稅種的立法權(quán)、征收權(quán)和管理權(quán)是高度集中在中央的，地方政府實(shí)際上沒(méi)有支配稅收的權(quán)利，導(dǎo)致中央和地方政府的財(cái)政收支不平衡，所以中央應(yīng)將一些稅種的立法權(quán)、征收權(quán)、減免權(quán)、解釋權(quán)等下放到地方政府，讓地方政府有權(quán)力自己根據(jù)自身實(shí)際情況編制預(yù)算，而不只是作為預(yù)算的執(zhí)行者，同時(shí)讓地方政府也擁有一定的決策權(quán)和財(cái)權(quán)，做到事權(quán)和財(cái)權(quán)的合理和分配。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)該適當(dāng)?shù)脑黾拥胤秸竟蚕矶愔性鲩L(zhǎng)稅的比例，保障地方政府有足夠的資金提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，自我國(guó)營(yíng)增改實(shí)施以來(lái)，營(yíng)業(yè)稅也被劃入了中央和地方政府共享稅的范圍，所以我國(guó)的共享稅的稅款在不斷上升，從而增值稅占全部稅收的比例也回上升，如果還是依照原來(lái)的中央占75%，地方政府占25%的比例，地方政府所獲得的稅收收入就會(huì)不斷減少，從而地方政府的財(cái)政收入就會(huì)減少，所以中央必須提升地方政府增值稅的分享比例。

（三）建立完善的房地產(chǎn)稅系，優(yōu)化地方政府收入結(jié)構(gòu)，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從土地財(cái)政來(lái)看，土地財(cái)政雖然能夠擴(kuò)大地方政府融資平臺(tái)規(guī)模，但只要房地產(chǎn)市場(chǎng)在市場(chǎng)上的發(fā)展出現(xiàn)問(wèn)題就會(huì)極大的降低地方政府償還債務(wù)的能力，為企業(yè)財(cái)政帶來(lái)巨大的壓力。而解決地方政府土地財(cái)政問(wèn)題的最直接的辦法就是調(diào)整地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，也就是地方政府需要建立完善的房地產(chǎn)稅系，保障地方政府能夠長(zhǎng)期的獲得穩(wěn)定的稅收收入，從而降低地方政府通過(guò)土地財(cái)政獲得財(cái)政收入的依賴程度，降低地方資產(chǎn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。分稅制財(cái)政體制應(yīng)該明確地方政府的職能，地方政府應(yīng)該更加注重于公共服務(wù)的提供而不是參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（四）建立完善的轉(zhuǎn)移支付體系，保證轉(zhuǎn)移支付資金的有效使用

中央在進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)需要更多的使用一般性轉(zhuǎn)移支付，盡量減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，因?yàn)閷?zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并不具有均等化效果，所以難以規(guī)范使用。我國(guó)必須建立嚴(yán)格的專(zhuān)業(yè)支付項(xiàng)目審批機(jī)制，制度完善的專(zhuān)業(yè)支付制度，并公開(kāi)部分專(zhuān)業(yè)支付信息，保證轉(zhuǎn)移支付資金能夠得到有效的使用，同時(shí)我國(guó)需要盡快的通過(guò)法律對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行明確的規(guī)定，并建立完善的、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付體系。

三、結(jié)語(yǔ)

分稅制財(cái)政體制改革首先需要合理的分配中央和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，并明確中央和地方政府的職能和財(cái)政收支責(zé)任，保障地方政府能夠有充足的資金提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；其次，中央需要下放部分稅種的立法權(quán)、征管權(quán)等，保證地方政府能夠擁有一定的財(cái)權(quán)和決策權(quán)，同時(shí)，我國(guó)應(yīng)該提高地方政府增值稅的分享比例；再次，我國(guó)應(yīng)該優(yōu)化地方政府的稅收結(jié)構(gòu)，降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度；最后，我國(guó)必須建立完善的轉(zhuǎn)移支付體系，保障轉(zhuǎn)移支付資金能夠真正用到實(shí)處，最終實(shí)現(xiàn)分稅制財(cái)政體制改革的真正目的。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬海濤，李升.分稅制財(cái)政體制改革：成效、問(wèn)題及發(fā)展方向[J].銅陵學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（03）.

[2]馬海濤，李升.我國(guó)分稅制財(cái)政體制改革的再認(rèn)識(shí)[J].經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論，2013（04）.

[3]王振宇.分稅制財(cái)政管理體制模式特征及多維視角改革構(gòu)想[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2014（01）.

（作者單位：山東省德州市齊河縣財(cái)政局）