國外自然資源管理的基本特點和主要內(nèi)容

●國土資源部信息中心課題組

?

國外自然資源管理的基本特點和主要內(nèi)容

●國土資源部信息中心課題組

自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)督管理都是自然資源管理的重要組成部分。由于經(jīng)濟體制和歷史傳統(tǒng)等因素，國外的自然資源管理體制模式多樣，情況復(fù)雜，很難找到和中國類似的管理模式，但從其中可發(fā)掘和歸納一些共同點和相似點，供我們參考借鑒。

一、國外自然資源資產(chǎn)管理的基本情況

國有自然資源資產(chǎn)既具有一般自然資源資產(chǎn)的共同點，又具有國家資產(chǎn)的特殊性，其管理方式通常秉承各國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實博弈，并無統(tǒng)一模式。

（一）自然資源資產(chǎn)管理與自然資源管理的關(guān)系

世界主要國家在自然資源管理中同時兼具宏觀管理、社會管理、公共服務(wù)和自然資源產(chǎn)權(quán)所有人等多重角色和定位，自然資源資產(chǎn)管理是自然資源行政管理的一部分，并滲透于其具體的流程與環(huán)節(jié)中，主要是因為自然資源資產(chǎn)管理需要專業(yè)資源管理政策相配合和專業(yè)人員隊伍，以及資源行政管理信息的支撐。

表1 行政管理者與公有資產(chǎn)所有者職能的對比

行政管理者的職能主要是基于國家身份進(jìn)行的各項管理職能，公有自然資源資產(chǎn)所有者的職能主要是國家這一特殊產(chǎn)權(quán)主體基于自然資源所有權(quán)進(jìn)行的各項管理。從表1可以看出，兩者管理流程和環(huán)節(jié)高度重合并且相通，只是管理的依據(jù)和內(nèi)容存在差異，這說明對國家來說，這兩項職能是互補和交叉的。兩者的共同特點是：無論國家作為行政管理者還是作為資產(chǎn)所有者，其管理職責(zé)的目的都是實現(xiàn)全民福利的最大化。

（二）國外自然資源資產(chǎn)管理的基本特點

第一，重要自然資源基本上都是公有。自然資源所有權(quán)公有、收益金共享是國際通行原則。公有自然資源資產(chǎn)管理遵循“誰所有—誰管理—誰收益”的原則，如聯(lián)邦（中央）政府負(fù)責(zé)管理聯(lián)邦公有土地，省（州）政府負(fù)責(zé)管理?。ㄖ荩┕型恋?。

第二，公有自然資源資產(chǎn)管理不等于公有自然資源經(jīng)營。自然資源資產(chǎn)管理的核心是資源財產(chǎn)權(quán)管理，通過讓渡資源使用權(quán)獲得產(chǎn)權(quán)收益的同時，放開具體的市場經(jīng)濟活動，實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控與市場經(jīng)濟活動的有機結(jié)合。

第三，公有自然資源一般都具有戰(zhàn)略性、公益性、福利性和生態(tài)重要性。公有自然資源資產(chǎn)管理和私有自然資源資產(chǎn)經(jīng)營雖然主觀上都有實現(xiàn)資源資產(chǎn)收益最大化的愿望，但存在本質(zhì)差別，公有自然資源所有者必須體現(xiàn)全民利益，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和政治等綜合效益最大化。

第四，自然資源管理部門在管理公有自然資源資產(chǎn)的同時，對私有自然資源資產(chǎn)進(jìn)行咨詢、指導(dǎo)、監(jiān)管和服務(wù)，實行公私一體化管理。

第五，世界上絕大多數(shù)國家對公有自然資源采取出租的方式，在各種資產(chǎn)收益方式中約占70%-80%的比例，近些年來，一部分國家開始逐漸減少或停止出售公有自然資源以獲取一次性資源收益的方式。公有自然資源的收支模式主要有兩種：收支兩條線是通行做法，資源管理部門負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)收益的征收管理，所征收費金全部上繳給財政管理部門；收支一體模式也有，如英國國家林業(yè)局和美國聯(lián)邦土地管理局，但其建立在完備的資金管控和監(jiān)督管理制度基礎(chǔ)之上。

（三）自然資源資產(chǎn)管理的主要內(nèi)容

公有自然資源資產(chǎn)管理是個系統(tǒng)工程，其核心是自然資源產(chǎn)權(quán)管理，涉及統(tǒng)一登記、資產(chǎn)核算、市場交易和定價制度等一系列管理環(huán)節(jié)，同時也與自然資源用途管制、監(jiān)督管理、生態(tài)保護(hù)等職能存在交叉重疊。

