杭州綜合行政執(zhí)法體制改革的實(shí)踐與思考

● 杭州市編辦

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杭州綜合行政執(zhí)法體制改革的實(shí)踐與思考

● 杭州市編辦

浙江省杭州市在原城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。

一、改革探索

（一）積極探索跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法

一是集中城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)。2001年，針對(duì)城市管理多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問(wèn)題，杭州市試點(diǎn)城管領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革，組建了市、區(qū)兩級(jí)城管執(zhí)法局，集中行使市容環(huán)衛(wèi)、城市規(guī)劃、市政公用等7個(gè)方面的行政處罰權(quán)。通過(guò)由一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使城市管理領(lǐng)域不同部門的執(zhí)法職責(zé)，集中了執(zhí)法力量，有效地解決了城市管理領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的突出矛盾。

二是統(tǒng)一城市管理與執(zhí)法體制。2003年，按照建設(shè)、管理、投資相對(duì)分離的原則，杭州市整合了建設(shè)部門有關(guān)城市管理職能、市政公用部門的市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、路燈管理職能，組建了市、區(qū)兩級(jí)城市管理辦公室。2010年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，對(duì)市、區(qū)兩級(jí)城市管理辦公室、城管執(zhí)法局進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)了城市管理與城管執(zhí)法的無(wú)縫銜接，有效解決了管理和執(zhí)法部門監(jiān)管職責(zé)邊界不清、協(xié)調(diào)配合不到位等問(wèn)題，進(jìn)一步提升了城市管理和執(zhí)法效率。

三是探索推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。2015年，在城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將綜合行政執(zhí)法的范圍擴(kuò)大到土地和礦產(chǎn)資源、建筑業(yè)、人防、房地產(chǎn)業(yè)、安全生產(chǎn)、石油天然氣管道保護(hù)等21個(gè)方面。將原城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)改為綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行條塊結(jié)合、以塊為主的管理模式，將綜合執(zhí)法向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸，以強(qiáng)化行政執(zhí)法屬地管理，減少執(zhí)法層次、提高執(zhí)法效率。明確一線執(zhí)法人員編制一般不少于綜合行政執(zhí)法人員編制總數(shù)的85%，解決了基層執(zhí)法力量分散薄弱等問(wèn)題。

（二）加大領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法

一是推進(jìn)大文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法。2005年，撤銷了文化局、廣播電視局、新聞出版局（版權(quán)局），組建文化廣電新聞出版局（版權(quán)局），同時(shí)整合原文化稽查隊(duì)、新聞出版稽查隊(duì)，組建文化市場(chǎng)行政執(zhí)法總隊(duì)，受委托承擔(dān)文化藝術(shù)、廣播影視、新聞出版、版權(quán)管理等方面的行政處罰以及監(jiān)督檢查職能?？h（市、區(qū)）也同步進(jìn)行改革。這有效解決了文化市場(chǎng)多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民問(wèn)題，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)了監(jiān)管。

二是推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法。2013年，在市級(jí)層面整合了工商局、食品藥品監(jiān)管局、食安辦的職責(zé)，組建了新的市場(chǎng)監(jiān)管局，并將質(zhì)監(jiān)局承擔(dān)的食品和食品添加劑生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理職責(zé)劃入市場(chǎng)監(jiān)管局。在縣級(jí)層面，統(tǒng)一整合了工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管局、食安辦職責(zé)和機(jī)構(gòu)，組建縣（市、區(qū)）市場(chǎng)監(jiān)管局。同步整合了市、縣（市、區(qū)）兩級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，強(qiáng)化領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法工作。從體制機(jī)制上根本解決了原分段監(jiān)管造成的職責(zé)不清、交叉重復(fù)管理、推諉扯皮等問(wèn)題。

二、改革存在的主要問(wèn)題

（一）基層執(zhí)法主體資格缺失

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和開(kāi)發(fā)區(qū)在公共安全、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)管理、社會(huì)管理、民生事業(yè)等方面的屬地管理責(zé)任越來(lái)越繁重，而法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定行政執(zhí)法主體往往是縣級(jí)以上政府部門。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和開(kāi)發(fā)區(qū)管理權(quán)限與管理任務(wù)不相適應(yīng)的問(wèn)題，通過(guò)市、區(qū)（縣）部門延伸執(zhí)法機(jī)構(gòu)或委托執(zhí)法的方式加以解決。委托執(zhí)法產(chǎn)生的法律后果由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)，權(quán)責(zé)不一致又使得上級(jí)主管部門不愿意將執(zhí)法權(quán)限下放給基層。2012年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》明確，行政強(qiáng)制措施不得委托，這也使委托執(zhí)法陷入困境。

（二）基層執(zhí)法綜合的范圍和職權(quán)不明確

由于開(kāi)發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法主體資格缺失，而且執(zhí)法范圍很大，在屬地管理和執(zhí)法工作中，開(kāi)發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往有責(zé)無(wú)權(quán)，執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法隊(duì)伍分散。因此，有必要進(jìn)一步探索擴(kuò)大基層執(zhí)法范圍，推進(jìn)符合基層實(shí)際的綜合執(zhí)法。如超出上級(jí)綜合執(zhí)法范圍的，還需要解決好上級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行政復(fù)議和行政訴訟等問(wèn)題，有效落實(shí)基層執(zhí)法職權(quán)。

