完善公安派出所消防工作法律制度的思考

趙步逵

(天津公安警官職業(yè)學(xué)院，天津　300382)

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完善公安派出所消防工作法律制度的思考

趙步逵

(天津公安警官職業(yè)學(xué)院，天津300382)

公安派出所消防工作是消防工作三級(jí)管理的重要組成部分。從《消防法》賦予派出所消防工作職責(zé)至今，派出所消防法制建設(shè)基本實(shí)現(xiàn)了從中央到地方，從宏觀到微觀的法律體系。分析當(dāng)前派出所消防法律體系存在的問(wèn)題及原因，通過(guò)完善派出所消防法律規(guī)范為深化消防執(zhí)法工作規(guī)范化建設(shè)提供基本保障。

公安派出所；消防工作；法律規(guī)范

“法者，治之端也。”公安派出所(以下簡(jiǎn)稱(chēng)派出所)消防法律規(guī)范作為派出所消防工作發(fā)展建設(shè)中的引領(lǐng)和規(guī)范，是消防執(zhí)法規(guī)范化的基本保障。從新修訂的《中華人民共和國(guó)消防法》( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《消防法》) 第一次在法律上賦予派出所消防工作職責(zé)至今，派出所消防法制建設(shè)基本形成以《消防法》為根基，地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章和政府規(guī)范性文件為補(bǔ)充的法律體系。隨著新形勢(shì)下消防工作的發(fā)展需要，派出所消防法律規(guī)范中的部分規(guī)定已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前消防執(zhí)法工作的需要。如何完善派出所消防法律規(guī)范，使之更好地推動(dòng)派出所消防工作開(kāi)展，是擺在消防立法者面前一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

一、派出所消防法律現(xiàn)狀

2008年10月28日，新修訂的《消防法》第一次從法律上明確了派出所可以進(jìn)行消防監(jiān)督檢查和消防宣傳教育，并要求國(guó)務(wù)院公安部門(mén)對(duì)派出所消防工作進(jìn)行具體規(guī)定。公安部依據(jù)《消防法》的要求，在2009年9月29日年頒布了新修訂的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部令第107號(hào)，后修訂為公安部令第120號(hào))，第一次以“章”(第四章)的形式規(guī)定了派出所消防監(jiān)督檢查工作的范圍、程序、內(nèi)容和要求。

截止2014年底，全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府在《消防法》的基礎(chǔ)上頒布或修訂了地方性消防法規(guī)，細(xì)化了派出所消防工作。這其中，青海、寧夏、湖南、廣東和廣西5個(gè)省市(自治區(qū))的地方性消防法規(guī)稱(chēng)之《XX實(shí)施<消防法>辦法》，其余26個(gè)省市(自治區(qū))都稱(chēng)為《XX省消防條例》，除寧夏的地方性消防法規(guī)中沒(méi)有對(duì)派出所做出任何表述外，其余30個(gè)省市(自治區(qū))都結(jié)合各地區(qū)消防工作需要對(duì)派出所消防工作做出了具體規(guī)定。

同時(shí)，全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府公安機(jī)關(guān)為了加強(qiáng)和規(guī)范派出所消防監(jiān)督管理工作，根據(jù)《消防法》、公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部令第107號(hào)或第120號(hào))和各省市地方性消防法規(guī)，結(jié)合警務(wù)工作實(shí)戰(zhàn)需要，全部制定了派出所消防監(jiān)督檢查規(guī)定和派出所日常消防監(jiān)督檢查單位的界定標(biāo)準(zhǔn)。

二、派出所消防法律規(guī)范存在的問(wèn)題

(一)消防工作立法體系缺乏完整性

“我國(guó)的消防法律法規(guī)體系由消防法和消防規(guī)章組成，沒(méi)有行政法規(guī)”。由于消防工作的法律體系中沒(méi)有制定《消防法》實(shí)施細(xì)則，只能由公安部規(guī)章代替消防行政法規(guī)來(lái)規(guī)范派出所消防工作。目前，很多地方性消防法規(guī)對(duì)派出所工作職能的規(guī)定超越了公安部規(guī)章。例如，吉林等5個(gè)省明確賦予了派出所火災(zāi)事故調(diào)查的主體資格，而《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》(公安部令第121號(hào))規(guī)定火災(zāi)事故調(diào)查工作是派出所協(xié)助消防機(jī)構(gòu)開(kāi)展的一項(xiàng)工作，主要任務(wù)是維護(hù)火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)秩序，保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)，控制火災(zāi)肇事嫌疑人。雖然地方法規(guī)的內(nèi)容符合立法要求，但由于部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)之間產(chǎn)生沖突之后雙方法律效力處于不確定狀態(tài)，增加了消防執(zhí)法工作的不確定性，客觀上導(dǎo)致了派出所消防工作職責(zé)的混亂，不利于消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

