鄰避沖突治理中社會組織的價值研究

張廣文++周競賽

[摘 要]城市化進程中的鄰避沖突比過往任何時期都更集中、更密集，沖突方式亦多有變化。常態(tài)化的鄰避沖突治理給政府和社會提出了較高的要求，政界、學界孜孜探索，不斷探尋行之有效的治理路徑。創(chuàng)新社會管理體制，構建社會協(xié)同治理鄰避沖突，挖掘社會組織的公共功能，發(fā)揮社會組織協(xié)同治理的效能具有較大的可行性。如何發(fā)揮社會組織在鄰避沖突治理中的作用，怎樣定位社會組織在協(xié)同治理中的角色，社會組織在治理中的功能如何等問題亟待探討和分析。本文從社會組織的社會角色入手，基于社會資本力量，分析其在鄰避沖突治理中的價值表征。

[關鍵詞]社會組織 鄰避沖突 治理

轉型時期的中國社會發(fā)展迅猛，城市化進程使高密度大城市的發(fā)展速度日漸增加，誠如亞里士多德所言，“人類是趨于城邦的”，在今日中國城市規(guī)劃進程中，公民對城市公共環(huán)境、公共設施配套建設等提出了更高的要求。城市的可持續(xù)發(fā)展，客觀上需要公共設施的健全與全方位跟進。那些惠及全民、弊于周邊居民的鄰避（不要建在我家后院）設施，因特殊的城市功能性和社會價值，導致了我國諸多鄰避項目陷入了“論證（環(huán)評）——開工——協(xié)商——暫停（終止）”的微死循環(huán)。鄰避情結或因此激化形成社會矛盾，或引發(fā)社會沖突，導致不穩(wěn)定因素增多，乃至群體事件的發(fā)生。鄰避沖突的發(fā)生或使政府、企業(yè)在治理環(huán)節(jié)中雙雙失靈，專家、學者以及官員都試圖尋求解決之道?；谝延械臎_突解決方式，筆者發(fā)現(xiàn)，社會組織獨具的公益性、志愿性、非營利性特征，使其成為天然、有效的鄰避沖突治理的“行家里手”，為有效解決鄰避沖突提供了最具優(yōu)化的路徑依賴。

一、鄰避沖突治理的居間人

鄰避沖突多因鄰避設施建設過程中未能妥善處理與周邊居民的利益關系而導致了不和諧事件的發(fā)生。鄰避設施作為一類公共項目，通常是城市規(guī)劃中社會發(fā)展不可或缺的設施，旨在使全體居民受益。然而，在鄰避項目建設的過程中，往往會由于未妥善協(xié)調好與周邊居民的利益分配，利益補償機制缺乏，導致政府、企業(yè)與鄰避設施周邊居民之間出現(xiàn)分歧，產(chǎn)生沖突。當周邊居民在利益缺失無處投訴之時，政府即成為沖突的當事方，或被視為是企業(yè)一方利益的辯護人，故而沖突治理主體缺位或缺失的現(xiàn)象屢見不鮮，居民已無法對政府、企業(yè)產(chǎn)生信任和信賴，在居民利益受損的前提下，鄰避項目自然無法繼續(xù)開工，鄰避沖突治理更無從談起。比如，2012年7月2日，四川什邡民眾因擔心四川省什邡市宏達鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目引發(fā)環(huán)境污染問題，到什邡市委、市政府聚集，并逐步演變?yōu)槿后w性事件，在個別人的慫恿、煽動下，少數(shù)市民再次強行沖擊市委機關大門，機關大門被推倒、毀損，嚴重影響了社會的穩(wěn)定和機關正常的辦公秩序。據(jù)報道，此鉬銅項目是汶川地震災后恢復重建的重點項目、四川省特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)重大項目和四川省“十二五”發(fā)展規(guī)劃重點項目。如此大型的重點項目，由于實施之前沒有與當?shù)孛癖姾芎玫臏贤?，導致政府和企業(yè)均成為本次群體沖突的當事方，當?shù)孛癖姛o法信任他們的解釋、說詞，繼而遭到民眾的極力反對，釀成了無法挽回的損失，項目也宣告停止[1]。無獨有偶，2014年3月30日，茂名群眾為了表達對擬建芳烴（PX）項目的不滿，部分群眾聚集茂名市委門前表達意愿，PX事件愈演愈烈，但政府對項目的公開透明環(huán)節(jié)沒有做足前期工作，使得茂名鄰避沖突日漸升級，政府難以控制局面。鉬銅、PX兩項重大項目的“慘敗”，顯然是周邊居民對項目的排斥，對政府的不信任、對企業(yè)的嫌惡造成的。假如在項目立項之前，政府、企業(yè)能夠通過社區(qū)或環(huán)境協(xié)會等社會組織進行廣泛的科普宣傳，一定會增加民眾了解項目、接納項目的可能性。