1.產(chǎn)權(quán)登記。主要有兩種登記模式：一種是國家自然資源統(tǒng)一登記。設(shè)立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記部門，公有自然資源所有權(quán)和使用權(quán)與私人所有自然資源都需要經(jīng)過登記后才生效。如《英國土地登記法》規(guī)定，所有土地都應(yīng)納入土地登記簿，包括王室土地和公有土地。另一種登記模式是誰管理誰登記。由具體的自然資源管理部門登記，登記目的在于認(rèn)定所管轄自然資源資產(chǎn)的各項權(quán)益。如美國內(nèi)政部負(fù)責(zé)對聯(lián)邦所有的自然資源進(jìn)行登記，同時，聯(lián)邦要向州和地方政府提供詳細(xì)目錄中的各種資料和數(shù)據(jù)，以協(xié)助其對與公有土地相接的非聯(lián)邦所屬土地進(jìn)行規(guī)劃和對這些非聯(lián)邦所屬土地的依法使用加以管理。加拿大貫徹誰所有誰登記原則，憲法規(guī)定自然資源所有權(quán)由各省、地區(qū)行使，礦權(quán)登記和土地登記管理職責(zé)也全部在各省。

2.編制資產(chǎn)清冊。美國規(guī)定必須開展資源調(diào)查，內(nèi)政部負(fù)責(zé)編制并保存一份所有的公有土地、它們的各種資源及其他價值的詳細(xì)目錄。在編制此種詳細(xì)目錄時，應(yīng)特別重視那些面臨嚴(yán)重環(huán)境問題的地區(qū)，并隨時修訂詳細(xì)目錄以真實反映各種條件的變化和各種價值的變化。

3.資源規(guī)劃。自然資源資產(chǎn)使用要遵循各類國家規(guī)劃的要求，同時，資產(chǎn)管理部門也會編制相應(yīng)的開發(fā)使用和產(chǎn)權(quán)處置規(guī)劃。如《美國聯(lián)邦土地政策和管理法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在遵守國家分區(qū)等區(qū)域性用途管制的規(guī)定下編制土地利用規(guī)劃，對公有的某塊土地或某地區(qū)的使用做出規(guī)定。

4.政策制定。自然資源管理部門作為代理人對國家自然資源資產(chǎn)進(jìn)行行政管理，集中體現(xiàn)在制定資源資產(chǎn)處置和收益等法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)，如礦產(chǎn)資源權(quán)利金政策、土地出讓或轉(zhuǎn)讓合同的制定等，這也是資產(chǎn)管理的核心職能之一。

5.審批許可。這是資源資產(chǎn)管理最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，自然資源管理部門以審批許可的方式，發(fā)放各類自然資源的使用或開采許可證或采伐許可證，或者以競價拍賣方式，確定經(jīng)營代理人，或者出售國有自然資源所有權(quán)或使用權(quán)。如《美國聯(lián)邦土地政策和管理法》規(guī)定，通過行使地役權(quán)、頒發(fā)許可證、租契、發(fā)布規(guī)章及采用其他恰當(dāng)?shù)拇胧瑢型恋氐睦?、占用和開發(fā)依法加以管理。

6.開發(fā)利用經(jīng)營。對于在部分領(lǐng)域?qū)嵭姓蠛弦还芾砟Ｊ降膰遥@些自然資源管理部門還會直接參與自然資源資產(chǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，如英國皇家地產(chǎn)管理局和英國林業(yè)局，直接經(jīng)營房地產(chǎn)和國有林業(yè)務(wù)。但是更多的國家，實行由私人公司進(jìn)行經(jīng)營、自然資源管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)管的方式。

7.收取資源收益。根據(jù)收益類型不同，收取收益的方式也不同。通常情況下是由自然資源管理部門負(fù)責(zé)收取，收取之后上交財政，采取收支兩條線的方式，以規(guī)范國有自然資源資產(chǎn)的使用方式，提高資金使用效益，防止貪污腐敗。另外，也有一些國家實行收支一體的模式。

8.審計監(jiān)督。通常是由國會、上級管理部門、審計機構(gòu)或公眾對自然資源收益的征收和使用進(jìn)行財務(wù)核算和審計。

9.編制資產(chǎn)負(fù)債表。挪威等北歐國家以及美國都十分重視自然資源資產(chǎn)核算工作，在將自然資源納入資產(chǎn)負(fù)債表方面進(jìn)行了大量探索。