(二)消防法律用語(yǔ)表述可選擇性

《消防法》雖然第一次明確賦予了派出所消防管理職權(quán)，但立法用語(yǔ)卻表現(xiàn)的相對(duì)保守，使用了“可以”兩個(gè)字作為授權(quán)規(guī)定，而且授權(quán)的僅是“日常消防監(jiān)督檢查”和“開(kāi)展消防宣傳教育”，并沒(méi)有說(shuō)明“消防行政處罰”和“火災(zāi)事故調(diào)查”。從法律語(yǔ)意分析，“可以”是選擇性用語(yǔ)，意為可為可不為，沒(méi)有體現(xiàn)出法律應(yīng)該對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)的授權(quán)具有強(qiáng)制性特征?！断婪ā范ㄎ慌沙鏊拦ぷ鞯摹翱蛇x擇”性，導(dǎo)致了派出所消防工作職責(zé)不清，給派出所怠于消防工作留下了“借口”。派出所消防工作職權(quán)的“可選擇”性用語(yǔ)是造成各級(jí)消防法律內(nèi)容混亂和沖突的根源。

(三)消防法律規(guī)范要求多樣性

由于《消防法》在立法用語(yǔ)中對(duì)派出所消防工作的“可選擇”性，造成各地方性消防法規(guī)中對(duì)派出所消防工作職責(zé)要求各不相同。以消防監(jiān)督檢查職責(zé)為例，《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部令第120號(hào))規(guī)定派出所可以對(duì)居(村)民委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行消防安全職責(zé)進(jìn)行消防“監(jiān)督檢查”。各地方性消防法規(guī)中，派出所對(duì)居(村)民委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防工作職責(zé)中僅有12個(gè)省市(自治區(qū))使用了“監(jiān)督”；北京和四川兩省市使用了“指導(dǎo)”；廣東、廣西和新疆使用了“督促”；河南、內(nèi)蒙古和浙江使用了“督促和指導(dǎo)”。由此可見(jiàn)，很多省市地方性消防法規(guī)降低了派出所消防監(jiān)督檢查工作的要求，造成了全國(guó)派出所消防工作開(kāi)展的不平衡。

(四)規(guī)范性文件授權(quán)無(wú)效性

根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，各種規(guī)范性文件不能設(shè)定實(shí)施行政處罰的主體。當(dāng)前，31個(gè)省級(jí)公安機(jī)關(guān)都頒布了派出所消防工作規(guī)范性文件，很多地方的規(guī)范性文件超越了地方性消防法規(guī)對(duì)派出所行政處罰權(quán)限做出規(guī)定。全國(guó)除安徽、西藏和青海以外的28個(gè)省市(自治區(qū))都規(guī)定了派出所行政處罰權(quán)限，其中12個(gè)省市明確派出所可以自己名義進(jìn)行行政處罰，還有16個(gè)省市(自治區(qū))規(guī)定派出所要以消防機(jī)構(gòu)的名義做出行政處罰。但地方性消防法規(guī)中僅有5個(gè)省明確授權(quán)了派出所消防行政處罰的具體權(quán)限。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，派出所作為法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，所有規(guī)范性文件超越法律、法規(guī)或規(guī)章而做出的規(guī)定都應(yīng)該視為無(wú)效。派出所消防工作中規(guī)范性文件超越上位法授權(quán)行政處罰職權(quán)是當(dāng)前派出所消防法律工作存在的最突出問(wèn)題。