在傳統(tǒng)的社會治理模型中，政府首先是社會沖突調停的當然方或應然居間人，然而現(xiàn)實中因鄰避沖突引發(fā)的不穩(wěn)定并不能因此而得以緩解。鑒于政府鄰避沖突在治理上的無效狀態(tài)下，對比社會組織因其獨具的功能性和社會屬性，更易于成為解決鄰避問題的“調解員”和“居間人”。一般而言，社會組織相對獨立，具有中立、無偏私的優(yōu)勢，更易于被沖突的雙方接受、認可。作為被法律承認的社會組織，承擔了一定的公共責任，具有一定的非營利性質，其參與沖突治理的過程中不存在直接的利益關系，因而社會組織成為解決鄰避沖突重要的調解員。同時，根據(jù)鄰避項目的特征，可以分析出許多沖突產(chǎn)生或升級的關鍵原因就是由于政府、企業(yè)對周邊居民在利益補償上無法最大化地彌補居民的損失，而社會組織則恰恰可以成為減少成本收益率的有效群體，通過穩(wěn)定沖突各方的不穩(wěn)定情緒，營造適于政府與居民談判的外部環(huán)境，推動政府與民眾在合法合情的約束下交流、對話，從而解決兩者之間存在的沖突，緩和民眾與政府、企業(yè)的矛盾。如果可能，將社會組織作為信息溝通、傳遞、減緩風險的重要途徑之一，客觀上就會減少因鄰避沖突引發(fā)的社會風險和社會失序現(xiàn)象。

二、鄰避沖突治理中的維權支持者和減壓閥

周邊民眾往往是鄰避沖突中的受害方、弱勢方。一般而言，鄰避項目建設多是由政府支持或在城市規(guī)劃中利于城市整體發(fā)展而立項上馬的公共項目（有些只征求部分民眾的意見），施工企業(yè)受到政府的支持和委托建設相關鄰避項目。對于鄰避項目周邊居民而言，或因尚未知曉鄰避項目本身的具體情況，或因對建設風險的理解角度存在差異，對鄰避項目產(chǎn)生了抵觸情緒，但由于政府對居民的想法和利益知之甚少，同時也沒有想了解居民意愿的主動行為，從而導致了周邊居民深感被欺騙和蒙在鼓里。對于這樣無法正常表達自己對于鄰避設施的不悅和反感，當公民個人意愿無法通過政府得到了解并改善其方法時，尋找合理的、能夠表達訴求的場所和組織，是利益受損群體頗為重要的渠道?！叭耸蔷哂猩鐣缘摹?，此時社會組織的公益性和獨立于政府的特征，無疑是公民賴以依靠，表達訴求的良好途徑[2]。早在1986年，我國臺灣地區(qū)著名的“鹿港反杜邦事件”則是一例鮮明的社會組織擔當減壓閥和維權支持者角色的事件。當時，當?shù)卣媱潓⒙垢蹍^(qū)土地200多公頃開辟為農(nóng)藥制造區(qū)域，將全臺69家農(nóng)藥廠都集中于此，引發(fā)了當?shù)鼐用竦膹娏曳磳?。為了凝聚力量，避免因分散的抗議得不到?jīng)_突當事方的重視，無法表達意愿和訴求，當?shù)鼐用褚浴罢没h公害防治協(xié)會”這一社會組織作為發(fā)聲筒，以多種抗爭形式表達對化工廠的厭惡和排斥，引起了政府部門的高度重視，同時也帶動了臺灣地區(qū)民間環(huán)保組織的蓬勃發(fā)展。endprint