（三）執(zhí)法事項(xiàng)綜合方式不夠科學(xué)

在橫向上，并沒(méi)有按照?qǐng)?zhí)法對(duì)象的一致性進(jìn)行綜合，容易產(chǎn)生多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問(wèn)題。例如對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，除市場(chǎng)監(jiān)管部門，物價(jià)、質(zhì)檢、商務(wù)以及各行業(yè)主管部門對(duì)其都有管理權(quán)和處罰權(quán)，多頭監(jiān)管及監(jiān)管缺位問(wèn)題依然存在。在縱向上，有些領(lǐng)域適合上收到省一級(jí)統(tǒng)籌管理，有些領(lǐng)域適合在市本級(jí)綜合，有些適合下放縣一級(jí)綜合，并沒(méi)有進(jìn)行細(xì)化分析。例如環(huán)保執(zhí)法實(shí)行屬地化管理，地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沖動(dòng)的驅(qū)使下，重發(fā)展輕環(huán)保，干預(yù)環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在，同時(shí)也不適應(yīng)環(huán)境執(zhí)法中霧霾、江河污染等跨省、跨市治理的客觀需要。

三、進(jìn)一步深化改革要正確處理的幾組關(guān)系

（一）不同層級(jí)執(zhí)法范圍關(guān)系

根據(jù)不同層級(jí)和不同地域地方政府管理的多樣性，合理確定綜合執(zhí)法范圍。在市、區(qū)縣層面，考慮到市、區(qū)縣人口密集、城市面積較大，執(zhí)法的內(nèi)容多、范圍大，監(jiān)管和執(zhí)法相分離，可能會(huì)增加執(zhí)法部門與多個(gè)業(yè)務(wù)主管部門之間的協(xié)調(diào)成本。同時(shí)，各部門的執(zhí)法力量較強(qiáng)、可調(diào)配的資源比較充足，更適合在城市管理、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和開(kāi)發(fā)區(qū)層面，則建議明確依法授予其獨(dú)立的執(zhí)法資格，基層所需執(zhí)法職權(quán)綜合后，交由一支執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一組織實(shí)施，滿足當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的需要。

（二）屬地管理和垂直管理的關(guān)系

現(xiàn)代政府治理，政府間的職責(zé)配置，自上而下呈現(xiàn)出從宏觀到微觀的層級(jí)遞減趨勢(shì)，不同層級(jí)政府執(zhí)法職責(zé)的劃分也是如此。中央政府、省級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)化其發(fā)展規(guī)劃、政策研究、制度設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)制定職責(zé)，不再保留執(zhí)法隊(duì)伍。各地市作為中觀層次，可根據(jù)部門職責(zé)進(jìn)行分類研究，對(duì)主要承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)的部門，建議以執(zhí)法機(jī)構(gòu)形式設(shè)置，強(qiáng)化其對(duì)全市范圍內(nèi)執(zhí)法工作的監(jiān)督和重大、跨區(qū)域案件查處職責(zé)；對(duì)除執(zhí)法職責(zé)外，仍具有發(fā)展規(guī)劃和政策研究職能的部門，建議整合部門內(nèi)執(zhí)法隊(duì)伍，下沉執(zhí)法力量，實(shí)行屬地管理。區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為微觀層級(jí)，宜強(qiáng)化其執(zhí)法職責(zé)，建議以執(zhí)法機(jī)構(gòu)形式設(shè)置，這樣可以將人員力量主要用于一線執(zhí)法。同時(shí)，對(duì)于關(guān)系全局和國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的執(zhí)法，例如環(huán)境保護(hù)、土地管理等，宜保留中央和省級(jí)必要的執(zhí)法權(quán)限，加大執(zhí)法職權(quán)上收力度，有效破除地方保護(hù)主義。

（三）專業(yè)執(zhí)法和綜合執(zhí)法的關(guān)系

按照各領(lǐng)域執(zhí)法特點(diǎn)分類推進(jìn)綜合執(zhí)法。對(duì)于金融監(jiān)管、公安消防、海洋漁業(yè)等整體專業(yè)化程度高的領(lǐng)域，以及食品藥品安全、安全生產(chǎn)、資源環(huán)境等需要重點(diǎn)加強(qiáng)的領(lǐng)域，建議內(nèi)部綜合，實(shí)行專業(yè)執(zhí)法。其他領(lǐng)域，則可根據(jù)執(zhí)法對(duì)象的一致性實(shí)施跨部門、跨領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，例如在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，可進(jìn)一步綜合物價(jià)、質(zhì)檢、商務(wù)及行業(yè)主管部門的執(zhí)法事項(xiàng)；也可根據(jù)領(lǐng)域和范圍的一致性實(shí)施跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法，例如在與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。執(zhí)法的專業(yè)化和綜合化宜并存發(fā)展，相輔相成。建議更高層次政府進(jìn)一步明確綜合執(zhí)法職權(quán)事項(xiàng)范圍，以及綜合執(zhí)法和專業(yè)執(zhí)法如何更好銜接配合，形成更加科學(xué)高效的執(zhí)法體系。