三、改進(jìn)派出所消防法律問(wèn)題對(duì)策與建議

(一)完善派出所消防法律體系

從立法體系的完整性看，在縱向立法結(jié)構(gòu)中應(yīng)當(dāng)由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章五個(gè)層次所構(gòu)成。加快消防行政法規(guī)的立法工作，在中央立法層面對(duì)《消防法》原則性、概括性法律條文的細(xì)化和補(bǔ)充是完善法律體系的首要工作。《中華人民共和國(guó)消防法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《消防法實(shí)施條例》)雖然已經(jīng)納入國(guó)務(wù)院的立法工作議程，并已出臺(tái)《消防法實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》，但是在征求意見(jiàn)稿中僅是對(duì)派出所消防監(jiān)督檢查工作的手段和形式進(jìn)行了說(shuō)明，《消防法實(shí)施條例》在未來(lái)修訂過(guò)程中應(yīng)該明確規(guī)定派出所消防工作的權(quán)限范圍。同時(shí)，公安部還應(yīng)盡快制定《公安派出所消防監(jiān)督管理規(guī)定》，以部門(mén)規(guī)章的形式明確派出所實(shí)施消防監(jiān)督檢查的單位和場(chǎng)所范圍，規(guī)范派出所在消防行政執(zhí)法中的程序、內(nèi)容和方法。

(二)明確派出所消防主體職責(zé)

根據(jù)《消防法》的現(xiàn)行規(guī)定，派出所“可以”具有消防監(jiān)督檢查和消防宣傳教育的主體資格，而根據(jù)部分省市地方性消防法規(guī)，派出所還被授予了消防行政處罰、火災(zāi)事故調(diào)查和消防行政命令的主體資格。因此，為了明確和強(qiáng)化派出所的消防執(zhí)法主體地位，一方面，《消防法》在未來(lái)修訂工作中要明確派出所“應(yīng)該”進(jìn)行消防監(jiān)督檢查和消防宣傳教育工作，地方性消防法規(guī)要細(xì)化派出所消防工作中的職責(zé)要求，明確派出所消防工作主體責(zé)任；另一方面，公安部在完善《公安派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范》和《公安派出所等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》中也應(yīng)提升消防工作在派出所工作職責(zé)中的重要性，做好與消防法律、地方性消防法規(guī)的銜接。

(三)規(guī)范派出所消防行政處罰權(quán)

消防監(jiān)督檢查應(yīng)該包括“檢查行為”和“處罰行為”兩個(gè)部分，但派出所消防行政處罰權(quán)的缺失使得派出所消防監(jiān)督執(zhí)法被割裂成兩個(gè)部分，造成了被監(jiān)督檢查單位火災(zāi)隱患久拖不改，第三級(jí)消防管理工作落實(shí)不力。規(guī)范派出所消防行政處罰權(quán)，首先要規(guī)范派出所消防行政處罰授予權(quán)。派出所作為法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，只能通過(guò)法律法規(guī)被授予行政處罰權(quán)。由于《消防法》很難在短時(shí)期內(nèi)進(jìn)行修訂，各省市(自治區(qū))在不違背《立法法》和《消防法》等法律前提下，可以在地方性消防法規(guī)中授予派出所消防行政處罰權(quán)。其次，明確處罰種類(lèi)。依據(jù)《消防法》規(guī)定，在消防行政處罰六種行政處罰方式中，考慮到派出所處罰主體資格和有關(guān)處罰的程序要求，派出所消防行政處罰應(yīng)當(dāng)僅涉及警告和罰款兩種方式。最后，科學(xué)界定罰款數(shù)額。罰款數(shù)額的界定應(yīng)該考慮兩方面因素，一方面，要參照各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，通過(guò)合理界定罰款數(shù)額保證火災(zāi)隱患整改的及時(shí)性和消防監(jiān)督工作的完整性。另一方面，要考慮民警執(zhí)法水平，不同罰款數(shù)額對(duì)應(yīng)著不同消防違法行為，通過(guò)提升消防專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的針對(duì)性保證民警相應(yīng)的執(zhí)法能力，滿(mǎn)足職權(quán)范圍內(nèi)的執(zhí)法工作需要。