社會組織在常態(tài)下多為公民交流活動的重要組織，社會組織成員之間相對較為熟悉，具有高度的組織性和高效的行動力，可以成為居民表達愿望與訴求的維權平臺。弱勢方——居民往往因集體上訪等正常途徑無法暢通表達意愿，而對企業(yè)和政府產(chǎn)生強烈不滿，從而引發(fā)社會沖突。2013年3月，我國政府明確提出要改革社會組織管理體制，重點培育、優(yōu)先發(fā)展公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，抓住改革的契機，激活社會組織活力，發(fā)揮社會組織的能力，在出現(xiàn)利益分歧和利益共享沖突的情況下，社會組織可以通過對話機制交流信息，克服有限理性的欠缺，將鄰避沖突的各方利益主體鎖定在既定的利益相關責任范圍內(nèi)。

在非常態(tài)下，鄰避沖突爆發(fā)之時，社會組織亦可成為沖突的減壓閥，在為弱勢方——公民代言的同時，給公民提供有效表達自身訴求的通道，減少沖突造成的公共財產(chǎn)、公共設施乃至人員的損失和安全問題。社會組織正在逐步成為溝通政府、企業(yè)、居民三者面對鄰避項目建設中各類沖突的有效途徑和可信途徑。

三、鄰避沖突治理中的合作者

眾多迫于周邊居民拒絕合作而終止的鄰避項目的現(xiàn)實狀況，證明對于鄰避項目的認知偏差，雙方或多方之間處于不平等的合作關系，導致鄰避項目無法進行。政府、企業(yè)以及周邊居民之間缺乏必要的信任和相應的協(xié)作，導致鄰避項目的終止。社會組織固有的社會自治功能，不斷地自我教育、自我管理、自我服務、自我提高，使周邊居民能在社會組織中不斷提高自身適應突發(fā)事件的能力。通過社會組織的協(xié)調，將鄰避沖突化為整體治理，促使社會組織與公民之間責任一致化、統(tǒng)一化，深入居民心中的是社會責任與合作。公民不再是鄰避沖突的唯一受害者、弱勢群體，不再單槍匹馬地向政府問責、向企業(yè)尋求利益的合理補償，取而代之的是以社會組織為載體，培育公民的合作與責任意識，成為沖突治理中的合作者，而不是談“鄰”色變[3]。

社會組織以合作者的角色參與鄰避項目建設與否的合理論證行列時，從公民社會的角度講，也是社會多方參與治理的一種表征。2009年，在我國寶島臺灣著名的“國光石化案”恰好證明了社會組織作為眾多參與主體之一的價值?！皣馐绷腥搿按鬁嘏笸顿Y旗艦計劃”，是全力推動的重點項目，但因其選址在具有國際級濕地的彰化以及環(huán)境污染等原因，遭到當?shù)孛癖姷膹娏铱棺h，期間政府召開了聽證會、環(huán)評、重新規(guī)劃項目等方式，當?shù)孛癖娊柚數(shù)胤钦M織和專家學者的力量，充分利用“濕地計劃”擴大影響，推動了事件的解決，民眾捍衛(wèi)著自己手中的權利，保護了生態(tài)環(huán)境。高度的組織化和高行動化，推動了“國光石化案”的解決?！皣馐蓖瞥雠_灣經(jīng)濟圈，這一事件成為社會組織參與環(huán)保案例的一個標桿。我國大陸的江陰污染門事件處理過程中，中華環(huán)保聯(lián)合會在接到民眾反映江陰港集裝箱有限公司在江陰市黃田港口從事鐵礦石粉作業(yè)過程中產(chǎn)生鐵礦粉粉塵污染，嚴重影響了周圍的空氣質量和居民的生活環(huán)境，并將含有鐵礦粉的紅色廢水未經(jīng)處理直接沖洗排入下水道，影響了附近居民飲用水的安全。介入到江陰事件中，對企業(yè)許諾空頭支票，未進行補貼賠償?shù)男袨檫M行法律訴訟，成為中國社會組織（非政府組織）環(huán)保公益訴訟第一案，產(chǎn)生了重大的社會影響，其間，中華環(huán)保聯(lián)合會極高的組織化程度、完善的維權方案，是本次事件和解的關鍵因素，充分體現(xiàn)了社會組織的重要價值。