二、國外自然資源監(jiān)督管理體制的基本情況

加強自然資源綜合監(jiān)管是當(dāng)前國際趨勢。綜合監(jiān)管有利于提升資源配置效益，減少資源開發(fā)的負(fù)外部性，實現(xiàn)資源的可持續(xù)開發(fā)利用。

（一）自然資源監(jiān)管的主要內(nèi)容

不同國家自然資源監(jiān)管的內(nèi)容存在較大差異。總的來看，監(jiān)管以法律為依據(jù)，監(jiān)督企業(yè)是否遵守和執(zhí)行法律法規(guī)的情況；監(jiān)督地方政府有關(guān)部門遵守和貫徹執(zhí)行法律法規(guī)的情況；監(jiān)督政府政策文件的遵守執(zhí)行情況，特別是包含在政府文件中的強制性規(guī)定。具體是對自然資源的占有、使用、收益、處分進(jìn)行全過程監(jiān)管。主要監(jiān)管內(nèi)容包括如下方面：

第一，監(jiān)管自然資源的用途。自然資源的用途通常由各類規(guī)劃確定，改變資源用途的行為須得到規(guī)劃主管部門的許可。此類監(jiān)管通常包括兩方面：一是規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)對因自然資源產(chǎn)權(quán)人（所有權(quán)人、使用人）引起的用途轉(zhuǎn)變進(jìn)行監(jiān)管，對自然資源用途進(jìn)行監(jiān)管是國際通行做法，屬于行政管理性質(zhì)的監(jiān)管；二是獨立機構(gòu)以及社會公眾對編制和實施規(guī)劃情況的監(jiān)管，這類機構(gòu)如英國規(guī)劃督察署，負(fù)責(zé)審理規(guī)劃上訴案件，屬于監(jiān)督救濟性質(zhì)的監(jiān)管。

第二，監(jiān)管自然資源的收益情況。涉及自然資源收益的獲取、分配和使用等環(huán)節(jié)，是重要的監(jiān)管領(lǐng)域。

第三，監(jiān)管資源產(chǎn)權(quán)交易市場及資源開發(fā)利用中的履約行為。包括自然資源產(chǎn)權(quán)的定價、公平交易、資源節(jié)約集約使用情況，目的在于實現(xiàn)資源的合理、高效流動，實現(xiàn)資源的合理配置。同時，還需要對自然資源利用過程中的履約行為進(jìn)行監(jiān)管，比如，美國內(nèi)政部土地管理局將聯(lián)邦礦產(chǎn)出讓給企業(yè)后，要對企業(yè)的鉆孔、生產(chǎn)等情況進(jìn)行履約性監(jiān)管。

第四，監(jiān)管自然資源的公共性和外部性。自然資源經(jīng)濟中有很多產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費帶有自然資源負(fù)外部性，如資源在開采階段的嚴(yán)重浪費，工業(yè)生產(chǎn)中的“三廢”排放等。對于這些問題的監(jiān)管，既存在于自然資源的日常行政管理環(huán)節(jié)中，也歸屬于一些單獨的監(jiān)督管理部門，還離不開社會公眾的監(jiān)督。

第五，監(jiān)管自然資源產(chǎn)權(quán)糾紛問題。其中既包括個人侵占公有自然資源的行為，也包括國家強制征用個人自然資源產(chǎn)權(quán)而引起的個人申訴，還包括政府違規(guī)違法處置公有自然資源的問題。

從國外的做法看，對于上述各不相同的自然資源監(jiān)管工作，目前沒有由某一個部門全部行使的模式，而是根據(jù)工作需要，由不同的機構(gòu)和部門負(fù)責(zé)，不同國家的做法也存在較大差異。

（二）自然資源監(jiān)管體制向綜合化方向發(fā)展

自然資源管理部門的內(nèi)部監(jiān)管是主體。在所調(diào)查的國家中，基本上沒有在自然資源管理部門之外單獨設(shè)立自然資源監(jiān)管部門的情況（見表2）。考慮到內(nèi)部監(jiān)督會產(chǎn)生中立性不強等問題，一般會通過司法監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督的方式加以彌補。資源監(jiān)管在自然資源管理部門內(nèi)部，與產(chǎn)業(yè)管理、生態(tài)管理和資產(chǎn)管理部門相對獨立，以保證監(jiān)督的有效性。這是因為自然資源監(jiān)督具有很強的專業(yè)性，脫離資源管理工作的本體，將難以發(fā)揮效果。如俄羅斯自然資源利用監(jiān)察署作為聯(lián)邦自然資源和生態(tài)部的下設(shè)監(jiān)督機構(gòu)，局長由聯(lián)邦政府根據(jù)自然資源和生態(tài)部提議任命和解雇。根據(jù)俄羅斯行政管理框架，決策、執(zhí)行與監(jiān)督相對分離，部的職能是法規(guī)制定和決策，署的職能是檢查和監(jiān)察，局的職能是法規(guī)和政策的執(zhí)行、公共服務(wù)的提供。