(四)探索地方性消防法規(guī)的創(chuàng)新性

地方性消防法規(guī)應(yīng)該在《消防法》的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地消防工作存在的突出問(wèn)題和取得的經(jīng)驗(yàn)，填補(bǔ)立法空白，體現(xiàn)出地方性消防法規(guī)先行性和實(shí)踐性的特點(diǎn)。對(duì)于當(dāng)前派出所消防工作，地方性消防法規(guī)可以探索賦予派出所更多的工作職能。一是賦予派出所火災(zāi)事故調(diào)查的職能。當(dāng)前，全國(guó)專(zhuān)(兼)職火災(zāi)調(diào)查人員大約僅有2000人左右(截止2014年)，而全國(guó)每年火災(zāi)總起數(shù)已將近40萬(wàn)起，人均每年調(diào)查近200起火災(zāi)，實(shí)際工作中現(xiàn)行火災(zāi)事故調(diào)查制度已失無(wú)力滿(mǎn)足社會(huì)需要。而反觀我國(guó)每年已調(diào)查的火災(zāi)中有超過(guò)75%火災(zāi)都采取了簡(jiǎn)易程序，這其中大部分城市社區(qū)和農(nóng)村住宅火災(zāi)都未產(chǎn)生危害他人生命、財(cái)產(chǎn)安全的后果，派出所完全有能力進(jìn)行火災(zāi)事故調(diào)查工作。賦予派出所火災(zāi)事故調(diào)查權(quán)不僅可以有效的解決專(zhuān)職火災(zāi)調(diào)查人員數(shù)量不足的困境，還可以通過(guò)分析火災(zāi)事故原因進(jìn)行反思，改進(jìn)派出所消防工作。二是賦予派出所對(duì)小型公眾聚集場(chǎng)所開(kāi)業(yè)前的行政許可權(quán)。根據(jù)《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部令第120號(hào))派出所只有監(jiān)督檢查權(quán)，而沒(méi)有行政許可權(quán)，造成監(jiān)督管理流程碎片化。工作中，派出所和消防機(jī)構(gòu)對(duì)給予一些公眾聚集場(chǎng)所的行政許可權(quán)存在爭(zhēng)議，派出所往往只能被動(dòng)的承接這些場(chǎng)所的監(jiān)督管理職責(zé)，導(dǎo)致派出所對(duì)消防工作主體責(zé)任的不認(rèn)可。因此，地方性消防法規(guī)可以明確派出所消防行政許可的范圍和程序，明確賦予派出所列管單位的審批、許可、監(jiān)督和處罰職責(zé)，讓派出所“權(quán)責(zé)具備、有職有責(zé)”。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，通過(guò)對(duì)當(dāng)前派出所消防法律規(guī)范的深入探析，可以發(fā)現(xiàn)各級(jí)消防法律規(guī)范都已對(duì)派出所消防工作職權(quán)做出了不同程度的規(guī)定和要求。加強(qiáng)和改進(jìn)當(dāng)前派出所消防法律規(guī)范中的問(wèn)題不僅是深入推進(jìn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的基本要求更是深化和完善消防監(jiān)督管理工作制度的根本保障。2015年初，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，明確提出要深化消防監(jiān)督管理制度改革。未來(lái)隨著國(guó)家治理體系的總體轉(zhuǎn)型，在依法治國(guó)的框架下，解決派出所消防工作中存在的問(wèn)題就應(yīng)當(dāng)以十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》為綱，在公安行政管理體制改革的大背景下不斷深化消防監(jiān)督管理職能方式，創(chuàng)新工作方法，形成科學(xué)有效的消防工作治理體系和治理能力。

[1]韓子忠，王松.淺談《消防法》修訂后地方消防法規(guī)建設(shè)[J]．消防技術(shù)與產(chǎn)品信息，2011， (07).

[2]李佑標(biāo).消防法實(shí)施細(xì)則制定的必要性[J]．武警學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，(24).

[3]李斐.公安派出所消防行政執(zhí)法主體資格的法學(xué)解析[J].學(xué)理論，2012，(01).

[4]劉愛(ài)英.賦予公安派出所消防行政處罰權(quán)限的探討[J]．武警學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(27).

[5]韓子忠.現(xiàn)行火災(zāi)調(diào)查制度研究及改革初探[J]．消防科學(xué)與技術(shù)，2014，(33).

[6]宜昶.新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)公安派出所消防監(jiān)管工作的幾點(diǎn)思考[J].公安研究，2012，(08).

Thinking on Improving the Fire Prevention Laws of Police Stations

ZHAO Bu-kui

(TianjinPublicSecurityProfessionCollegeTianjin300382)

The fire prevention work of police stations is an important integral part of three-level fire prevention management. Since that the police stations are granted the fire duties according to Fire Control Law, the legal system has been realized from Central to the local and from macro to micro in the legal construction of fire prevention and control of police stations. This paper analyzes the problems existed in present system of fire laws of police stations as well as the causes, and has provided the basic guarantee for deepening the standardization construction of fire law enforcement work by improving the fire laws and regulations of police stations.

Public station; fire prevention; laws and regulations

2016-03-11

趙步逵(1982-)，男，天津人，天津公安警官職業(yè)學(xué)院講師，警務(wù)碩士、工程碩士，研究方向：公安安全管理與消防管理。

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1673-582X(2016)06-0086-04