四、鄰避沖突治理的監(jiān)督者

在鄰避沖突發(fā)生之時，最優(yōu)、最理想的狀態(tài)是公民作為鄰避項目實施的一方主體參與其中，然而，現(xiàn)實總是因利益分配等原因未能及至理想。公民往往是以沖突方的角色出現(xiàn)，政府亦即含混不清地卷入沖突中，因而政府本應具有的權力、權威，規(guī)避社會沖突發(fā)生的監(jiān)督角色無法扮演，尤其是在社會穩(wěn)定風險激增之時，政府往往扮演了“強制”的角色，而“治理”這一方式早已不知去向。此種情況下，社會組織可以擔當起監(jiān)督鄰避沖突惡化、推動政府提供服務的社會責任?？陀^上，督促政府行為，敦促政府對此類沖突采取措施，保證公民的權益得到保護，力爭使企業(yè)的社會資本豐盈，確保政府在鄰避事件中保持中立，不偏不倚[4]。

被冠以國內(nèi)鄰避事件妥善解決標桿的廈門PX事件，既是各方主體充分博弈的良好體現(xiàn)，又是各社會組織在提供充分技術支持和社會支持的基礎上，通過跟蹤報道、新聞宣傳，在疏導居民不滿情緒的同時，政府召開新聞發(fā)布會、記者招待會，企業(yè)重新測評項目的可行性等途徑，社會組織有效地監(jiān)督了政府和相關企業(yè)，提高了群體之間的行動效率，促進了這一事件的高效解決。社會組織在鄰避沖突治理中扮演的監(jiān)督角色在現(xiàn)實中屢有呈現(xiàn)，在北京六里屯垃圾場事件中，政府與周邊居民從始至終都是參與的主體，雖有數(shù)次沖突、抗議，但在“自然之友”等社會組織和大眾媒體的介入和參與下，通過聯(lián)系專家學者、官員以及提供技術咨詢、提高影響力和法律援助等方式，使得政府采取行政復議、行政審批等手段干預垃圾場事件，居民也通過各類社會組織向社會傳遞了個人訴求，取得了政府叫停垃圾場項目的終極勝利。

從鄰避沖突發(fā)生時各方?jīng)_突主體來看，社會組織以旁觀者的角度來觀察沖突全過程，可以協(xié)調各沖突主體的利益所在，分析沖突產(chǎn)生的主要原因，提出從根本上解決沖突帶來損失的有效途徑。

五、社會組織的鄰避治理之路任重道遠

2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》里首次使用了“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”這一概念，社會組織的重要價值及其功能被進一步證實和表達。中國社會全面轉軌時期，社會組織正在逐漸脫離政府的主導和影響。

培育良好的社會組織需要有公民的大力支持和廣泛參與，在我國已有的社會組織功能和責任的基礎上，提高社會組織體系的多元治理合作架構，提供多元的公共服務[5]。在我國社會發(fā)展的重要轉型時期，政府將繼續(xù)“瘦身”，向社會組織放權，將社會組織培育成政府治理的重要力量，推動其在鄰避沖突中發(fā)揮治理功能。然而，社會組織在我國公共治理主體中方興未艾，社會組織的規(guī)范、發(fā)展以及承載功能尚需一個漫長的過程。通過建立廣泛網(wǎng)絡，拓寬參與渠道與范圍，逐步建立一種合作關系的發(fā)展模式，從而逐漸淡化人為“分割”治理所造成的社會矛盾。本文探析的社會組織在鄰避沖突中的角色定位與功能，僅是規(guī)避社會穩(wěn)定風險路徑的有益探索的嘗試，以期能在未來實現(xiàn)解決沖突、維護社會穩(wěn)定的理想路徑。

參考文獻

[1]王鋒. 重大項目社會穩(wěn)定風險評估模型研究——利益相關者的視角[J].新視野，2012（4）：58-62.

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[5]趙伯艷. 社會組織在公共沖突治理中的作用研究[D].天津：南開大學，2012.endprint