從職能配置上看，綜合監(jiān)管是方向。比如，美國內(nèi)政部總監(jiān)察長辦公室的監(jiān)管內(nèi)容十分廣泛， 涉及到影響部門工作效率和效果的各個方面，既包括財務(wù)審計和績效審計，也包括內(nèi)政部所管轄的礦產(chǎn)、土地、油氣等自然資源管理過程中的業(yè)務(wù)審計。英國規(guī)劃署的監(jiān)管也具有很強的綜合性，包括規(guī)劃法規(guī)、住宅法規(guī)、環(huán)境法規(guī)中涉及能源、交通、廢物、廢水和水行業(yè)等領(lǐng)域的內(nèi)容。

（三）信息化手段在自然資源監(jiān)督管理中的作用日益重要

在自然資源綜合管理的大趨勢下，信息化手段在自然資源監(jiān)管中正發(fā)揮著越來越重要的作用，極大提高了工作效率和督察力度。如美國的區(qū)域辦公室借助先進(jìn)的數(shù)據(jù)處理技術(shù)、聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、信息數(shù)據(jù)庫技術(shù)，并運用專業(yè)的監(jiān)督軟件對監(jiān)督對象實行監(jiān)督，使監(jiān)督工作與計算機網(wǎng)絡(luò)組成一個有機整體。

表2　部分國家的自然資源管理部門及其內(nèi)設(shè)監(jiān)管機構(gòu)

三、自然資源監(jiān)督管理與資產(chǎn)管理的關(guān)系

（一）自然資源資產(chǎn)管理中存在監(jiān)督的環(huán)節(jié)

自然資源資產(chǎn)管理和自然資源監(jiān)管，內(nèi)容各有側(cè)重，有時一體，有時相對分離，主要是由自然資源管理機構(gòu)負(fù)責(zé)內(nèi)部監(jiān)管。在西方國家，自然資源資產(chǎn)監(jiān)督管理的終極機構(gòu)為國會或議會，同時隨時接受公眾監(jiān)督。具體來看，主要包括以下三方面的監(jiān)督管理：第一，自然資源收益征收過程中的監(jiān)管。國有自然資源資產(chǎn)定價是否公正合理，出讓過程是否公正合理，是否違規(guī)低價出讓國有自然資源資產(chǎn)。第二，自然資源收益分配過程中的監(jiān)管。收益分配包括自然資源收益在所有權(quán)人和使用權(quán)人之間的分配，以及在不同層級政府之間的收益分配。對于這類分配的監(jiān)管，主要體現(xiàn)在分配的公平性和合理性，以及相關(guān)利益主體對收益分配的爭議訴訟。第三，自然資源收益使用過程中的監(jiān)管。對自然資源收益每年使用情況的報告以及財務(wù)審計，資金使用是否違反法律、規(guī)定或條例，是否存在收益管理不善、浪費資金等現(xiàn)象，資產(chǎn)的管理是否安全等方面。

（二）監(jiān)督管理中存在對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)容

對自然資源的收益情況以及自然資源收益的獲取、分配和使用等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管是自然資源監(jiān)督管理中非常重要的方面。如美國內(nèi)政部土地管理局作為聯(lián)邦國有自然資源管理機構(gòu)，既負(fù)責(zé)收繳權(quán)利金，也負(fù)責(zé)石油和天然氣的檢查和執(zhí)法工作，通過對項目建設(shè)和運營情況的定期檢查，以確保項目遵循各項條款并被正確實施。以2006年12月發(fā)布的《礦產(chǎn)管理局合規(guī)性檢查過程的審計報告》為例，該報告是美國內(nèi)政部總監(jiān)察長辦公室應(yīng)參議院能源和自然資源委員會請求，特別針對內(nèi)政部下屬礦產(chǎn)管理局的審計。2009年又公布了3份調(diào)查報告，認(rèn)定內(nèi)政部下屬礦產(chǎn)管理局多名工作人員利用職務(wù)之便收受貴重禮物，以權(quán)謀私。